JUEZ PONENTE: EFRÉN NAVARRO
EXPEDIENTE N° AW41-X-2016-000026
En fecha 13 de octubre de 2016, se recibió en la Secretaría de la Corte Primera Contencioso Administrativo, el presente cuaderno separado, emanado del Juzgado de Sustanciación de esta Corte, anexo al cual remitió la demanda de nulidad conjuntamente con medida cautelar de suspensión de efectos interpuesta por la Abogada Nayibeth Gómez Caicedo (INPREABOGADO Nº 251.729), actuando con el carácter de Apoderada Judicial del ciudadano ARMANDO GODOY GIL, contra el acto administrativo Nº PRE/CJU/GPA/131-16, de fecha 16 de febrero de 2016, que declaró Inadmisible el Recurso de Reconsideración ejercido contra el acto administrativo sin número ni fecha, notificado a través de publicación en El Diario Últimas Noticias, en fecha 12 de agosto de 2015, mediante el cual el Instituto Nacional de Aeronáutica Civil (INAC) declaró en estado de abandono una aeronave propiedad del demandante.
Dicha remisión, se efectuó en virtud del auto de fecha 4 de octubre de 2016, mediante el cual el Juzgado de Sustanciación declaró competente a la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo, admitió el recurso interpuesto y ordenó abrir cuaderno separado, a los fines de decidir la solicitud de medida cautelar de suspensión de efectos, de conformidad con lo establecido en el artículo 105 de la Ley Orgánica de la Jurisdicción Contencioso Administrativa.
En fecha 13 de octubre de 2016, el Juzgado de Sustanciación de esta Corte remitió a la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo el presente cuaderno separado.
En fecha 20 de octubre de 2016, esta Corte dictó auto mediante el cual designó Ponente al Juez EFRÉN NAVARRO y ordenó pasar el presente expediente al Juez Ponente, a los fines que la Corte dictara la decisión correspondiente.
En esa misma fecha, se pasó el cuaderno separado al Juez Ponente.
En fecha 23 de enero de 2017, en virtud de la incorporación a este Órgano Jurisdiccional del Juez EMILIO RAMOS GONZÁLEZ, quedó reconstituida su Junta Directiva de la siguiente manera: EMILIO RAMOS GONZÁLEZ, Juez Presidente; MARÍA ELENA CENTENO; Juez Vicepresidente y EFREN NAVARRO, Juez.
En fecha 31 de enero de 2017, esta Corte se abocó al conocimiento de la presente causa, se ratificó la ponencia y se pasó el expediente al Juez Ponente.
Realizado el estudio individual de las actas procesales que conforman el presente cuaderno, esta Corte pasa a decidir el asunto, previa las siguientes consideraciones:
I
DEMANDA DE NULIDAD INTERPUESTA CONJUNTAMENTE CON MEDIDA CAUTELAR DE SUSPENSIÓN DE EFECTOS
En fecha 27 de septiembre de 2016, la Abogada Nayibeth Gómez Caicedo, actuando con el carácter de Apoderada Judicial del ciudadano Armando Godoy Gil, interpuso demanda de nulidad conjuntamente con medida cautelar de suspensión de efectos contra el acto administrativo Nº PRE/CJU/GPA/131-16, de fecha 16 de febrero de 2016, emanado del Instituto Nacional de Aeronáutica Civil, en los siguientes términos:
En primer lugar, señaló que “En fecha 10 de julio de 2015, fue publicado en el diario Últimas Noticias un primer aviso, a través del cual el INAC notifica del inicio del procedimiento administrativo de declaratoria de abandono de un grupo de aeronaves, entre las cuales se encuentra la identificada con la matrícula número YV1840, (…) sin cumplir con las formalidades establecidas en la LOPA en sus artículos 18, 73 y 76, lo que vicia el trámite de nulidad absoluta (…) el 21 de julio de 2015, fue publicado en el diario Últimas Noticias un segundo aviso, a través del cual el INAC notifica del inicio del procedimiento administrativo de declaratoria de abandono de un grupo de aeronaves (…) sin cumplir con las formalidades establecidas en la LOPA (…) el 30 de julio de 2015, fue publicado en el diario Últimas Noticias un tercer aviso (…) sin cumplir con las formalidades establecidas en la LOPA (…) el 12 de agosto de 2015, fue publicada la notificación en el diario Últimas Noticias del Acto administrativo, a través del cual el INAC decidió declarar el abandono legal de un grupo de aeronaves, entre las cuales se encuentra la identificada con la matrícula número YV1840 (…) sin cumplir con las formalidades establecidas en la LOPA en sus artículos 18, 73 y 76, lo que vicia el trámite de nulidad absoluta ……” (Mayúsculas y negrillas del original).
