JUEZ PONENTE: EFRÉN NAVARRO
EXPEDIENTE N° AP42-N-2009-000632
En fecha 9 de diciembre de 2009, se recibió en la Unidad de Recepción y Distribución de Documentos (U.R.D.D.) de las Cortes Primera y Segunda de lo Contencioso Administrativo oficio Nº 1292, de fecha 1 de diciembre de 2009 emanado del Juzgado de Sustanciación de la Sala Político Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia, mediante el cual remitieron escrito contentivo del recurso contencioso administrativo de nulidad interpuesto por la Abogada Magaly Alberti Vásquez (INPREABOGADO N° 4.448), actuando con el carácter de Apoderada Judicial de la Sociedad Mercantil FONDO DE BIENES DE VENEZUELA, C.A. (FONBIENES), inscrita en el Registro mercantil Quinto de la Circunscripción Judicial del Distrito Capital y estado Miranda, en fecha 23 de octubre de 1996, bajo el Nro. 97, Tomo 65-AQto., contra el acto administrativo contenido en la Resolución S/N de fecha 8 de abril de 2008, notificada en fecha 31 de julio de 2008, emanada del Consejo Directivo del INSTITUTO AUTÓNOMO PARA LA DEFENSA Y EDUCACIÓN DEL CONSUMIDOR Y USUARIO (INDECU), hoy SUPERINTENDENCIA NACIONAL PARA LA DEFENSA DE LOS DERECHOS SOCIOECONÓMICOS (SUNDDE).
En fecha 10 de diciembre de 2009, se dio cuenta a esta Corte y por auto de esa misma fecha, se ordenó pasar el expediente al Juzgado de Sustanciación, a los fines legales consiguientes.
En fecha 25 de enero de 2010, el Juzgado de Sustanciación de esta Corte, admitió el recurso contencioso administrativo de nulidad interpuesto, en consecuencia, se ordenó citar a los ciudadanos Fiscal General de la República, Procuradora General de la República y al Presidente del Instituto para la Defensa de las Personas en el Acceso a los Bienes y Servicios (INDEPABIS), asimismo, se ordenó librar la boleta de notificación dirigida a la ciudadana Yenny Maura Bravo, quien fue parte en el procedimiento administrativo.
En fecha 27 de enero de 2010, se publicó en la cartelera la boleta de notificación dirigida a la ciudadana Yenny Maura Bravo, conforme a los artículos 174 y 233 del Código de Procedimiento Civil.
En fecha 8 de febrero de 2010, el Alguacil del Juzgado de Sustanciación de esta Corte, dejó constancia de haber entregado en fecha 5 de febrero de 2010, el oficio de notificación dirigido al ciudadano Presidente del Instituto para la Defensa de las Personas en el Acceso a los Bines y Servicios (INDEPABIS).
En fecha 11 de febrero de 2010, vencido como se encontraba el lapso de diez (10) días continuos al que se refería la boleta librada en fecha 26 de enero de 2010, se agregó al expediente la misma.
En fecha 22 de febrero de 2010, el Alguacil del Juzgado de Sustanciación de esta Corte, dejó constancia de haber entregado en fecha 5 de febrero de 2010, el oficio de notificación dirigido a la Fiscalía General de la República.
En fecha 23 de febrero de 2010, el Alguacil del Juzgado de Sustanciación de esta Corte, dejó constancia de haber entregado en fecha 18 de febrero de 2010, el oficio de notificación dirigido a la Procuraduría General de la República.
En fecha 6 de abril de 2010, se libró el cartel de emplazamiento dirigido a los terceros interesados en la presente causa, de conformidad con el aparte 11, del artículo 21 de la Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia de la República Bolivariana de Venezuela.
En fecha 13 de abril de 2010, se recibió diligencia de la Apoderada Judicial de la parte actora, mediante la cual retiró el cartel de emplazamiento dirigido a los terceros interesados.
En fecha 12 de mayo de 2010, se recibió diligencia de la Apoderada Judicial de la parte actora, mediante la cual consignó Cartel de Emplazamiento publicado en el diario “Ultimas Noticias” el día 6 de mayo de 2010.
En fecha 26 de mayo de 2010, se inició al lapso de cinco (5) días de despacho para la promoción de las pruebas, el cual venció en fecha 2 de junio de 2010.
En fecha 3 de junio de 2010, se agregó al expediente escrito de promoción de pruebas presentado en fecha 2 de junio de 2010 por la Apoderada Judicial de la parte actora y se dejó constancia que al día de despacho siguiente se abrió el lapso de tres (3) días de despacho para oponerse a las pruebas presentadas.
En fecha 2 de junio de 2010, se recibió de la Abogada Magaly Alberti, actuando con el carácter de Apoderada Judicial de la recurrente escrito de promoción de pruebas.
