JUEZ PONENTE: EFRÉN NAVARRO
EXPEDIENTE N° AP42-N-2009-000577
En fecha 3 de noviembre de 2009, se recibió en la Unidad de Recepción y Distribución de Documentos (U.R.D.D.) de las Cortes Primera y Segunda de lo Contencioso Administrativo, recurso contencioso administrativo de nulidad interpuesto por los Abogados Antonio Canova González, Karina Anzola Spadaro, Daniela Vásquez Rojo y Luis Alfonso Herrera Orellana, debidamente inscritos en el Instituto de Previsión Social del Abogado (INPREABOGADO) bajo los Nros. 45.088, 91.707, 130.586 y 97.685, respectivamente, actuando con el carácter de Apoderados Judiciales de la Sociedad Mercantil BANCO DE VENEZUELA, BANCO UNIVERSAL C.A. contra el acto administrativo de fecha 30 de junio de 2008, emitido por el INSTITUTO PARA LA DEFENSA Y EDUCACIÓN DEL CONSUMIDOR Y EL USUSARIO (INDECU), hoy SUPERINTENDENCIA NACIONAL PARA LA DEFENSA DE LOS DERECHOS SOCIOECONÓMICOS (SUNDDE).
En fecha 9 de noviembre de 2009, se dio cuenta a la Corte y, por auto de la misma fecha se ordenó pasar el expediente al Juzgado de Sustanciación.
En fecha 10 de noviembre de 2009, se pasó el expediente al Juzgado de Sustanciación.
En fecha 17 de noviembre de 2009, se admitió el recurso de nulidad interpuesto y se ordenó practicar las citaciones y notificaciones correspondientes.
En fecha 1 de diciembre de 2009, el ciudadano Alguacil del Juzgado de Sustanciación, consignó oficio de notificación dirigido al Presidente del Instituto para la Defensa de las Personas en el Acceso a los Bienes y Servicios, el cual fue recibido en fecha 27 de noviembre de 2009.
En fecha 15 de diciembre de 2009, el ciudadano Alguacil del Juzgado de Sustanciación, consignó boleta de notificación dirigida al ciudadano Federico Alberto Cortavitarte Nuñez, la cual fue recibida en fecha 8 de diciembre de 2009.
En fecha 20 de enero de 2010, se reconstituyó la Corte, y en fecha 21 de julio de 2010, esta Corte se abocó al conocimiento de la causa.
En fecha 25 de enero de 2010, el ciudadano Alguacil del Juzgado de Sustanciación, consignó oficio de notificación dirigido al Fiscal General de la República, el cual fue recibido en fecha 4 de diciembre de 2009.
En fecha 26 de enero de 2010, el ciudadano Alguacil del Juzgado de Sustanciación, consignó oficio de notificación dirigido a la Procuraduría General de la República, el cual fue recibido en fecha 14 de enero de 2010.
En fecha 10 de marzo de 2010, se libró el cartel de emplazamiento a los interesados.
En fecha 16 de marzo de 2010, se recibió diligencia del Abogado Luis Alfonso Herrera Orellana, mediante la cual retiró el cartel de emplazamiento a los interesados.
En fecha 18 de marzo de 2010, se recibió diligencia del Abogado Giancarlo Selvaggio (INPREABOGADO Nº 145.498), actuando con el carácter de Apoderado Judicial de la Sociedad Mercantil Banco de Venezuela, mediante la cual consignó el cartel de emplazamiento a los interesados, publicado en el diario El Universal, en esa misma fecha.
En fecha 14 de abril de 2010, comenzó el lapso de cinco (5) días de despacho para la promoción de pruebas.
En fecha 15 de abril de 2010, se recibió del Abogado Giancarlo Selvaggio, escrito de promoción de pruebas.
En fecha 22 de abril de 2010, venció el lapso de cinco (5) días de despacho para la promoción de pruebas.
En fecha 26 de abril de 2010, se agregó a los autos escrito de pruebas presentado en fecha 15 de abril de 2010, por los Apoderados Judiciales de la Sociedad Mercantil Banco de Venezuela, y se dejó constancia que el día de despacho siguiente comenzó el lapso de tres (3) días de despacho para oponerse a las pruebas promovidas.
En fecha 3 de mayo de 2010, se admitieron las pruebas promovidas.
En fecha 1 de junio de 2010, el ciudadano Alguacil del Juzgado de Sustanciación, consignó oficio de notificación dirigido a la Procuraduría General de la República, el cual fue recibido en fecha 28 de mayo de 2010.
En fecha 19 de julio de 2010, se acordó la remisión del expediente a esta Corte, y en esa misma fecha se dio cumplimiento a lo ordenado.
En fecha 28 de julio de 2010, se fijó el lapso de cuarenta (40) días de despacho para que las partes presentaran los informes respectivos.
En fecha 4 de octubre de 2010, se recibió de la Abogada Anny Milgram (INPREABOGADO Nº 145.900), actuando con el carácter de Apoderada Judicial de la Sociedad Mercantil Banco de Venezuela, escrito de informes.
En fecha 31 de octubre de 2011, se recibió del Abogado Juan Betancourt (INPREABOGADO Nº 44.157), actuando con el carácter de Fiscal Segundo del Ministerio Público escrito de informes.
En fecha 10 de noviembre de 2010, se ordenó pasara el expediente al Juez Ponente EFRÉN NAVARRO, a los fines de que dictara la decisión correspondiente.
En fecha 23 de enero de 2012, se reconstituyó la Corte, y posteriormente en fecha 30 de enero de 2012, esta Corte se abocó al conocimiento de la causa.
En fecha 10 de octubre de 2013, se dictó decisión mediante la cual se ordenó oficiar al Instituto para la Defensa de las Personas en el Acceso a los Bienes y Servicios (INDEPABIS), hoy Superintendencia Nacional para la Defensa de los Derechos Socioeconómicos (SUNDDE), a fin de que remitiera a este Órgano Jurisdiccional copia certificada del expediente administrativo.
En fecha 29 de octubre de 2013, se acordó librar las notificaciones y oficios correspondientes.
En fecha 16 de diciembre de 2013, el ciudadano Alguacil de esta Corte, consignó oficio de notificación dirigido al Presidente del Instituto para la Defensa de las Personas en el Acceso a los Bienes y Servicios (INDEPABIS), hoy Superintendencia Nacional para la Defensa de los Derechos Socioeconómicos (SUNDDE), el cual fue recibido en fecha 1 de noviembre de 2013.
En fecha 7 de enero de 2014 se reconstituyó la Corte, y posteriormente en fecha 23 de enero de 2014 esta Corte se abocó al conocimiento de la causa.
En fecha 31 de enero de 2014 se reconstituyó la Corte, y posteriormente en fecha 3 de febrero de 2014 esta Corte se abocó al conocimiento de la causa y se ordenó pasar el expediente al Juez Ponente EFREN NAVARRO, a los fines de que dictara la decisión correspondiente.
En fecha 17 de marzo de 2014 se reconstituyó la Corte, y posteriormente en fecha 10 de abril de 2014 esta Corte se abocó al conocimiento de la causa.
En fecha 23 de enero de 2017, en virtud de la incorporación a este Órgano Jurisdiccional del Juez EMILIO RAMOS GONZÁLEZ, quedó reconstituida su Junta Directiva de la siguiente manera: EMILIO RAMOS GONZÁLEZ, Juez Presidente; MARÍA ELENA CENTENO; Juez Vicepresidente y EFREN NAVARRO, Juez.
En fecha 31 de enero de 2017, esta Corte se abocó al conocimiento de la presente causa, y en esa misma fecha se ratificó la ponencia al Juez EFRÉN NAVARRO, a quien se ordenó pasar el presente expediente a los fines de que la Corte dictara la decisión correspondiente.
Realizada la revisión de las actas procesales que conforman el presente expediente, esta Corte Primera Contencioso Administrativo pasa a dictar sentencia, previa las consideraciones siguientes:
I
DE LA DEMANDA DE NULIDAD
En fecha 3 de noviembre de 2009, los Abogados Antonio Canova González, Karina Anzola Spadaro, Daniela Vásquez Rojo y Luis Alfonso Herrera Orellana, actuando en el carácter de Apoderados Judiciales de la Sociedad Mercantil Banco de Venezuela, interpusieron demanda de nulidad contra el acto administrativo de fecha 30 de junio de 2008, emitido por el Instituto para la Defensa y Educación del Consumidor y el Ususario (INDECU), hoy Superintendencia Nacional para la Defensa de los Derechos Socioeconómicos (SUNDDE),bajo los siguientes fundamentos de hecho y de derecho:
Comenzaron señalando que “…el procedimiento en que se dictó el acto recurrido se inició con la denuncia presentada el 23 de enero de 2008, por el ciudadano Alberto Federico Cortavitarte Núñez (…) en contra de BANCO DE VENEZUELA, en la cual se expresó que ‘…el 8 de agosto del (sic) 2007, le fue sustraído a través de 3 cheques fraudulentos un monto total de Bs.: 7.600.000,00. (Bs. F 7.600). Ante tal irregularidad el denunciante se dirigió a realizar el reclamo sólo obteniendo como respuesta que no era procedente. Por ello se dirige al INDECU para la solución de su problema, solicitando el reintegro del dinero y dar inicio al respectivo procedimiento administrativo’ (…) dicha denuncia fue tramitada por el antiguo INDECU y, una vez agotada sin éxito la vía conciliatoria, se remitió el expediente a la Sala de Sustanciación del instituto a fin de que continuara el procedimiento, y se fijó la oportunidad en que BANCO DE VENEZUELA expondrá sus defensas. (Mayúsculas del original).