Que “ Contra el referido acto, fue ejercido el recurso de reconsideración en fecha 3 de febrero de 2016, el cual fue decidido inadmisible (…) la presente acción de nulidad la fundamentamos en los siguientes alegatos: (…) en el presente caso el INAC debía dictar un auto de inicio de procedimiento que cumpliera las exigencias del artículo 18 de la LOPA, y hacerlo del conocimiento de los particulares conforme al trámite estatuido en el artículo 29 de la LAC, es decir, mediante la publicación de dicho acto en prensa en tres oportunidades (…) lo que prevé la LAC, es una forma particular de notificación del inicio del procedimiento, y no una forma particular de su inicio, la cual debe ajustarse a los requerimientos de la LOPA, en protección de los derechos de los Ciudadanos (…) pero esta forma particular de notificación, también debe ajustarse a las normas contenidas en la LOPA, en particular al artículo 76, que regula la notificación mediante la publicación del acto en prensa. Conforme a dicho artículo, debe publicarse en prensa el contenido del acto-artículo 73 de la LOPA-y debe hacerse mención expresa de que los interesados se tendrán por notificados quince (15) días después de la publicación, extremos que no fueron satisfechos por los actos publicados en el diario Últimas Noticias en sus ediciones de los días 10, 21 y 30 de julio de 2015, ni en el Acto que decidió el abandono legal de la aeronave de mi propiedad, lo que vicia los mismos de nulidad absoluta al violar formalidades esenciales para el ejercicio del derecho constitucional a la defensa…” (Mayúsculas y negrillas del original).
Expresó que “Un hecho que evidencia la violación del derecho a la defensa, radica en que el INAC nunca señaló los hechos específicos que podrían representar los supuestos de abandono conforme al artículo 28 de la LAC. Esto resulta evidente de los avisos publicados en el diario Últimas Noticias en fechas 10, 21 y 30 de julio de 2015, los cuales se limitan a señalar que el INAC ha iniciado el procedimiento administrativo de declaratoria de abandono de un grupo de aeronaves allí mencionadas y que los interesados pueden oponerse sin indicar los motivos de hecho y de derecho para el inicio de tal procedimiento, sin contener el auto de inicio del trámite, ni las menciones exigidas por el artículo 76 de la LOPA, lo que vicia dichos actos de nulidad absoluta y convierte dichas notificaciones en ineficaces a tenor del artículo 74 de la misma Ley Orgánica. En iguales supuestos de nulidad se encuentra el Acto que decidió el abandono legal de la aeronave (Mayúsculas y negrillas del original).
Que “ En el presente caso, tenemos que las notificaciones efectuadas por prensa no contienen el texto de los actos notificados (…) ni se indica a partir de que momento se tendrá por notificado al particular –lapso de quince (15) días hábiles desde la publicación (…) lo que hace ineficaces a estas notificaciones tanto las referidas al inicio del procedimiento, como la del acto definitivo de primer grado. El acto impugnado incurre en vicio de falso supuesto al indicar que estos extremos fueron cumplidos, cuando se evidencia claramente de los anexos (…) que la Administración nunca informó a los particulares sobre estos extremos. Adicionalmente, todo auto de inicio de un procedimiento administrativo de oficio que pueda causar un gravamen a los particulares, como garantía del debido proceso, debe contener una expresión sucinta de los hechos expuestos que motivan la incoación del procedimiento, su posible calificación y las consecuencias que pudieran corresponder…”
Indicó que “ De las publicaciones en prensa no se evidencia que la Administración Pública haya establecido con claridad los supuestos hechos que justificarían la declaratoria de abandono, ni se señalaron las posibles consecuencias jurídicas (…) los avisos publicados por el INAC no indican en cual de los tres (3) supuestos de hecho se encuentra supuestamente la aeronave de mi propiedad, lo que hace imposible el ejercicio de mi derecho a la defensa (…) al no señalarse a mi persona los hechos que supuestamente eran considerados como fundamento para la declaratoria de abandono de la aeronave (…) así como su precalificación y posibles consecuencias jurídicas, se vulneró mi derecho a la defensa (…) (Mayúsculas del original).
Precisó que “ En el caso particular de los procedimientos seguidos ante la INAC, la Ley le atribuyó la responsabilidad de impulsar el procedimiento administrativo en todos sus trámites, (…) de acuerdo al artículo 29 de la LAC, antes de proceder a la declaratoria de abandono, la Autoridad Aeronaútica publicará en un diario de circulación nacional, tres (3) avisos dentro de los treinta (30) días continuos, vencido el término de diez (10) continuos desde la última publicación, sin que haya oposición a tal declaratoria, la Autoridad Aeronáutica procederá a dictarla. Es el caso que el último de los tres (3) avisos fue publicado en fecha 30 de junio de 2015, por lo cual el lapso legal para declarar el abandono, diez (10) días continuos siguientes, venció el 9 de agosto de 2015, siendo que el acto fue publicado en fecha 12 de agosto de 2015, es evidente que la decisión fue adoptada fuera del lapso legal. Siendo que el lapso de decisión obliga a la Administración Pública a dictar y notificar el acto definitivo dentro del mismo, (…) y siendo que en el presente caso la decisión fue adoptada fuera del lapso de decisión, alegamos la incompetencia del INAC para dictar el acto que declaró el abandono legal, en razón del tiempo y la evidente caducidad del procedimiento administrativo (Mayúsculas y negrillas del original).
Manifestó que “ Con la actuación tardía del INAC en la decisión del acto administrativo que decidió el abandono legal de la aeronave, se ha producido lo que la doctrina denomina paralización del expediente siendo tal figura una consecuencia directa de la inactividad injustificada de la Administración en el impulso de los trámites debidos (…) en virtud de lo anterior, solicitamos que el acto recurrido sea declarado nulo en virtud que la autoridad administrativa era manifiestamente incompetente para decidirlo, al haber expirado el término de resolución y notificación, operando la caducidad del procedimiento administrativo, todo a tenor del artículo 19 de la LOPA (Negrillas y subrayado del original).