Que “En la oportunidad fijada, el 11 de junio de 2008, nuestra representada presentó escrito de descargos en el que alegó, en primer lugar, que no fue oportunamente notificada por el ciudadano Federico Alberto Cortavitarte Núñez del extravío o del robo total o parcial de su chequera, pues los cheques se cobraron el 8 de agosto de 2007 y el reclamo se hizo el 9 de agosto de 2007, es decir, un día después de que tuvo lugar el supuesto cobro no autorizado del cheque, existiendo las posibilidades y los mecanismos propios de BANCO DE VENEZUELA para que el hecho fuere notificado de forma inmediata y así proceder al bloqueo del o de los cheques extraviados (Mayúsculas del original).
Indicaron que “Asimismo alegó BANCO DE VENEZUELA que, internamente, se observaron las reglas de seguridad que la institución tiene en materia de pago de cheques a través del cotejo de los rasgos generales de la firma del titular de la cuenta corriente, también que es obligación del usuario ejercer la guarda y custodia del talonario de la chequera, (…) planteada (…) la defensa del BANCO DE VENEZUELA, el antiguo INDECU pasó a dictar el acto definitivo (…) (Mayúsculas del original).
Que “ El acto administrativo recurrido es nulo por ser violatorio del derecho constitucional a la defensa y a la presunción de inocencia de BANCO DE VENEZUELA (…) En el caso concreto de nuestra mandante durante el procedimiento administrativo seguido se presentaron pruebas del cumplimiento por parte de BANCO DE VENEZUELA en lo que respecta a la observancia de los mecanismos de seguridad propios de esta institución sin que surgiera, objetivamente, ninguna circunstancia que pudiera hacer al cajero del Banco sospechar siquiera que podía existir alguna irregularidad con el cheque, pues no existía tal. Sin embargo, y pese a las pruebas aportadas por BANCO DE VENEZUELA al expediente administrativo durante el procedimiento administrativo seguido y, pese a los argumentos de hecho y de derecho que nuestra mandante esgrimió, este ente administrativo silenció totalmente esas pruebas, no las valoró ni las desechó motivadamente, simplemente las ignoró y dio por cierto todo lo alegado por el denunciante sin que éste haya podido probar que nuestra mandante le defraudo o lo estafó como señala en su denuncia (Mayúsculas, Negrillas y Subrayado del original).
Manifestaron que “queda claro que el INDECU al no valorar las pruebas llevadas por nuestra mandante al expediente administrativo en ninguno de los actos dictados, (…) incurre gravemente en el vicio de silencio de pruebas lo que resulta contrario al derecho constitucional a la defensa de nuestra mandante. Adicionalmente, al dar por ciertas las denuncias del cliente sin pruebas en contra de BANCO DE VENEZUELA ha violado también el debido proceso en su componente de la presunción de inocencia (…) (Mayúsculas del original).
Que “El acto administrativo recurrido es nulo por haber valorado erróneamente los hechos toda vez que el BANCO cumplió, en todo momento, con su obligación de prestar el servicio (…) el denunciante tiene una cuenta corriente con el BANCO DE VENEZUELA que moviliza mediante la emisión de cheques contra esa cuenta. Adicionalmente, el titular de la cuenta no realizó ningún tipo de denuncia oportuna (anterior al cobro del cheque), sino que informó al BANCO un día después de que se pagaron los cheques, tiempo suficiente para que cualquier cheque fuese cobrado. Y los cheques fueron pagados el 8 de agosto de 2007, porque se trataban de unos cheques cuyas firmas cumplieron con los requisitos de verificación de rasgos generales. No hubo, pues, ninguna condición que hiciera que los funcionarios del BANCO se negaran a pagarlos, acatando el mandato del cuentacorrientista de acuerdo con la naturaleza propia del contrato de cuenta corriente y verificando el hecho de que su firma estaba autorizada en el Registro de Identificación de Firmas de esa cuenta, sin que hubiera, siquiera, la denuncia oportuna del extravío del cheque en cuestión. Pero además (…) si el denunciante hubiere tenido la diligencia que debe tenerse con los instrumentos financieros y hubiera puesto en conocimiento al BANCO DE VENEZUELA de la situación irregular que se presentaba con su chequera, el BANCO DE VENEZUELA habría evitado el cobro de los cheques, pero no fue así (…) dado que el denunciante no logró desvirtuar los hechos alegados y probados por BANCO DE VENEZUELA durante el procedimiento administrativo, el INDECU, incurrió en el vicio de falso supuesto de hecho al dictar el acto de 30 de junio de 2008 ( Mayúsculas, Negrillas y Subrayado del original).
Expresaron que “ El acto administrativo recurrido es nulo por aplicar una sanción a un supuesto que no se encuentra previsto de forma clara y precisa como sancionable por el artículo 122 de la Ley de Protección al Consumidor y al Usuario y resultar violatorio del principio de tipicidad legal previsto en el artículo 49.6 del Texto Constitucional (…) Sobre el supuesto contenido en el artículo 18 de la Ley de Protección al Consumidor y al Usuario (…) BANCO DE VENEZUELA nunca faltó a su obligación de prestar el servicio de cuenta corriente de forma continua, regular y eficaz, y que si cumplió con la aplicación de los mecanismos de seguridad correspondientes, (…) el otro supuesto es el contenido en el artículo 92 de la Ley de Protección al Consumidor y al Usuario (…) esta norma (…) no constituye supuesto de hecho alguno en el cual pudiera incurrir Banco de Venezuela que luego ameritara una sanción (…) esa norma establece sanciones para conductas realizadas por ‘fabricantes’ e ‘importadores’ de bienes, con lo cual la misma no está dirigida de forma alguna a los bancos o instituciones financieras pues los mismos no son ni fabricantes ni importadores de bienes. (…) además de que no es aplicable a los bancos, esta norma castiga a aquellos que incurran en incumplimiento de las normas allí señaladas entre las cuales no se encuentra el artículo 18 que fue, según el acto impugnado, la contravención a derecho en la que incurrió Banco de Venezuela, (…) es decir, el artículo 18, que es el único que contiene la descripción de una conducta que inobservada podría ser sancionada, no se encuentra en el elenco de normas que constituyen los supuestos de hecho que castiga el artículo 122.
Que “Así, de las normas supuestamente violadas por BANCO DE VENEZUELA a decir del antiguo INDECU, saber los artículos 18 y 92, el artículo 122 sólo se refiere (…) al artículo 92 que (…) no contempla ningún supuesto de hecho sino que constituye una norma que establece una regla en materia de responsabilidad (…) Todo ello supone, por una parte, la aplicación errada de una norma sancionatoria a una institución bancaria. La Ley de Protección al Consumir (sic) y al Usuario no destinó el artículo 122 para sancionar a los bancos o instituciones financieras, (…) visto el carácter restrictivo que impera en la aplicación de normas de Derecho sancionatorio, resulta en violación clara del principio constitucional de tipicidad de las sanciones, pues la norma no está dirigida a sancionar los hechos acaecidos en los que se vio involucrada nuestra mandante. Pero, además, viola el mismo principio el INDECU, (…) al aplicar una sanción dirigida a otros destinatarios…” (Mayúsculas del original).
Destacaron que “ El acto administrativo recurrido (…) es nulo por incurrir en el vicio de falso supuesto de Derecho por la no aplicación de cláusulas del contrato de cuenta corriente que es ley entre las partes y que no son otras que las Condiciones Generales de las Cuentas Corrientes con provisión de Fondos del Bando de Venezuela (…) al dejar de un lado las normas contenidas en el contrato de cuenta corriente vigente entre las partes el INDECU, sin motivar esa decisión, ni valorar o indicar por qué las desecha, resolvió el caso dejando de aplicar las normas que, (…) resultan aplicables para resolver el caso, (…) en el supuesto negado de que fueran ciertas las afirmaciones del cliente, el caso en cuestión correspondería más a una estafa por parte del que cobró los cheques en contra del titular de la cuenta que un caso de mala prestación del servicio imputable a BANCO DE VENEZUELA (…) el cuentacorrentista ha sido negligente en el uso de sus instrumentos de movilización de fondos que tiene bajo su exclusiva guarda y custodia…” (Mayúsculas y Negrillas del original).
Finalmente solicitaron que se declare con lugar el recurso de nulidad interpuesto
-II-
DEL ESCRITO DE INFORMES CONSIGNADO POR EL RECURRENTE
En fecha 4 de octubre de 2010, las abogadas Anny Milgram Miralles y Mayerling Matheus Hidalgo, actuando con el carácter de Apoderadas Judiciales de la Sociedad Mercantil Banco de Venezuela, consignaron escrito de informes en los siguientes términos:
Indicaron, que “…Los dos componentes del debido procedimiento que resultaron afectados a lo largo del procedimiento administrativo son el derecho a la defensa y la presunción de inocencia (…) el INDECU no valoró las pruebas consignadas por nuestra representada (…) proceder del INDECU que constituye, por una parte, la violación innegable del derecho a la defensa de nuestra mandante (…) y, por otra parte, del derecho a la presunción de inocencia (…) al decidir en contra de ella sin que la otra parte haya probado, de forma alguna, que hubiera incurrido en alguna irregularidad…” (Mayúsculas del original).
Que “… en este caso ha mediado un delito de hurto (de los cheques), del cual no puede el Banco hacerse responsable. Siendo la cliente víctima de un delito contra la propiedad, no existe fundamento que establezca la imputabilidad de nuestra representada (…) nuestra representada actuó de conformidad con lo establecido en la normativa que rige la materia al momento de cumplir con el mandato de pagar un cheque de acuerdo a los mecanismos de seguridad garantizados por esta entidad (…) además, la denunciante no logró desvirtuar los hechos alegados y probados por BANCO DE VENEZUELA (…) con lo cual el INDECU incurrió en el vicio de falso supuesto de hecho (Mayúsculas del original).
Manifestaron que “ de las normas supuestamente violadas por Banco de Venezuela (…) el artículo 122 solo refiere (…) el artículo 92 que, no contempla ningún supuesto de hecho (…) todo ello supone, por una parte, la aplicación errada de una norma sancionatoria a una institución bancaria (…) se estaría pretendiendo aplicar una norma sancionatoria que no le es aplicable a una institución bancaria y, a la vez, que no sanciona el supuesto que, a decir de la autoridad es el que constituye la actuación ilegal de nuestra mandante…”
Que “ al dejar de un lado las normas contenidas en el contrato de cuenta corriente vigente entre las partes el INDECU, sin motivar esa decisión, ni valorar o indicar por qué las desecha el INDECU incurre en falso supuesto de derecho (…) BANCO DE VENEZUELA (…) ofrece toda la información sobre sus Cuentas de Ahorro y Cuentas Corriente, así como sobre sus Tarjetas de Débito y de Crédito a través de su página en internet (…) adicionalmente, ni el CONSEJO DIRECTIVO ni el Presidente del INDECU tuvieron presente que con posterioridad a la fecha en que se dictó esa Resolución (…) de fecha 4 de marzo de 2005, la Superintendencia de Bancos y Otras Instituciones Financieras (SUDEBAN) avaló tanto el contenido de las Condiciones Generales de las Tarjetas de Crédito del BANCO DE VENEZUELA, como el modo en que nuestra representada informa a sus clientes sobre el contenido de esas Condiciones Generales, por ende, el INDECU no podía invocar las ‘Normas’ de 2002 para desconocer el Oficio de 2005 que avala dichas Condiciones Generales (Mayúsculas del original).
Finalmente solicitaron se declare con lugar la demanda de nulidad interpuesta.
III
DE LA OPINIÓN DEL MINISTERIO PÚBLICO
En fecha 31 de octubre de 2011, el abogado Juan E. Betancourt Tovar, actuando con el carácter de Fiscal Segundo del Ministerio Público, interpuso escrito de opinión fiscal, bajo los siguientes fundamentos de hecho y de derecho:
Manifestó que “En el caso de marras, del contenido de las documentales cursantes en el expediente, observa este Organismo, que, (…) la decisión recurrida se produjo en el marco de un procedimiento administrativo con ocasión a la denuncia interpuesta por un cliente del Banco de Venezuela, en el cual el Instituto recurrido analizó los argumentos expuestos por las partes y las pruebas aportadas en el expediente, y en el que pudo constatar que el Banco no actuó con la debida diligencia en la prestación de un servicio que tal como lo señalara debe ser seguro, regular y eficiente al no desarrollar los mecanismos de seguridad antes de proceder a efectuar u ordenar el pago del cheque, mas aún considerando el monto del mismo, que tal como lo apuntó el Instituto ameritaba por parte del Banco desarrollar eficientemente los mecanismos de seguridad precisamente en resguardo del dinero cuyo pago se iba a autorizar, medida ésta que, obedece el sentido común y tal como se señalara, forma parte de las medidas de seguridad y la diligencia que debe observar esa entidad financiera en el resguardo del dinero de sus clientes, lo que no se verificó en el caso bajo examen, sino que se constate un tratamiento hacia el Banco por parte del INDECU que lo incrimine anticipadamente como responsable de los hechos denunciados, pues no fue sino hasta la culminación del procedimiento cuando se produjo la decisión, debiendo desestimarse tales denuncias”. (Mayúsculas del original).
Que “ En cuanto al Falso supuesto de hecho invocado por la parte recurrente, observa este Organismo que del contenido de las documentales cursantes en el expediente se constata que, efectivamente los hechos que dieron lugar a la denuncia tramitada a través del procedimiento administrativo que culminó con la sanción recurrida, se enmarcan en la obligación que tienen los bancos de prestar un servicio de manera eficiente, regular y continua, y en el hecho de que a pesar de los contratos suscritos por los bancos con sus clientes en relación a las condiciones ofrecidas en la prestación de sus servicios, no excluyen a las Instituciones Bancarias de responsabilidad en cuanto a la guarda y custodia de los recursos de los depositantes, toda vez que ésta es una obligación compartida. En cuanto a este punto, ciertamente observa este Organismo que debe existir una actualización y supervisión constante en los mecanismos de seguridad bancarios, visto que los medios electrónicos no son infalibles y pudieran ser en algún momento alterados imperceptiblemente, y si bien los clientes deben tomar precauciones en la utilización de sus productos, es obligación del banco mantenerse vigilante en este sentido, pues tal como lo señala el Instituto recurrido los argumentos expuestos por el banco no demuestran que haya actuado con la debida diligencia en la guarda y custodia del dinero del cliente al proceder al pago del cheque presentado para el cobro, sin que tales argumentos puedan eximirlo de la responsabilidad sobre los hechos y del cumplimiento de su obligación de prestar un servicio en forma continua, regular y eficiente, siendo éstos los hechos que fundamentan el acto”.
Indicó que “En cuanto al Falso Supuesto de Derecho, observa este Organismo que el INDECU fundamenta su actuación en el acto primigenio cuya reconsideración fue declarada sin lugar, en la transgresión de los artículos 18 y 92 de la Ley de Protección al Consumidor y al Usuario, los cuales consagran la obligación del banco de prestar los servicios que ofrece de forma continua, regular y eficiente, y su responsabilidad tanto para las actuaciones propias como por la de sus dependientes (…) El artículo 92 de la Ley in comento (…) refiere el incumplimiento de los proveedores de servicios de sus obligaciones por hechos propios o de sus dependientes, lo que acarreará responsabilidad civil y administrativa, cuya sanción será cuantificada de conformidad con lo dispuesto en el artículo 122 de dicha ley, siendo éste el fundamento de derecho en el cual se soporta el acto recurrido (…) para el Ministerio Público están debidamente señalados los argumentos de hecho y de derecho que fundamental la Resolución recurrida, resultando improcedente tal denuncia …” (Mayúsculas del original).
Que “…Invocan la nulidad del acto impugnado (…) por aplicar una sanción a un supuesto que no se encuentra previsto de forma clara y precisa como sancionable por el artículo 122 de la Ley de Protección al Consumidor y al Usuario y resultar violatorio del principio de tipicidad legal (…) la aplicación de la sanción de conformidad con el artículo 122 de la ley indican además, que dicha norma no está dirigida a los bancos o instituciones financieras pues los mismos no son ni fabricantes ni importadores de bienes y que esa norma castiga a aquellos que incurran en incumplimiento de las normas allí señaladas entre las cuales no se encuentra el artículo 18 de dicha ley, en el caso de marras, el acto impugnado (…) encuentra su fundamento en la infracción de los artículos 18 y 92 de la ley in comento, lo que generó la aplicación de la sanción de conformidad con el artículo 122 de la ley”.
Expresó que “… el artículo 122 de la ley establece las sanciones que podrán ser impuestas por el INDECU a los ‘fabricantes e importadores de bienes’, y ellos alegan que por ser prestadores de servicios financieros, no se les puede aplicar el referido supuesto, este Organismo entiende que el legislador cuando tipifica que una conducta determinada acarrea responsabilidad civil y administrativa, debe fijar en consecuencia el alcance del tipo sancionatorio. En consecuencia, es en el Capítulo II ‘De los Ilícitos Administrativos y sus Sanciones’ se fijaron las multas por incumplimiento a los distintos hechos generadores de responsabilidad. Encontramos en el artículo 122 ejusdem que el incumplimiento del artículo 92 se sanciona con multa. Una vez comprobado en sede administrativa que el ‘proveedor de bienes y servicios’ incurrió en una responsabilidad a la que se refiere el artículo 92 ejusdem, se hace acreedor de la sanción de multa prevista en el artículo 122 ejusdem. Así, la aludida norma atiende a quienes incumplan las obligaciones previstas en los artículos 21, 92, 99, 101 y 102 de la ley, en el acto se señaló que el Banco incurría en el incumplimiento de lo dispuesto en el artículo 18 subsumiéndolo en el artículo 92 de dicha ley, e invocando la norma contenida en el artículo 122 a fin de estimar la cantidad de unidades tributarias contenidas en la sanción de multa a aplicar, resultando improcedente tal denuncia”.