Que “ En el caso particular del acto administrativo que decidió el abandono legal, la Administración se limitó a señalar que se declaraba el abandono legal de la aeronave YV1840, conforme a los artículos 28 y 29 de la LAC, pero sin precisar los motivos de hecho que justificaban en el caso concreto la aplicación de tal medida, ni precisar cual supuesto legal era el aplicable (…) alegamos la inmotivación del Acto que declaró el abandono legal, ya que no señala con precisión el supuesto legal que justifica la decisión, ni los hechos que supuestamente prueban su procedencia. En virtud de lo anterior resulta evidente que el Acto Impugnado vulnera mi derecho a la defensa…” (Mayúsculas y negrillas del original).
Expuso que “ Solicitamos la suspensión del Acto objeto de la presente acción, mediante el otorgamiento de una medida cautelar innominada. En el presente caso se encuentran cumplidos los requisitos exigidos (…) para la procedencia de la medida cautelar solicitada (…) Con relación al fumus boni iuris, el Acto que declaró el abandono legal se encuentra surtiendo sus efectos y por ende, podría ser ejecutado en cualquier momento por la Administración, en violación de diversas normas constitucionales y legales como hemos argumentado en el presente escrito. Asimismo, consideramos evidente el periculum in mora, dado que de no suspenderse los efectos del Acto, éste podría ser ejecutado por la Administración, ocasionando a mi patrimonio un daño de difícil reparación, como podría ser la destrucción de la aeronave. Estimamos necesaria la suspensión de efectos solicitada, por cuanto la aplicación del Acto afecta de forma negativa y directa mi patrimonio”.
Que “ En cuanto al elemento de la reversibilidad de la cautela, aclaramos que la suspensión del Acto en ningún momento puede afectar el interés público por cuanto la aeronave se encuentra en reparaciones y no puede ser utilizada como se desprende de la comunicación emitida por el taller responsable de ejercer dicha reparación…”
Finalmente solicitó “sea admitida la presente acción de nulidad y sustanciada conforme a derecho. Sea acordada la suspensión de efectos del Acto que declaró el abandono legal de la aeronave. Sea declarada CON LUGAR la presente acción de nulidad y, en consecuencia la nulidad del Acto Impugnado (Mayúsculas del original).
II
MOTIVACIÓN PARA DECIDIR
Determinada como ha sido la Competencia de este Órgano Jurisdiccional mediante sentencia de fecha 4 de octubre de 2015 y Admitido el presente recurso por el Juzgado de Sustanciación en esa misma fecha, corresponde a esta Corte pronunciarse acerca de la medida cautelar de suspensión de efectos solicitada por la parte actora. A tal efecto, se observa:
Las medidas cautelares son adoptadas con la finalidad de asegurar provisionalmente la situación jurídica infringida, el derecho o interés de que se trate, para que una eventual sentencia definitiva estimatoria de la pretensión pueda ser ejecutada de manera íntegra y eficaz, lográndose de este modo, garantizar el derecho a la tutela judicial efectiva.
Ello así, se observa que el artículo 104 de la Ley Orgánica de la Jurisdicción Contencioso Administrativa, establece lo siguiente:
“A petición de las partes en cualquier estado y grado del procedimiento el tribunal podrá acordar las medidas cautelares que estime pertinentes para resguardar la apariencia del buen derecho invocado y garantizar las resultas del juicio, ponderando los intereses públicos generales y colectivos concretizados y ciertas gravedades en juego siempre que dichas medidas no prejuzguen sobre la decisión definitiva.
El tribunal contará con los más amplios poderes cautelares para proteger, a la Administración Pública, a los ciudadanos o ciudadanas, a los intereses públicos y para garantizar la tutela judicial efectiva y el restablecimiento de las situaciones jurídicas infringidas mientras dure el proceso.
En causas de contenido patrimonial, el tribunal podrá exigir garantías suficientes al solicitante”. (Destacado de esta Corte).
De modo, que el Juez contencioso administrativo debe velar en todo momento porque su decisión se fundamente, no sólo en un simple alegato de perjuicio, sino en la argumentación y acreditación de hechos concretos de los cuales nazca la convicción de un posible perjuicio real y procesal para el solicitante, que no pueda ser reparado por la sentencia definitiva.
En primer término, esta Corte observa que conforme a la norma citada, la procedencia de las medidas cautelares se encuentra sujeta a condiciones específicas y concurrentes, a saber: i) el riesgo manifiesto de que quede ilusoria la ejecución del fallo; ii) la presunción grave del derecho que se reclama; iii) y la adecuada ponderación del interés público involucrado.
En tal sentido, la suspensión jurisdiccional de efectos del acto administrativo impugnado en sede contencioso administrativa constituye una modalidad de tutela cautelar, expresión o elemento integrante del contenido del derecho constitucional a la tutela judicial efectiva (Vid. artículo 26 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela), en el ámbito específico de esta jurisdicción especializada.
Ahora bien, debido a que su otorgamiento acarrea la suspensión de la eficacia de la actuación administrativa, la medida cautelar solicitada implica una excepción a los principios de ejecutividad y ejecutoriedad como consecuencia de la presunción de legalidad del acto administrativo.
Asimismo, la suspensión de efectos del acto administrativo, se sujetará también a condiciones de procedencia específicas que deberán verificarse concurrentemente, a saber: i) la apariencia de buen derecho o fumus boni iuris; ii) el periculum in mora o riesgo de un perjuicio irreparable o de difícil reparación y iii) la ponderación del interés público involucrado.