Finalmente solicitó que se declarara sin lugar la demanda de nulidad interpuesta.
IV
DE LA COMPETENCIA
En primer lugar, debe este Órgano Jurisdiccional pronunciarse con relación a su competencia para conocer del presente recurso contencioso administrativo de nulidad interpuesto contra el acto administrativo de fecha 30 de junio de 2008, emitido por el Instituto para la Defensa y Educación del Consumidor y el Usuario (INDECU), hoy Superintendencia Nacional para la Defensa de los Derechos Socioeconómicos (SUNDDE).
En este sentido, resulta pertinente hacer referencia a la sentencia dictada por la Sala Político Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia en fecha 24 de noviembre de 2004 (caso: Tecno Servicios Yes’Card, C.A.), mediante la cual, actuando como rectora de la jurisdicción contencioso administrativa, precisó que a los fines de delimitar las competencias de las Cortes Primera y Segunda de lo Contencioso Administrativo, deben darse por reproducidas las disposiciones que en la materia contenía la derogada Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia, adaptándolas a la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, y al nuevo texto que rige las funciones del máximo Tribunal y su Jurisprudencia. Bajo tal línea argumentativa, la Sala estableció lo que sigue:
“…atendiendo a las recientes sentencias dictadas por esta Sala en las cuales se ha regulado transitoriamente la competencia de jurisdicción contencioso-administrativa, considera la Sala que las Cortes de lo Contencioso Administrativo son competentes para conocer:
(…)
3.- De las acciones o recursos de nulidad que puedan intentarse por razones de ilegalidad o inconstitucionalidad contra los actos administrativos emanados de autoridades diferentes a las señaladas en los numerales 30 y 31 del artículo 5 de la Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia de la República Bolivariana de Venezuela, si su conocimiento no estuviere atribuido a otro Tribunal…”.
De la sentencia transcrita, se desprende que es a esta Corte a quien le corresponde conocer y decidir en primera instancia de los recursos contencioso administrativos de nulidad interpuestos contra el INSTITUTO PARA LA DEFENSA Y EDUCACIÓN DEL CONSUMIDOR Y EL USUSARIO (INDECU), hoy SUPERINTENDENCIA NACIONAL PARA LA DEFENSA DE LOS DERECHOS SOCIOECONÓMICOS (SUNDDE), por no encontrarse dicho Ente entre las autoridades indicadas en los numerales 30 y 31 del artículo 5 de la Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia, y así se decide.
V
CONSIDERACIONES PARA DECIDIR
Declarada como ha sido la competencia, aprecia este Órgano Jurisdiccional que la demanda interpuesta por los Apoderados Judiciales de la Sociedad Mercantil Banco de Venezuela, se circunscribe a obtener la anulación del acto administrativo de fecha 30 de junio de 2008, emitido por el INSTITUTO PARA LA DEFENSA Y EDUCACIÓN DEL CONSUMIDOR Y EL USUSARIO (INDECU), hoy SUPERINTENDENCIA NACIONAL PARA LA DEFENSA DE LOS DERECHOS SOCIOECONÓMICOS (SUNDDE).
Ahora bien, se observa de la revisión del expediente que en fecha 10 de octubre de 2013 este Órgano Jurisdiccional solicitó al Instituto para la Defensa y Educación del Consumidor y el Usuario (INDECU), hoy Superintendencia Nacional para la Defensa de los Derechos Socioeconómicos (SUNDDE) remitiera a la mayor brevedad posible los antecedentes administrativos, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 39 de la Ley Orgánica de la Jurisdicción Contencioso Administrativo, y hasta la presente fecha no consta en autos la documentación requerida, motivo por el cual esta Corte procederá a decidir conforme a los elementos que constan en el expediente. Así se decide.
Expuesto lo anterior, este Órgano Jurisdiccional a continuación pasa a analizar los argumentos expuestos por los Apoderados Judiciales de la Sociedad Mercantil Banco de Venezuela, relativos a: i) violación del derecho a la defensa y debido proceso.
Arguyó la parte recurrente que “El acto administrativo recurrido es nulo por ser violatorio del derecho constitucional a la defensa y a la presunción de inocencia de BANCO DE VENEZUELA (…) este ente administrativo silenció totalmente esas pruebas, no las valoró ni las desechó motivadamente, simplemente las ignoró y dio por cierto todo lo alegado por el denunciante (…) Adicionalmente, al dar por ciertas las denuncias del cliente sin pruebas en contra de BANCO DE VENEZUELA ha violado también el debido proceso en su componente de la presunción de inocencia…” (Mayúsculas y Negrillas del original).
Con relación a los alegatos expuestos por la parte recurrente observa esta Corte que los mismos se encuentran establecidos en el artículo 49 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, el cual dispone que el debido proceso se encuentra previsto como la garantía que tiene todo ciudadano, ante los órganos administrativos o judiciales competentes, comprensiva de un conjunto de derechos constitucionales procesales, sin los cuales, el proceso no sería justo, razonable y confiable.
Al respecto, la Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia en sentencia Nº 1189 del 25 de julio de 2011, (caso: Zaide Villegas Aponte), estableció que el debido proceso constituye un conjunto de garantías fundamentales que conllevan a la exigencia de un proceso legal en el cual se garantiza a los administrados, en las oportunidades previstas por la ley, ejercer plenamente su defensa, a los fines de su efectividad.
Por su parte, el derecho a la defensa, se ha definido como la máxima expresión de tutela del Estado de Derecho y de Justicia, inherente a las garantías fundamentales de todo ser humano, las cuales mantienen permanente relación con los principios de igualdad, participación, contradicción y legalidad, así, el derecho a la defensa comporta entre otros derechos, el de ser oído, tener acceso al expediente, ser notificado, solicitar y participar en la práctica de las pruebas, disponer del tiempo y medios adecuados para impugnar las decisiones que le afecten.
En tal sentido, esta Corte Primera de lo Contencioso Administrativo ha precisado y ratificado en criterios jurisprudenciales asentados en innumerables decisiones, entre otras, en sentencia Nº 2003-2842 de fecha 4 de septiembre de 2003 (caso: Escuela Naval de Venezuela), que el derecho a la defensa comprende la oportunidad y el derecho que todo administrado sea notificado de los cargos por los cuales se les investiga, de tener acceso a las pruebas, y disponer del tiempo y los medios necesarios para el ejercicio adecuado de su defensa, incluyendo la posibilidad de ser oído.
Este derecho debe aplicarse y respetarse en cualquier estado y grado en que se encuentre la causa, sea en sede judicial o administrativa, pues dicha afirmación parte del principio de igualdad frente a la ley, y que en materia procedimental representa las mismas oportunidades para las partes intervinientes en el proceso de que se trate, a objeto de realizar en igualdad de condiciones y dentro de los lapsos legalmente establecidos todas aquellas actuaciones tendentes a la defensa de sus derechos e intereses.
Es así, como el derecho a la defensa surge como garantía a las partes intervinientes, contenida en el debido proceso el cual debe ser aplicado a toda actuación de naturaleza judicial o administrativa de acuerdo a lo dispuesto en el citado artículo 49 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela.
En este sentido, la Sala Político Administrativa de nuestro Máximo Tribunal, a través de Sentencia Nº 1.111 de fecha 01 de octubre de 2008, (caso: Ismar Antonio Mauera Perdomo Vs. Ministerio del Poder Popular para la Defensa), ratificó el criterio que ha venido sosteniendo en relación a ambos derechos constitucionales, señalando que el derecho al debido proceso ha sido entendido como el trámite que permite oír a las partes, de la manera prevista en la Ley, y que otorga a las partes el tiempo y los medios adecuados para imponer sus defensas, toda vez que este derecho incluye el acceso al expediente para que la parte pueda tener conocimiento de la situación real que está siendo debatida en el proceso, y valerse de los medios probatorios para fundamentar su defensa.
Así mismo la Sala Político Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia con relación a la violación del derecho a la presunción de inocencia, en la decisión Nº 00336 de fecha 28 de abril de 2010 (caso: Jairo Enrique González vs Ministro del Poder Popular para las Relaciones Interiores y Justicia), ha manifestado lo siguiente:
“…la referida presunción es el derecho que tiene toda persona de ser considerada inocente mientras no se pruebe lo contrario, el cual formando parte de los derechos, principios y garantías que son inmanentes al debido proceso, que la vigente Constitución de la República Bolivariana de Venezuela (…) exige (…) que tanto los órganos judiciales como los de naturaleza administrativa deban ajustar sus actuaciones a los procedimientos legalmente establecidos. (Vid. Sentencia N° 00686, del 8 de mayo de 2003, dictada en el caso Petroquímica de Venezuela S.A.).