En efecto, por lo que respecta a la apariencia de buen derecho, como ha expuesto la doctrina autorizada en la materia, su verificación se basa en la apreciación de que el derecho esgrimido en la pretensión aparece o resulta verosímil, mediante un análisis basado en un -juicio de verosimilitud o de probabilidad, provisional e indiciario a favor del demandante de la medida cautelar- sobre el derecho deducido en el proceso principal (MONTERO AROCA, J. y otros, Derecho Jurisdiccional, 2005, Tomo II, p. 677).
En el ámbito particular del contencioso administrativo, debido a su naturaleza predominantemente impugnatoria de actos administrativos, cuya supuesta contrariedad al derecho es, justamente, la causa de su impugnación, la apariencia de buen derecho habrá de basarse en una apariencia o manifiesta ilegalidad del acto impugnado, en una presunción grave y notoria de ilegalidad o fumus mali acti (Cfr. BOQUERA OLIVER, J.M., Insusceptibilidad de la suspensión de la eficacia del acto administrativo, en Revista de Administración Pública, N° 135, Madrid, 1994, p. 66 y ss).
Con referencia al segundo de los requisitos indicados, es decir, el periculum in mora, ante perjuicios irreparables o de difícil reparación, considera necesario esta Corte señalar que, como ha expresado la jurisprudencia y la doctrina, su verificación no se limita a una mera hipótesis o suposición, sino a la fundada convicción del temor al perjuicio irreparable o de difícil reparación, a consecuencia de la ejecución del acto cuya nulidad declare la sentencia de fondo.
Para la acreditación de este extremo del periculum in mora, si bien puede exigirse que el solicitante cumpla con la carga tanto de alegar como de probar -prueba suficiente- la existencia real y concreta del daño o su inminencia, así como su naturaleza irreparable o de difícil reparación, de otra parte, su comprobación puede verificarse en el ánimo del juez, como resultado de que la alegación del daño se sustenta en un hecho cierto y susceptible de comprobación, es decir, puede surgir no una mera presunción, sino incluso de la certeza de que la suspensión es imprescindible para evitar el daño y de que éste es irreversible o de difícil reparación.
Por último, de conformidad con lo que prevé la citada norma, deberá constatarse la adecuada ponderación del interés público involucrado. En otras palabras, se han de ponderar los intereses en juego y en particular, la medida o intensidad en que el interés público requiere la ejecución del acto administrativo, en razón de que la Administración actúa en principio, de acuerdo a su posición constitucional e institucional, en función de la gestión de los intereses generales o colectivos con fundamento en el marco del Estado Democrático y Social de Derecho y de Justicia, proclamado como principio fundamental por el artículo 2 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela. Por ello, independientemente del desenlace del proceso en lo que hace a la relación procesal trabada entre el recurrente y la Administración Pública, la apreciación judicial sobre el otorgamiento de la medida cautelar de suspensión, debe abarcar adicionalmente la evaluación judicial sobre el impacto que la postergación de la ejecución del acto pueda generar en el plano de los intereses generales, o incluso en la esfera de los derechos de terceros, ajenos a la controversia.
Con base en los criterios expuestos, debe abordar esta Corte la medida cautelar solicitada en el caso sub iudice, la cual se encuentra dirigida a obtener la suspensión de los efectos del acto administrativo notificado el 19 de agosto de 2016, que declaró Inadmisible el recurso de reconsideración ejercido contra el acto administrativo emanado del Instituto Nacional de Aeronáutica Civil (INAC) que declaró en estado de abandono una aeronave propiedad de la parte actora.
Ello así, la Abogada Nayibeth Gómez Caicedo, actuando con el carácter de Apoderada Judicial del ciudadano Armando Godoy, indicó en su escrito contentivo de la demanda de nulidad interpuesta, como fundamento de la medida cautelar solicitada que “…Siendo que el lapso de decisión obliga a la Administración Pública a dictar y notificar el acto definitivo dentro del mismo, para garantizar al Administrado el adecuado cumplimiento de las distintas etapas del procedimiento administrativo, y siendo que en el presente caso la decisión fue adoptada fuera del lapso de decisión, alegamos la incompetencia del INAC para dictar el acto que declaró el abandono legal, en razón del tiempo y la evidente caducidad del procedimiento administrativo …”. (Negrillas y Subrayado del original).
Expresado lo anterior esta Corte debe señalar que la incompetencia de un órgano de la Administración, consiste en que éste ha actuado sin tener un poder jurídico previo que lo habilite para ello, lo cual, en aplicación de lo dispuesto en el numeral 4 del artículo 19 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos, acarrearía la nulidad absoluta del acto administrativo impugnado.
Ello así, esta Corte considera necesario hacer referencia a lo expuesto por el Máximo Tribunal de la República, con relación a la configuración del vicio de incompetencia resultante de usurpación de autoridad, usurpación de funciones o extralimitación de funciones. En tal sentido, la Sala Político Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia en su sentencia Nº 539 del 1º de junio de 2004 (caso: Rafael Celestino Rangel Vargas), estableció lo siguiente:
“(…) la incompetencia -respecto al órgano que dictó el acto- se configura cuando una autoridad administrativa determinada dicta un auto para el cual no estaba legalmente autorizada, por lo que debe quedar precisado, de manera clara y evidente, que su actuación infringió el orden de asignación y distribución de las competencias o poderes jurídicos de actuación de los órganos públicos administrativos, consagrado en el ordenamiento jurídico.
En cuanto al vicio de incompetencia, tanto la doctrina como la jurisprudencia de esta Sala, han distinguido básicamente tres tipos de irregularidades: la llamada usurpación de autoridad, la usurpación de funciones y la extralimitación de funciones. La usurpación de autoridad ocurre cuando un acto es dictado por quien carece en absoluto de investidura pública. Este vicio se encuentra sancionado con la nulidad absoluta del acto. Por su parte, la usurpación de funciones se constata, cuando una autoridad legítima dicta un acto invadiendo la esfera de competencia de un órgano perteneciente a otra rama del Poder Público violentando de ese modo las disposiciones contenidas en los artículos 136 y 137 de la Constitución de la República, en virtud de los cuales se consagra, por una parte, el principio de separación de poderes según el cual cada rama del Poder Público tiene sus funciones propias, y se establece, por otra, que sólo la Constitución y la ley definen las atribuciones del Poder Público y a estas normas debe sujetarse su ejercicio. Finalmente, la extralimitación de funciones consiste fundamentalmente en la realización por parte de la autoridad administrativa de un acto para el cual no tiene competencia expresa...”.
Conforme a lo expuesto por la Sala Político Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia, se desprende que el vicio de incompetencia afecta la validez del acto administrativo, dado que implica que el mismo ha sido dictado por funcionarios u órganos que no estaban legalmente autorizados para ello, sea en virtud de que se extralimitaron en el ejercicio de las competencias legalmente atribuidas, o simplemente actuaron en usurpación de autoridad o funciones.
En ese sentido, este Órgano Jurisdiccional constata que en el presente caso la denuncia del vicio de incompetencia ha sido circunscrita a que presuntamente la Administración decidió fuera del lapso legal, y, bajo esa perspectiva resulta falaz considerar que se pueda manifestar el vicio de incompetencia.
Tal ha sido el criterio asumido por la Sala Político Administrativa, como por ejemplo, mediante sentencia Nº 1.275 de fecha 23 de octubre de 2002, según la cual:
“[…] el hecho de que un acto administrativo sea dictado con posterioridad al vencimiento del lapso legalmente establecido para ello, no lo vicia necesariamente de nulidad. La obligación de resolver dentro de un lapso determinado en la ley, tiene por objeto dar un tiempo prudencial para que el administrado obtenga una decisión en relación al asunto que llevó al conocimiento del ente administrativo y, por otra parte, dotarlo de la posibilidad de ejercer otros recursos cuando no se produzca el pronunciamiento requerido.
En el caso bajo análisis, no configura el vicio de incompetencia del funcionario para dictar un acto administrativo, el hecho de dictarlo con posterioridad al vencimiento del lapso previsto para ello.
[…Omissis...]
Sin embargo, debe advertirse que ello no exime a la Administración del pronunciamiento expreso solicitado, lo cual constituye aplicación concreta del derecho de petición constitucional (artículo 51).”
A la luz de lo anterior, no puede considerarse que el hecho de que la Administración dicte un acto fuera del lapso legalmente establecido constituye una manifestación de incompetencia, pues tal y como ha sido expuesto en los párrafos ut supra, ambas situaciones son diametralmente distintas.
En este mismo orden de ideas considera esta Corte hacer mención de los artículos 9 y 29 de la Ley de Aeronáutica Civil los cuales disponen lo siguiente:
Artículo 9 “ La Autoridad Aeronáutica de la República es el Instituto Nacional de Aeronáutica Civil, la misma será ejercida por su Presidente y demás funcionarios. Es un ente de seguridad de estado, de naturaleza técnica, dotado de personalidad jurídica y patrimonio propio, distinto e independiente de la Hacienda Pública Nacional, con autonomía técnica, financiera, organizativa y administrativa. Compete a la Autoridad Aeronáutica regular y fiscalizar las actividades de la aeronáutica civil, expedir o convalidar certificados, permisos o licencias, crear el comité técnico de coordinación que requiera la dinámica de la aviación y demás atribuciones que le sean conferidas por el ordenamiento jurídico”
Artículo 29 “ Antes de proceder a la declaratoria de abandono , la Autoridad Aeronáutica publicará en un diario de circulación nacional, tres avisos dentro de los treinta días continuos, para que los interersados presenten sus objeciones a la declaratoria propuesta. Vencido el término de diez días continuos desde la última publicación, sin que haya oposición a tal declaratoria, la Autoridad Aeronáutica procederá a dictarla y la aeronave pasará a propiedad del Estado o podrá ser sometida a subasta pública”
Ahora bien, en el presente caso se observa preliminarmente que el Instituto Nacional de Aeronáutica Civil ostenta plenas facultades, en uso de sus atribuciones legales para llevar a cabo procedimientos de declaratoria de abandono de aeronaves, tal y como lo dispone la normativa mencionado ut supra. Por tanto, este Órgano Jurisdiccional evidencia prima facie que el Instituto Nacional de Aeronáutica Civil actuó de conformidad con lo dispuesto en la normativa legal vigente, cumpliendo a cabalidad con el trámite respectivo para el inicio del procedimiento llevado a cabo en el presente caso, por lo que este Órgano Jurisdiccional declara Improcedente el alegato de incompetencia sostenido por la parte recurrente. Así se declara.