Igualmente, la Sala ha establecido (Fallo N° 975, del 5 de agosto de 2004, emitido en el caso Richard Quevedo), que la importancia de la aludida presunción de inocencia trasciende en aquellos procedimientos administrativos que como el analizado, aluden a un régimen sancionatorio, concretizado en la necesaria existencia de un procedimiento previo a la imposición de la sanción, que ofrezca las garantías mínimas al sujeto investigado y permita, sobre todo, comprobar su culpabilidad.
En esos términos se consagra el derecho a la presunción de inocencia, cuyo contenido abarca tanto lo relativo a la prueba y a la carga probatoria, como lo concerniente al tratamiento general dirigido al imputado a lo largo del procedimiento. Por tal razón, la carga de la prueba sobre los hechos constitutivos de las pretensiones sancionadoras de la Administración, recae exclusivamente sobre ésta. De manera que la violación al aludido derecho se produciría cuando del acto de que se trate se desprenda una conducta que juzgue o precalifique como ‘culpable’ al investigado, sin que tal conclusión haya sido precedida del debido procedimiento, en el cual se le permita al particular la oportunidad de desvirtuar los hechos imputados. (…) (Vid. Sentencia N° 1.052 del 15 de julio de 2009)”.
Ahora bien de los medios probatorios aportados por las partes, los cuales fueron examinados por este Órgano Jurisdiccional, esta Corte observa primeramente lo siguiente:
Cursa al folio treinta y dos (32) del presente expediente, acto administrativo, de fecha 30 de junio de 2008, emanado del Instituto para la Defensa y Educación del Consumidor y del Usuario (INDECU), hoy Superintendencia Nacional para la Defensa de los Derechos Socioeconómicos (SUNDDE), mediante el cual se evidencia lo siguiente: “…Se dictó el respectivo Auto de Admisión en fecha 23 de Enero de 2008, por cuanto de los hechos denunciados se desprenden la presunta comisión de hechos descritos como violatorios a la Ley de Protección de Consumidor y al Usuario. Practicadas como fueron las primeras actuaciones por ante la Sala de Conciliación y Arbitraje, sin que las mismas hayan logrado solucionar el fondo de la controversia, el Expediente (…) es remitido a la Sala de Sustanciación, aperturandose el procedimiento administrativo especial (…) por presumirse que los hechos denunciados pueden constituir infracción a la Ley de Protección al Consumidor y al Usuario. (Negrillas y Subrayado de esta Corte).
De lo anterior se colige que la Administración durante la sustanciación del procedimiento administrativo se refirió a hechos presuntamente violatorios de la Ley de Protección al Consumidor y el Usuario vigente para ese momento, por lo que encontramos que el acto recurrido no prejuzga o precalifica la responsabilidad del recurrente, ni hace imputación directa de la comisión de ilícitos administrativos. La Administración describe las actuaciones procedimentales y a los efectos de tomar la decisión luego de transcurridas las fases del procedimiento legalmente establecido, elabora su motivación partiendo del análisis de las actuaciones contenidas en el expediente, concluyendo en la determinación de responsabilidad administrativa y en consecuencia en la imposición de sanción de multa a la recurrente.
Ahora bien, del acto administrativo se evidencia lo siguiente: “Conforme lo establece el artículo 147 de la Ley de Protección al Consumidor y al Usuario, en fecha 14-05-08 el establecimiento denominado BANCO DE VENEZUELA, S.A., se dio por notificado mediante boleta de citación, la cual se encuentra inserta al folio 33, a los fines de que compareciera dentro del lapso de los diez (10) días hábiles a rendir declaración y presentar sus pruebas (…) Se dictó el correspondiente Auto de Examen, en fecha 04-06-08, donde la sala de sustanciación procedió a examinar los alegatos y pruebas presentadas y fijó para el día 11-06-2008, la realización de la Audiencia Oral y Pública para que el presunto infractor, denunciante y demás interesados expongan sus argumentos, consignen escritos y nuevas pruebas si las hubiere, todo ello de conformidad con lo establecido en el encabezado del artículo 147 de la Ley de Protección al Consumidor y al Usuario (…) Estudiadas y analizadas cada una de las actuaciones practicadas y los recaudos contenidos en el presente expediente este Despacho pasa a decidir en base a lo siguiente: (…) El representante del Banco de autos señala en su escrito de defensa lo siguiente…”(Negrillas y Subrayado de esta Corte).
Igualmente del referido acto administrativo se evidencia lo siguiente: “De lo alegado por el representante de autos, con relación a que el denunciante no notificó oportunamente del extravío o robo del cheque, este despacho estima en su contra lo argumentado, motivado a que el denunciante ha sostenido su postura de que los cheques no fueron emitidos por su persona. Este despacho considera que la conducta asumida por el banco fue inapropiada al proceder al pago de los cheques, sin prestar la debida atención y más aún tratándose de cheques con montos altos, el Banco debió llamar al ciudadano denunciante para autorizar la cancelación de los mismos. Referente a lo manifestado por el representante del banco de que se cumplieron todos los requisitos de verificación de rasgos generales correspondiente a la firma de los cheques (…) Este despacho estima en su contra lo alegado motivado a que no se desprende de las actuaciones contenidas en el expediente administrativo alguna prueba donde se pudiera apreciar cual fue la conclusión que arrojaron las supuestas investigaciones efectuadas por la institución financiera de autos, sobre los hechos planteados en la denuncia (…) en lo que respecta al contrato citado por la entidad financiera, las Normas Relativas a la Protección de los Usuarios de los Servicios Públicos (…) disponen (…) que las Instituciones antes de formalizar cualquier operación exigirán al cliente la previa lectura de los respectivos contratos, dejando constancia en el expediente el conocimiento y la aceptación de las condiciones establecidas en el mismo. Este despacho observa que no consta en autos la suscripción del referido contrato por el denunciante, por tanto el banco de autos no demostró el cumplimiento de esta normativa, (…) en consecuencia el banco de autos no demostró que el ciudadano. CORTAVITARTE NUÑEZ FEDERICO ALBERTO (…) suscribió el contrato aceptando las obligaciones contenidas en el mismo. (Negrillas y Subrayado de esta Corte).
En ese mismo orden de ideas, según lo plasmado en el referido acto administrativo consta lo siguiente: “Este Despacho observa que, en los folios 51, 52 cursa copias fotostáticas de las caras principales de los cheques cobrados, en donde se evidencia que no contienen sellos de conformación (…) aunado a esto, se constata que los cheques que cursan en autos fueron cobrados los tres (3) por un ciudadano de nombre Julio Ylarionov por el monto total de Bs.7.600.000,00, por lo tanto existe indudablemente la no prestación de la debida diligencia en la guarda del dinero depositado por la cuentacorrentista, igualmente, no se evidencia en el expediente los registros fotográficos de las operaciones reclamadas, es criterio de este despacho que cuando un cliente (…) gira cheques por cantidades considerables (…) y el proveedor de servicio no notifica , indudablemente incurre en una prestación de servicio deficiente…” (Negrillas y Subrayado de esta Corte).
Así mismo consta en el expediente al folio uno (1) demanda de nulidad suscrita por los Apoderados Judiciales de la Sociedad Mercantil Banco de Venezuela, de la cual se evidencia lo siguiente: “Dicha denuncia fue tramitada por el antiguo INDECU y, una vez agotada sin éxito la vía conciliatoria. Se remitió el expediente a la Sala de Sustanciación del instituto a fin de que continuara el procedimiento, y se fijó la oportunidad en que BANCO DE VENEZUELA expondría sus defensas. En la oportunidad fijada, el 11 de junio de 2008, nuestra representada presentó escrito de descargos (…) Planteada en los términos anteriores la defensa del BANCO DE VENEZUELA, el antiguo INDECU pasó a dictar el acto definitivo…” (Negrillas y Subrayado de esta Corte).
Ahora bien, esta Corte evidencia de las actas ut supra señaladas, en primer lugar que la Administración dio fiel cumplimiento a la notificación del procedimiento administrativo al recurrente , otorgándole un plazo de (10) días hábiles a los fines de que hiciera valer los alegatos que estimara convenientes, y en virtud de ello consta su participación activa en el procedimiento administrativo, así como haber tenido acceso al expediente, y la oportunidad de defenderse, consignando escritos y promoviendo pruebas.
En consecuencia, esta Corte observa que la parte actora fue notificada en todo momento de las decisiones de la Administración, con lo cual podía ejercer los medios de defensa que considerara pertinentes, para atacar las causas en las cuales se basó la Administración para el inicio del procedimiento administrativo, respetándose de esta manera su derecho a la defensa, y como se evidencia de las actas la parte recurrente lo ejerció efectivamente, exponiendo sus argumentos en los escritos consignados.