Así mismo la parte actora en su escrito alegó el vicio de inmotivación con base a las siguientes consideraciones: “…alegamos la inmotivación del Acto que declaró el abandono legal, ya que no señala con precisión el supuesto legal que justifica la decisión, ni los hechos que supuestamente prueban su procedencia. En virtud de lo anterior resulta evidente que el Acto Impugnado vulnera mi derecho a la defensa…”
Al respecto, esta Corte considera conveniente destacar que el artículo 9 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos exige la motivación de los actos administrativos de efectos particulares, como elemento de fondo, consistente en la indicación expresa en el texto de éstos, de los fundamentos de hecho y de derecho que dan lugar a ellos, lo que permite a los particulares, en cuya esfera jurídica surten efectos tales actos, ejercer su derecho a la defensa. Asimismo, el artículo 18 numeral 5 ejusdem ratifica la exigencia de motivación en los actos administrativos en los términos siguientes:
“…Artículo 18. Todo acto administrativo deberá contener:
(…omissis…)
5. Expresión sucinta de los hechos, de las razones que hubieren sido alegadas y de los fundamentos legales pertinentes…”.
El incumplimiento de la motivación en los actos administrativos en sus dos manifestaciones (de hecho y de derecho) trae como consecuencia que estén viciados de nulidad por inmotivación, pudiendo la misma ser declarada, a tenor de lo previsto en el artículo 20 de la mencionada Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos.
Igualmente, resulta necesario señalar que sobre la motivación de los actos administrativos la doctrina ha señalado lo siguiente:
“La motivación en el acto administrativo ha sido considerada por algunos autores como un elemento formal. Sin embargo hay quienes consideran que la motivación no forma parte de la forma, sino de la sustancia del acto. Para otros es la expresión externa de la causa, del objeto y del contenido del acto; y, por consiguiente; no es un elemento formal, sino un elemento sustancial, esencial del acto administrativo.
Ahora bien, de acuerdo con el artículo 9, LOPA, la motivación es un requisito esencial, se exige que el acto administrativo sea motivado; y, por su parte, el artículo 18, numeral 8 (sic), eiusdem, dispone que en él se contenga 'expresión sucinta de los hechos, de las razones que hubieren sido alegadas y de los fundamentos legales pertinentes'.
Sin embargo la importancia de la motivación estriba en que ella es un medio de prueba, de la legalidad y de la oportunidad del acto administrativo. El Juez administrativo, debe investigar siempre los motivos del acto.
(…)
Por tanto el requisito de la motivación es independiente de la veracidad de los hechos y la legitimidad del derecho en que se fundamenta.
(…)
La obligación de motivar los actos administrativos de efectos particulares (artículo 9, LOPA) es común a todos ellos, salvo los actos de trámite y está en estrecha relación con el derecho a la defensa. Se sobreentiende que el administrado que desconoce los motivos (hechos y fundamentos legales) del acto, no está en condiciones de impugnarlo si éste le es desfavorable. Por tanto, el quebrantamiento de la obligación de motivar la decisión administrativa se presenta como un impedimento considerable para una defensa eficaz de los derechos del administrado.
(…)
En efecto, la falta de motivación del acto administrativo se traduce en la indefensión de la persona contra la cual se dirige. Por tanto, la motivación comprende, pues, la consideración expresa de todas y cada una de las cuestiones propuestas y de los principales argumentos, de tal modo que el interesado pueda conocer los razonamientos de la Administración Pública que le sirvieron de base para actuar. Sin embargo, la Administración Pública no está obligada a seguir al interesado en todas sus argumentaciones, sino en las que considere conducentes a la solución del asunto. De ahí que el derecho a la defensa se conecte en su faz pasiva con el deber genérico de motivar los actos administrativos de efectos particulares, cuyo desconocimiento atenta contra el derecho de defensa, pero no se requiere para la validez formal de los actos de efectos generales.
En tal sentido, la motivación es exigible frente a actos administrativos sancionatorios o disciplinarios; o en general, cuando comportan la restricción o limitación de sus derechos; o los que contengan negativas de derechos; o, finalmente cuando haya imposición del ordenamiento jurídico…”. (Vid. José Araujo Juárez: Derecho Administrativo. Parte General. Ediciones Paredes. Caracas, 2007, pp. 493-496).
Por su parte, la Sala Político Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia mediante sentencia Nº 54 de fecha 21 de enero de 2009, (caso: Depositaria Judicial Monay, C.A. Vs. Ministerio del Interior y Justicia, hoy Ministerio del Poder Popular para Relaciones Interiores y Justicia), en relación al vicio de inmotivación señaló lo siguiente:
“…4.- Inmotivación:
(…)
Respecto a este vicio la Sala ha establecido:
'(…) que la motivación de los actos administrativos consiste en la expresión formal de los supuestos de hecho y de derecho del acto, quedando exceptuados de ello únicamente los de simple trámite o aquellos a los cuales una disposición legal exonere de motivación, debiendo indicarse en cada caso el fundamento expreso de la determinación de los hechos que dan lugar a su decisión, de modo que el administrado pueda conocer en forma clara y precisa las razones fácticas y jurídicas que originaron el acto, permitiéndole así oponer las defensas que crea pertinente.
Asimismo, reiteradamente se ha sostenido que no hay incumplimiento del requisito de la motivación cuando el acto no contenga dentro del texto que la concreta, una exposición analítica que exprese los datos o razonamientos en que se funda de manera discriminada, pues un acto administrativo puede considerarse motivado cuando ha sido dictado con base en hechos, datos o cifras concretas y cuando estos consten efectivamente y de manera explícita en el expediente, considerado en forma íntegra y formado en función del acto de que se trate y de sus antecedentes, siempre que el administrado haya tenido acceso a ellos.