Ahora bien, debe observar esta Corte que el argumento de la violación al derecho a la defensa y el debido proceso por parte de la Administración se basa también según el recurrente en que “este ente administrativo silenció totalmente esas pruebas, no las valoró ni las desechó motivadamente, simplemente las ignoró y dio por cierto todo lo alegado por el denunciante…”
En ese orden de ideas esta Corte evidencia que los alegatos esgrimidos por los Apoderados Judiciales del Banco de Venezuela en su escrito fueron debidamente analizados y desechados por la Administración en la Resolución impugnada, tal y como se evidencia de las actas ut supra señaladas, razón por la cual, es forzoso para esta Corte declarar Improcedente el alegato formulado por el recurrente con relación a la violación del derecho a la defensa y debido proceso. Así se decide.
De seguidas, éste Órgano Jurisdiccional pasa a analizar los argumentos expuestos por los Apoderados Judiciales de la Sociedad Mercantil Banco de Venezuela relativos a: ii) falso supuesto de hecho y de derecho
Arguyó la parte recurrente que “El acto administrativo recurrido es nulo por haber valorado erróneamente los hechos toda vez que el BANCO cumplió, en todo momento, con su obligación de prestar el servicio (…) el titular de la cuenta no realizó ningún tipo de denuncia oportuna (anterior al cobro del cheque), sino que informó al BANCO un día después de que se pagaron los cheques (…) es nulo por incurrir en el vicio de falso supuesto de Derecho por la no aplicación de cláusulas del contrato de cuenta corriente que es ley entre las partes y que no son otras que las Condiciones Generales de las Cuentas Corrientes con provisión de Fondos del Banco de Venezuela…”
En razón de lo anterior, esta Corte considera prudente realizar un breve comentario acerca de como se ha definido el vicio de falso supuesto. Al respecto se aprecia que el aludido vicio se bifurca en dos sentidos i) el vicio de falso supuesto de hecho, en el cual la Administración al dictar una decisión, la fundamenta en hechos inexistentes falsos o no relacionados con el asunto objeto de la controversia; y ii) El vicio de falso supuesto de derecho, cuando el sentenciador realiza una incorrecta interpretación de la norma, aplicando las consecuencias previstas en dicha norma a la circunstancia de hecho fácticas. (Vid. Sentencia Nº 2007-1778 de fecha 22 de octubre de 2007, caso: Guillermo Bernal Vs. El Estado Táchira).
Ahora bien, la Sala Político Administrativo del Tribunal Supremo de Justicia en sentencia Nº 123 de fecha 29 de enero de 2009 (caso: Zaramella Pavan Construction Company, S.A), sostuvo que el vicio de falso supuesto se configura cuando el Juez al dictar un determinado fallo fundamenta su decisión en hechos inexistentes, falsos o que no guardan la debida vinculación con el o los asuntos objeto de decisión, verificándose de esta forma el denominado falso supuesto de hecho.
Por su parte, en cuanto al vicio de falso supuesto de derecho, éste ocurre cuando los hechos que dan origen a la decisión existen, se corresponden con lo acontecido y son verdaderos, pero el órgano jurisdiccional al dictar su pronunciamiento los subsume en una norma errónea o inexistente en el universo normativo para fundamentar su decisión. (Vid. Sentencia No. 00810 dictada por esta Sala Político-Administrativa en fecha 9 de julio de 2008, caso: Sucesión de Juana Albina Becerra de Ceballos)”.
En tal sentido, se evidencia que, el vicio de falso supuesto trae consigo una distinción, materializada cuando una decisión se basa en hechos inexistentes, falsos o que no guarden relación con el objeto de la sentencia, (falso supuesto de hecho); o cuando en el caso concreto, el supuesto de hecho existe pero el sentenciador en su decisión lo encuadra en una norma errónea o inexistente (faso supuesto de derecho).
En virtud de lo anterior, es indispensable señalar que las funciones desarrolladas por los bancos, forman parte de una actividad económica limitada por los principios constitucionales, por lo tanto, sometida a la supervisión, coordinación y control por parte de los organismos competentes que conforman la Administración Pública; lo cual se desprende del hecho de que toda persona es libre y tiene derecho a dedicarse a la actividad económica de su preferencia, siempre que las mismas no estén expresamente reservadas al Estado; sin embargo, dicho ejercicio no es absoluto ni se encuentra excluido de control por parte del Estado y al efecto, el derecho que poseen los particulares a dedicarse a la actividad bancaria, como es el presente caso, no se podría materializar hasta tanto se cumplan los requisitos y procedimientos necesarios establecidos en la ley para obtener la habilitación o acto autorizatorio correspondiente, por parte del órgano administrativo competente.
Los controles establecidos por las leyes y por los organismos competentes a una actividad económica específica, van dirigidos a lograr los cometidos del Estado y al mantenimiento del orden público, establecidos en la Constitución Nacional, por lo que están orientados a velar porque la actividad se desarrolle en forma eficiente, eficaz, responsable y regular, evitando lesiones al orden público y al interés general.
En el caso de autos, observa esta Corte que el servicio prestado por las entidades bancarias no puede ni debe apartarse del control del Estado, en virtud de que es éste precisamente el garante de que la actividad se desarrolle en forma idónea, ya que existe la seguridad por parte de los usuarios con respecto a la institución previamente autorizada, de que una vez cumplidos los requisitos brindará servicios confiables, seguros y de calidad.
La actividad bancaria se encontraba regulada en el Decreto con Fuerza de Ley de Reforma de la Ley General de Bancos y otras Instituciones Financieras, aplicable rationae temporis; lo cual no excluía regulaciones relacionadas, en otras leyes del ordenamiento jurídico nacional.
Dado lo anterior, encuentra esta Corte que el artículo 18 de la Ley de Protección al Consumidor y al Usuario, establece:
“Artículo 18. Las personas naturales y jurídicas que se dediquen a la comercialización de bienes y a la prestación de servicios públicos, como las instituciones bancarias y otras instituciones financieras, las empresas operadoras de las tarjetas de crédito, cuyas actividades están reguladas por leyes especiales, así como las empresas que presten servicios de interés colectivo de venta y abastecimiento de energía eléctrica, servicio telefónico, aseo urbano, servicio de venta de gasolina y derivados de hidrocarburos y los demás servicios, están obligadas a cumplir todas las condiciones para prestarlos en forma continua, regular y eficiente” (Negritas de esta Corte).
Asimismo, encontramos que la protección a los usuarios en la obtención de los bienes o servicios indispensables para cubrir sus necesidades, está consagrada en el artículo 117 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela:
“Artículo 117.- Todas las personas tendrán derecho a disponer de bienes y servicios de calidad, así como a una información adecuada y no engañosa sobre el contenido y características de los productos y servicios que consumen; a la libertad de elección y a un trato equitativo y digno. La ley establecerá los mecanismos necesarios para garantizar esos derechos, las normas de control de calidad y cantidad de bienes y servicios, los procedimientos de defensa del público consumidor, el resarcimiento de los daños ocasionados y las sanciones correspondientes por la violación de estos derechos” (Negritas de esta Corte).
Observa esta Corte que la Constitución y la ley citada establecen el derecho de los usuarios de disponer de bienes y servicios de calidad, prestados en forma regular y eficiente; por lo que partiendo de tales premisas, recae en los prestadores de servicios, en el presente caso Banco de Venezuela, la obligación de emplear los mecanismos más idóneos, seguros y eficientes, a los efectos de prestar sus servicios en las condiciones más favorables para los usuarios.
Ahora bien, en relación a lo señalado por el recurrente, en cuanto a que se siguieron los procedimientos de seguridad suficientes para resguardar los bienes propiedad del denunciante y por lo tanto la Administración erró en su apreciación de los hechos; debe esta Corte advertir que la entidad bancaria está en la obligación de emplear y agotar todos los mecanismos de seguridad existentes a los fines de resguardar el patrimonio del cliente o usuario y de prestar el servicio de forma tal, que no afecte los intereses del usuario, el cual ha depositado su confianza en la institución, por lo tanto el Banco está en la obligación de prever el universo de circunstancias y riesgos que abarca la actividad a los efectos de establecer mecanismos de control efectivos.
Se desprende de los alegatos formulados por el recurrente que en primer lugar la responsabilidad en la custodia de los cheques, recaía sobre el cliente en virtud de lo establecido en el contrato respectivo y una vez que el cliente retira la chequera, asume toda la responsabilidad en su custodia.
Al respecto debe esta Corte enfatizar, que los contratos bancarios a los efectos de uniformidad y mejor control, son establecidos en forma unilateral, lo que excluye manifestación de voluntad del cliente; siendo esto así, la jurisprudencia se ha pronunciado al respecto y ha establecido que las cláusulas contenidas en contratos de esta naturaleza que excluyan la responsabilidad de una de las partes, no podrán surtir efectos legales o jurídicos. (Vid. Sala Político Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia, Sentencia Número 962, de fecha 1° de julio de 2003, caso: Soluciones Técnicas Integrales, C.A.)
Asimismo, la Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia, ha manifestado que “ Ciertamente, estos contratos se rigen por unas cláusulas preestablecidas por el ente bancario emisor; sin embargo, ese hecho no puede servir para que sobre estos contratos no haya un control de los entes del Estado que tienen esa competencia legalmente atribuida, toda vez que como entidades financieras están regidas por las disposiciones contenidas en la Ley General de Bancos y Otras Instituciones Financieras (artículos 42 y 212) y en la Ley del Banco Central de Venezuela (artículos 121 y siguientes), y la materia –como ya se anotó- es de interés social, lo que amerita la tuición del Estado dentro de un estado social”. (vid. Sentencia Nº 1.419, de fecha 10 de julio de 2007, de la Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia, caso: Roberto León Parilli y otros)
Entiende esta Corte que la custodia y resguardo de la chequera por parte del cliente o usuario, es un mecanismo primario de seguridad, derivado de la necesidad que tiene el usuario de valerse de mecanismos impuestos por el banco para el manejo de cuentas, tales como “el cheque”; mas esto no resulta suficiente para excluir la responsabilidad de la institución bancaria de emplear mecanismos mucho más rigurosos y especializados para controlar las posibles circunstancias que puedan afectar al usuario y al respecto es importante traer a colación lo establecido en los artículos 86 y 87 de la Ley de Protección al Consumidor y al Usuario, aplicable rationae temporis:
“Artículo 86. Las cláusulas de los contratos de adhesión serán interpretadas y apegadas a la legalidad y la justicia del modo más favorable al consumidor y usuario.
Artículo 87. Se considerarán nulas de pleno derecho las cláusulas o estipulaciones establecidas en el contrato de adhesión que:
1. Exoneren, atenúen o limiten la responsabilidad de los proveedores por vicios de cualquier naturaleza de los bienes o servicios prestados.
2. Impliquen la renuncia a los derechos que esta Ley reconoce a los consumidores o usuarios, o de alguna manera limite su ejercicio.
3. Inviertan la carga de la prueba en perjuicio del consumidor o usuario.
4. Impongan la utilización obligatoria del arbitraje.
5. Permitan al proveedor la variación unilateral del precio o de otras condiciones del contrato.
6. Autoricen al proveedor a rescindir unilateralmente el contrato, salvo cuando se conceda esta facultad al consumidor para el caso de ventas por correo a domicilio o por muestrario.
7. Fijen el dólar de los Estados Unidos de América o cualquier otra moneda extranjera como medio de pago de obligaciones en el país, como mecanismo para eludir, burlar o menoscabar la aplicación de las leyes reguladoras del arrendamiento de inmuebles y demás leyes dictadas en resguardo del bien público o del interés social. En estos casos se efectuará la conversión de la moneda extranjera al valor en bolívares de conformidad con el valor de cambio vigente para la fecha de la suscripción del contrato.
8. Cualquier otra cláusula o estipulación que imponga condiciones injustas de contratación o exageradamente gravosas para el consumidor, le causen indefensión o sean contrarias al orden público y la buena fe.
9. Establezcan como domicilio especial para la resolución de controversias y reclamaciones por vía administrativa o judicial un domicilio distinto a la localidad donde se celebró el contrato, o el consumidor o usuario tenga establecida su residencia”.
En relación al supuesto en el cual señala que el denunciante informó a la institución bancaria, en fecha posterior a que se hicieran efectivos los pagos; es importante traer a colación lo establecido en el artículo 38 del Decreto con Fuerza de Ley de Reforma de la Ley General de Bancos y otras Instituciones Financieras, aplicable rationae temporis; que expone:
“Artículo 38. Si el titular de la cuenta corriente tiene observaciones que formular al estado de cuenta, deberá hacerlas llegar al banco o entidad de ahorro y préstamo por escrito a su dirección o por vía electrónica, en forma detallada y razonada, dentro de los seis (6) meses siguientes a la fecha de recepción del estado de cuenta. Dentro del referido plazo de seis (6) meses siguientes a la fecha de terminación del respectivo mes, tanto el cliente como el banco o entidad de ahorro y préstamo podrán, bajo pena de caducidad, impugnar el respectivo estado de cuenta por errores de cálculo o de escritura, por omisiones o duplicaciones y por falsificaciones de firmas en los correspondientes cheques.
Vencido el plazo antes indicado sin que el banco o entidad de ahorro y préstamo, haya recibido ni las observaciones ni la conformidad del cliente o sin que se haya impugnado el estado de cuenta, se tendrá por reconocido en la forma presentada, sus saldos deudores o acreedores serán definitivos en la fecha de la cuenta y las firmas estampadas en los cheques se tendrán como reconocidas por el titular de la cuenta” (Negritas de esta Corte).
De la cita anterior, se desprende que los usuarios o cuentacorrentistas, tienen el derecho de impugnar los estados de cuenta dentro del lapso de hasta seis (6) meses por diversas razones, entre las que se encuentra la falsificación de firmas; y en tal sentido, no encuentra esta Corte pruebas suficientes en los autos que demuestren que haya operado la caducidad, en virtud de que el denunciante haya acudido en forma extemporánea pasados los seis (6) meses legalmente establecidos.
Aunado a lo anterior, se observa que es una práctica cotidiana y una costumbre de las instituciones bancarias, efectuar llamadas a los clientes o usuarios como mecanismo de seguridad, a fin de conformar y validar la emisión de cheques u órdenes de pago; evidencia esta Corte, una vez realizado el análisis de la causa, que no se llevó a cabo dicho procedimiento en el caso bajo análisis y tomando en cuenta que el mismo representa un mecanismo adicional de seguridad, que permite controlar en mayor medida posibles consecuencias o circunstancias que vayan en detrimento del patrimonio del usuario, esta Corte no encuentra fundamento en el alegato expuesto por la recurrente relativo al vicio de falso supuesto de hecho, toda vez que del análisis antes realizado se desprende que no fue lo suficientemente diligente ni actuó como un buen padre de familia en el resguardo y cuidado del patrimonio del usuario o cliente. Así se declara.
De conformidad con el análisis previamente efectuado a los autos y conforme a las razones expuestas a lo largo de la presente decisión, no encuentra esta Corte, razones suficientes que soporten los alegatos formulados por la recurrente en relación al alegato de falso supuesto, en virtud de que como antes se indicó, la Administración subsumió los hechos en la norma correspondiente, analizada desde la perspectiva económica dentro del contexto normativo de la Ley de Protección al Consumidor y al Usuario, vigente para el momento. Así se decide.
De seguidas, éste Órgano Jurisdiccional pasa a analizar los argumentos expuestos por los Apoderados Judiciales de la Sociedad Mercantil Banco de Venezuela relativos a: iii) violación al principio de tipicidad.
Arguyó la parte recurrente que “El acto administrativo recurrido es nulo por aplicar una sanción a un supuesto que no se encuentra previsto de forma clara y precisa como sancionable por el artículo 122 de la Ley de Protección al Consumidor y al Usuario y resultar violatorio del principio de tipicidad legal previsto en el artículo 49.6 del Texto Constitucional (…) el otro supuesto es el contenido en el artículo 92 de la Ley de Protección al Consumidor y al Usuario (…) esta norma (…) no constituye supuesto de hecho alguno en el cual pudiera incurrir Banco de Venezuela que luego ameritara una sanción (…) esa norma establece sanciones para conductas realizadas por ‘fabricantes’ e ‘importadores’ de bienes, con lo cual la misma no está dirigida de forma alguna a los bancos o instituciones financieras pues los mismos no son ni fabricantes ni importadores de bienes”.
El principio de tipicidad se desprende de lo establecido en el numeral 6, del artículo 49 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, el cual establece:
“Artículo 49. El debido proceso se aplicará a todas las actuaciones judiciales y administrativas; en consecuencia:
…omissis…
6. Ninguna persona podrá ser sancionada por actos u omisiones que no fueren previstos como delitos, faltas o infracciones en leyes preexistentes. (…)”.
Asimismo, en relación al principio de tipicidad de las sanciones administrativas, la Sala Político Administrativa mediante sentencia N° 02673 de fecha 28 de noviembre de 2006, reiterada por sentencia N° 400 del 12 de mayo de 2010, de la misma Sala, dispuso lo que a continuación se transcribe:
“En lo que concierne al principio de tipicidad cuya violación fue alegada por la parte recurrente, debe indicarse que éste se encuadra en el principio de la legalidad: mientras el principio de tipicidad postula la exigencia de predeterminación normativa de las conductas ilícitas, el principio de legalidad concreta tal prescripción en el requerimiento de definición, suficiente para su identificación, del ilícito y de su consecuencia sancionatoria.
De allí, que la exigencia de legalidad o tipicidad tiene su origen en el principio de seguridad jurídica, fundamental en todo Estado de Derecho, requiriéndose que la definición normativa de los ilícitos administrativos debe reunir unas características de precisión que satisfagan esa demanda de seguridad y certeza”. (Subrayado de este fallo).