En efecto, la inmotivación de los actos administrativos sólo da lugar a su nulidad cuando no permite a los interesados conocer los fundamentos legales y los supuestos de hecho que constituyeron los motivos en que se apoyó el órgano administrativo para dictar la decisión, pero no cuando a pesar de la sucinta motivación, ciertamente permite conocer la fuente legal, las razones y los hechos apreciados por el funcionario. (Vid. Sentencia de esta Sala Nro. 1.383 dictada el 1° de agosto de 2007, caso Reyes Marianela Morales contra el Contralor General de la República).(…)' (Sentencia Nº 00955 de fecha 13 de agosto de 2008)…”.
De la decisión anteriormente transcrita, se observa que el vicio de inmotivación se materializa cuando no es posible conocer las razones de hecho y de derecho por medio del cual se impone la sanción en el acto administrativo y esta es una causa que da lugar a la nulidad del acto administrativo.
Ahora bien, como se ha señalado supra, la nulidad de los actos administrativos por inmotivación sólo se produce, cuando éstos no permiten a los interesados conocer los fundamentos legales y los supuestos de hecho que constituyeron los motivos o fundamentos en que se apoyó el órgano administrativo para dictarlos, pero no cuando a pesar de la sucinta motivación que los sustenten, permiten al destinatario conocer la fuente legal, las razones y los hechos apreciados por el funcionario que lo dicta.
Ahora bien, con fundamento en lo expuesto y de los criterios antes transcritos, circunscribiéndonos al caso sub examine, esta Corte observa, de la revisión del acto administrativo recurrido, lo siguiente: “Vista las publicaciones de fecha 10, 21 y 30 de julio de 2015, impresas en el diario de circulación nacional ‘Últimas Noticias’, a través de las cuales el Instituto Nacional de Aeronaútica Civil notificó el Inicio del Procedimiento Administrativo de Declaratoria de Abandono de la aeronave identificada con la matrícula YV1840, conforme con lo establecido en el artículo 29 de la Ley de Aeronáutica Civil, que expresamente dispone: ‘Procedimiento de Declaratoria de Abandono. Artículo 29. Antes de proceder a la declaratoria de abandono, la Autoridad Aeronaútica publicará en un diario de circulación nacional, tres avisos dentro de los treinta días continuos, para que los interesados presenten sus objeciones a la declaratoria propuesta. Vencido el término de diez días continuos desde la última publicación sin que haya oposición a tal declaratoria, la Autoridad Aeronáutica procederá a dictarla y la aeronave pasará a propiedad del Estado o podrá ser sometida a subasta pública”
En virtud de lo anterior y de una revisión concordada tanto de los alegatos de la parte recurrente, como del acto administrativo que conforman el presente expediente, se desprende prima facie y sin perjuicio de las pruebas que puedan ser aportadas en el proceso que el Instituto Nacional de Aeronáutica Civil (INAC), expresó adecuadamente el basamento de hecho y de derecho en que baso su decisión, por tanto tal como se establecido ut supra, la nulidad del acto administrativo por inmotivación sólo se produce, cuando éste no permite al interesado conocer los fundamentos legales y los supuestos de hecho que constituyen el motivo o fundamento en que se apoyó el órgano administrativo para dictarlos, pero no cuando permiten al destinatario conocer la fuente legal, las razones y los hechos apreciados por el funcionario que lo dicta.
En consecuencia, considera esta Corte preliminarmente, que del acto administrativo recurrido, se desprende las razones de hecho y de derecho por las cuales la administración resolvió declarar en estado de abandono la aeronave propiedad del actor; por lo que esta Corte estima prima facie que no existe el alegado vicio de inmotivación en el acto recurrido, motivo por le cual procede a desestimar el referido vicio Así se decide.
Así mismo se observa que la parte actora alegó igualmente la violación al derecho a la defensa en virtud de que el acto administrativo no señaló con precisión los hechos que justificaron la decisión.
El derecho a la defensa, se ha definido como la máxima expresión de tutela del Estado de Derecho y de Justicia, inherente a las garantías fundamentales de todo ser humano, las cuales mantienen permanente relación con los principios de igualdad, participación, contradicción y legalidad, así, el derecho a la defensa comporta entre otros derechos, el de ser oído, tener acceso al expediente, ser notificado, solicitar y participar en la práctica de las pruebas, disponer del tiempo y medios adecuados para impugnar las decisiones que le afecten.
En tal sentido, esta Corte Primera de lo Contencioso Administrativo, ha precisado y ratificado en criterios jurisprudenciales asentados en innumerables decisiones, entre otras, en sentencia Nº 2003-2842 de fecha 4 de septiembre de 2003 (caso: Escuela Naval de Venezuela), que el derecho a la defensa comprende la oportunidad y el derecho que todo administrado sea notificado de los cargos por los cuales se les investiga, de tener acceso a las pruebas, y disponer del tiempo y los medios necesarios para el ejercicio adecuado de su defensa, incluyendo la posibilidad de ser oído.
Este derecho debe aplicarse y respetarse en cualquier estado y grado en que se encuentre la causa, sea en sede judicial o administrativa, pues dicha afirmación parte del principio de igualdad frente a la ley, y que en materia procedimental representa las mismas oportunidades para las partes intervinientes en el proceso de que se trate, a objeto de realizar en igualdad de condiciones y dentro de los lapsos legalmente establecidos todas aquellas actuaciones tendentes a la defensa de sus derechos e intereses.