Puntualizado lo anterior, se pudo apreciar del acto recurrido que la Administración dejó sentado que “es un hecho propio e inherente a la prestación del servicio bancario cumplir con las obligaciones necesarias para prestar un servicio continuo, regular y eficiente, y por lo tanto (…) la entidad bancaria de autos estaba en la obligación de velar por el resguardo y seguridad de los bienes que los consumidores colocan en sus manos, en el presente caso debía velar por el resguardo, vigilancia y seguridad del dinero del denunciante, y en razón de la obligación que suscribe el banco al contratar con los usuarios este adquiere las consecuencias que se derivan del incumplimiento de sus obligaciones de vigilancia y protección a los intereses económicos de los usuarios de sus servicios (…) se evidencia que el Banco de autos se encuentra incurso en infracción de la Ley, ha transgredido la normativa jurídica que nos ocupa, lo que acarrea como consecuencia la imposición de la correspondiente sanción legal (…) Por consiguiente y en virtud de la trasgresión (sic) del artículo 92 de la Ley de Protección al Consumidor y al Usuario, este Instituto para la Defensa y Educación del Consumidor y del Usuario (INDECU), en uso de sus atribuciones legales y de conformidad con lo previsto en los artículos 122 ejusdem, decide sancionar con multa de QUINIENTAS (500) UNIDADES TRIBUTARIAS equivalente a la cantidad de VEINTITRES MIL BOLÍVARES FUERTES SIN CÉNTIMOS (Bs. 23.000,00), cumpliendo con lo establecido en el Decreto con Rango y Fuerza de Ley de Reconversión Monetaria, (…) a la sociedad mercantil BANCO DE VENEZUELA, S.A. en su carácter de propietaria del establecimiento comercial de su misma denominación…”.
Observa esta Corte, que la Administración una vez verificada la ocurrencia de los hechos durante el correspondiente procedimiento administrativo sancionatorio, consideró que los mismos transgredían lo establecido en los artículos 18 y 92 de la Ley de Protección al Consumidor y al Usuario, vigente para el momento, los cuales establecen:
“Artículo 18. Las personas naturales y jurídicas que se dediquen a la comercialización de bienes y a la prestación de servicios públicos, como las instituciones bancarias y otras instituciones financieras, las empresas de seguros y reaseguros, las empresas operadoras de las tarjetas de crédito, cuyas actividades están reguladas por leyes especiales, así como las empresas que presten servicios de interés colectivo de venta y abastecimiento de energía eléctrica, servicio telefónico, aseo urbano, servicio de venta de gasolina y derivados de hidrocarburos y los demás servicios, están obligados a cumplir todas las condiciones para prestarlos en forma continua, regular y eficiente.”
“Artículo 92. Los proveedores de bienes o servicios, cualquiera que sea su naturaleza jurídica, incurrirán en responsabilidad civil y administrativa, tanto por los hechos propios como por los de sus dependientes o auxiliares, permanentes o circunstanciales, aun cuando no tengan con los mismos una relación laboral” (Negritas de esta Corte).
Ahora bien, la recurrente advierte que la Administración erró al pretender sancionar a su representada bajo los supuestos del artículo 92 el cual resulta ser una norma que no contempla una infracción administrativa y al respecto, esta Corte considera pertinente señalar que tal como se evidencia de los extractos antes transcritos del acto administrativo impugnado, la Administración consideró transgredidas las normas contenidas en los artículos 18 y 92 de la Ley de Protección al Consumidor y al Usuario, las cuales contemplan claramente el deber de los prestadores de servicios, de llevar a cabo sus actividades en forma continua, regular y eficiente, complementado con el establecimiento relativo a la posibilidad y la competencia de la Administración para determinar responsabilidad administrativa de los sujetos, cuando incurran en omisiones o faltas que trasgredan los deberes contemplados en la normativa correspondiente, por tal razón no considera esta Corte que la Administración haya pretendido sancionar en forma general, ya que se evidencia claramente el deber específico, de lo establecido en el artículo 18 “ejusdem”.
En relación a lo expresado por la recurrente, relativo a que “esa norma establece sanciones para conductas realizadas por ‘fabricantes’ e ‘importadores’ de bienes, con lo cual la misma no está dirigida de forma alguna a los bancos o instituciones financieras pues los mismos no son ni fabricantes ni importadores de bienes”, debe este Órgano Jurisdiccional remitirse a lo establecido en el artículo aludido:
“Artículo 122. Los fabricantes e importadores de bienes que incumplan las obligaciones previstas en los artículo 21, 92, 99, 100 y 102 de la presente Ley, serán sancionados con multa de treinta unidades tributarias (30 UT) a tres mil unidades tributarias (3000 UT)”.
Al respecto, considera importante esta Corte realizar algunas consideraciones previas, en cuanto a la naturaleza de la normativa aplicada por la Administración a los efectos de dictar el acto administrativo recurrido.
La Ley de Protección al Consumidor y al Usuario, como se ha resaltado a lo largo de la presente decisión, tiene su fundamento en el artículo 117 de la Constitución Nacional y su objeto establecido en el artículo 1, va dirigido a la defensa, protección y salvaguarda de los derechos e intereses de los consumidores y usuarios, así como al establecimiento de los procedimientos y sanciones para el resarcimiento de los daños sufridos por causa de los proveedores de bienes y servicios.
Como se evidencia, la naturaleza de la ley antes referida es fundamentalmente proteccionista de los usuarios y consumidores, ante posibles afecciones, al momento de satisfacer necesidades propias de actividades económicas.
Los Bancos prestan servicios financieros, los cuales como se ha expresado antes, son servicios derivados de una actividad económica que se encuentra supervisada, regulada y controlada por el Estado.
En este sentido, encontramos que la Administración subsumió la irregularidad y las faltas por ella determinadas, en el artículo 122 eiusdem, el cual se refiere a “fabricantes e importadores de bienes” y al efecto el recurrente señala que se encuentra excluido de tal categoría de sujetos.
Esta Corte, debe advertir que la normativa no puede ser analizada en forma aislada del contexto completo en el cual se encuentra y en tal sentido, encontramos que el artículo 4 eiusdem, establece:
“Artículo 4. Para los efectos de la presente Ley se denominará:
(omissis)
Proveedor: Toda persona natural o jurídica, de carácter público o privado, que desarrolle actividades de producción, importación, distribución o comercialización de bienes o de prestación de servicios a consumidores y usuarios.
(omissis)”
Asimismo, dentro del ámbito económico encontramos que los bienes concurren en forma directa o indirecta, mediata o inmediata a la satisfacción de necesidades humanas; y por su parte, dichos bienes abarcan incluso aquellos inmateriales o servicios, que no requieren trabajo para producirlos o materializarlos.
Por lo antes expuesto, encuentra esta Corte que no existen razones que evidencien la falta de la Administración al subsumir los incumplimientos en el supuesto sancionatorio del artículo 122, toda vez que resulta imposible restringir cada supuesto de hecho o consecuencia jurídica, dentro del universo de posibilidades existentes que la norma no puede prever, más cuando del contexto normativo se evidencia que la norma no está limitada a una categoría de sujetos, sino por el contrario, abarca términos que resultan sinónimos si se analizan desde una perspectiva o sentido económico. Así se declara.
En virtud de las anteriores consideraciones, esta Corte observa que la Representación Judicial de la Sociedad Mercantil Banco de Venezuela, no logró demostrar la ilegalidad del acto administrativo de fecha 30 de junio de 2008, emitido por el Instituto para la Defensa y Educación del Consumidor y el Usuario (INDECU), hoy Superintendencia Nacional para la Defensa de los Derechos Socioeconómicos (SUNDDE), por lo que resulta indefectible declarar SIN LUGAR el recurso contencioso administrativo de nulidad interpuesto. Así se decide.
-V-
DECISIÓN
Por las razones antes expuestas, esta Corte Primera de lo Contencioso Administrativo, administrando justicia en nombre de la República Bolivariana de Venezuela y por autoridad de la ley, declara:
1.-SIN LUGAR el recurso contencioso administrativo de nulidad, intentado por los Apoderados Judiciales de la Sociedad Mercantil Banco de Venezuela.
2- FIRME la multa y el acto.
Publíquese, regístrese y notifíquese. Déjese copia certificada de la presente decisión. Cúmplase lo ordenado
Dada, firmada y sellada en la Sala de Sesiones de la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo, en Caracas, a los _________________ ( ) días del mes de _________________ del año dos mil diecisiete (2017). Años 206º de la Independencia y 158º de la Federación.
El Juez Presidente,
EMILIO RAMOS GONZÁLEZ
La Juez Vicepresidente,
MARÍA ELENA CENTENO GUZMAN
El Juez,
EFRÉN NAVARRO
Ponente
La Secretaria Accidental,
MARGLY ELIZABETH ACEVEDO
Exp. Nº AP42-N-2009-000577
EN/
En fecha______________________________ ( ) de __________________________ de dos mil diecisiete (2017), siendo la(s) _________________ de la ___________________, se publicó y registró la anterior decisión bajo el N° ___________________.
La Secretaria Accidental,
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