Es así, como el derecho a la defensa surge como garantía a las partes intervinientes, contenida en el debido proceso el cual debe ser aplicado a toda actuación de naturaleza judicial o administrativa de acuerdo a lo dispuesto en el citado artículo 49 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela.
En este sentido, la Sala Político Administrativa de nuestro Máximo Tribunal, a través de Sentencia Nº 1.111 de fecha 01 de octubre de 2008, (caso: Ismar Antonio Mauera Perdomo Vs. Ministerio del Poder Popular para la Defensa), ratificó recientemente el criterio que ha venido sosteniendo de forma pacífica y reiterada en relación a ambos derechos constitucionales, señalando:
“…En relación al derecho a la defensa, la Sala ha venido sosteniendo que tal derecho implica junto al debido proceso, el derecho a ser oído, puesto que no podría hablarse de defensa alguna, si el administrado no cuenta con esta posibilidad; el derecho a ser notificado de la decisión administrativa, a los efectos que le sea posible al particular presentar los alegatos que en su defensa pueda aportar al procedimiento; el derecho a tener acceso al expediente, justamente con el propósito de que el particular pueda examinar en cualquier estado del procedimiento las actas que lo componen, permitiendo un real seguimiento de lo que acontece en su expediente administrativo; el derecho que tiene el administrado de presentar pruebas que permitan desvirtuar los alegatos ofrecidos en su contra por la Administración; y finalmente, el derecho que tiene toda persona a ser informado de los recursos y medios de defensa, a objeto de ejercer esta última frente a los actos dictados por la Administración. (Ver sentencia de esta Sala N° 01486 de fecha 8 de junio de 2006)
Adicionalmente se ha precisado que el debido proceso encuentra su manifestación en un grupo de garantías procesales, entre las cuales destaca el acceso a la justicia, a los recursos legalmente establecidos, así como el derecho a un tribunal competente y a la ejecución del procedimiento correspondiente. (Vid Sent. SPA N° 02126 de fecha 27 de septiembre de 2006)…”. (Negrillas de esta Corte)
En cuanto se refiere al derecho a la defensa de la recurrente, observa esta Corte que, en primer lugar, fue llevado a cabo un procedimiento administrativo previo al acto que considera en estado de abandono a la susodicha aeronave, siendo sustanciado el mismo conforme al artículo 29 de la Ley de Aeronáutica Civil. Asimismo, se observa que la parte actora expuso argumentos a favor de sus pretensiones en el escrito interpuesto, lo que hace presumir su participación y conocimiento sobre el procedimiento administrativo sustanciado en su contra.
De modo que en principio, pareciera que el procedimiento administrativo fue llevado a cabo correctamente, garantizando el derecho a la defensa de la parte actora, motivo por el cual no se desprende en este grado y estado del proceso que en efecto se haya causado un estado de indefensión sobre la recurrente. Así se declara.
En virtud de las consideraciones anteriores, esta Corte observa, prima facie, que el recurrente no cumple con los requisitos para la procedencia de la medida cautelar solicitada en su escrito, en este sentido, sin que ello implique prejuzgamiento sobre el fondo del asunto, toda vez que no puede esta Corte apreciar la verosimilitud de los derecho reclamados, sin perjuicio de la valoración de los elementos que en el curso del procedimiento puedan aportar las partes intervinientes, en criterio de esta Corte, no se considera satisfecho el requisito del fumus boni iuris. Así se decide.
Establecido lo anterior, este Órgano Jurisdiccional considera igualmente que no procede el segundo de los requisitos exigidos en materia de medidas cautelares, esto es el periculum in mora, toda vez que no se ha podido verificar como fue expresado anteriormente, la procedencia del fumus boni iuris. Así se decide.
En virtud de las anteriores consideraciones, esta Corte declara IMPROCEDENTE la solicitud de suspensión de efectos del acto administrativo impugnado solicitada por la Representación Judicial de la parte recurrente. Así se decide.
Finalmente, esta Corte Ordena agregar copia certificada de la presente decisión en el expediente judicial Nº AP42-G-2016-000201.
IV
DECISIÓN
Por las razones antes expuestas, esta Corte Primera de lo Contencioso Administrativo, administrando justicia en nombre de la República Bolivariana de Venezuela y por autoridad de la Ley, declara:
1. IMPROCEDENTE la medida cautelar de suspensión de efectos solicitada.
2. SE ORDENA agregar copia certificada de la presente decisión en el expediente judicial Nº AP42-G-2016-000201 de esta Corte Primera de lo Contencioso Administrativo.
Publíquese, regístrese y notifíquese. Remítase al Juzgado de Sustanciación de esta Corte. Déjese copia certificada de la presente decisión.
Dada, firmada y sellada en la Sala de Sesiones de la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo, en Caracas, a los _________________ ( ) días del mes de _________________ del año dos mil diecisiete (2017). Años 206º de la Independencia y 158º de la Federación.
El Juez Presidente,
EMILIO RAMOS GONZÁLEZ
La Juez Vicepresidente,
MARÍA ELENA CENTENO GUZMÁN
El Juez,
EFRÉN NAVARRO
Ponente
La Secretaria Accidental,
MARGLY ELIZABETH ACEVEDO
Exp. Nº AW41-X-2016-000026
EN/
En Fecha______________________________ ( ) de __________________________ de dos mil diecisiete (2017), siendo la(s) _________________ de la ___________________, se publicó y registró la anterior decisión bajo el N° ___________________.
La Secretaria Accidental,
|