En fecha 15 de junio de 2010, el Juzgado de Sustanciación de esta Corte se pronunció respecto a las pruebas promovidas por la parte actora, y se ordenó la notificación a la Procuradora General de la República.
En fecha 29 d ejunio de 2010, se recibió diligencia de la Abogada Magaly Alberti actuando con el carácter de Apoderada Judicial de la recurrente mediante la cual solicitó se oficiara al Instituto Nacional para la Defensa y Educación de las Personas en el acceso a los bienes y servicios (INDEPABIS) a los fines de que remitieran los antecedentes administrativos del presente caso.
En fecha 1 de julio de 2010, se acordó oficiar al Presidente del Instituto Nacional para la Defensa y Educación de las Personas en el acceso a los bienes y servicios (INDEPABIS) a los fines de que remitiera los antecedentes administrativos relacionados al presente caso.
En fecha 2 de noviembre de 2010, el Alguacil del Juzgado de Sustanciación de esta Corte, dejó constancia de haber entregado en fecha 29 de octubre de 2010, el oficio de notificación dirigido a la Procuraduría General de la República.
En fecha 9 de diciembre de 2010, se ordenó la remisión del expediente a esta Corte. En esa misma fecha se dio cumplimiento a lo ordenado.
En fecha 20 de enero de 2010, se reconstituyó la Corte, y posteriormente en fecha 16 de diciembre de 2010 esta Corte se abocó al conocimiento de la causa.
En fecha 19 de enero de 2011, se designó Ponente al Juez EFRÉN NAVARRO, se fijó el lapso de cuarenta (40) días de despacho para que las partes presentaran por escrito los informes respectivos.
En fecha 14 de marzo de 2011, se recibió del Abogado Juan Betancourt (INPREABOGADO Nº 44.157) actuando con el carácter de Fiscal Segundo del Ministerio Público, escrito de informes.
En fecha 11 de abril de 2011, se recibió de la Abogada Magaly Alberti actuando con el carácter de Apoderada Judicial de la recurrente escrito de informes, y diligencia mediante la cual consignó copia certificada del expediente administrativo relacionado con la presente causa.
En fecha 13 de abril de 2011, se ordenó pasar el expediente al Juez Ponente EFRÉN NAVARRO a los fines de que dictara la decisión correspondiente. En esa misma fecha se pasó el expediente al Juez Ponente.
En fecha 20 de junio de 2011, se dejó constancia que en fecha 12 de junio de 2011venció el lapso para que las partes presentaran sus escritos de informes.
En fecha 23 de enero de 2012, se reconstituyó la Corte y posteriormente en fecha 25 de enero de 2012, esta Corte se abocó al conocimiento de la causa.
En fecha 23 de enero de 2017, en virtud de la incorporación del Juez Emilio Ramos, se reconstituyó la Junta Directiva de la Corte, quedando conformada de la siguiente manera: EMILIO RAMOS GONZÁLEZ, Juez Presidente; MARÍA ELENA CENTENO GUZMÁN, Juez Vicepresidente; EFRÉN NAVARRO, Juez.
En fecha 21 de junio de 2017, la Corte se abocó al conocimiento de la presente causa en el estado en que se encontraba y se ratificó la ponencia al Juez EFRÉN NAVARRO.
Realizado el estudio individual de las actas procesales que conforman el presente expediente, esta Corte pasa a dictar sentencia, previas las siguientes consideraciones:
I
RECURSO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO DE NULIDAD
En fecha 30 de enero de 2009, la Apoderada Judicial de la Sociedad Mercantil Consorcio Fondo de Bienes de Venezuela, FONBIENES, C.A., interpuso recurso contencioso administrativo de nulidad, con base en las consideraciones siguientes:
Comenzó señalando, que “La providencia Administrativa que se impugna constituye un acto administrativo de efectos particulares, la cual encuadra en la normativa establecida en los apartes 8 y 19 del artículo 21 de la Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia. De acuerdo a lo establecido en el aparte 19 del artículo 21 eiusdem, siendo la Providencia Administrativa que aquí se recurre de fecha 08-04-2008, y habiendo sido notificada en fecha 31-07-2008, resulta evidente que no han transcurrido más de los seis (6) meses a que se refiere la normativa señalada…”.
Que, “El recurso se ejerce contra la decisión emanada del Ministerio del Poder Popular para las Industrias Ligeras y Comercio Instituto para la Defensa y Educación del Consumidor y del Usuario INDECU (Consejo Directivo), hoy INDEPABIS (sic) para la Defensa de las Personas en el acceso a los Bienes y Servicios, de fecha 08-04-2008, Notificada en fecha 31-07-2008, mediante la cual se declaró sin lugar el recurso jerárquico ejercido contra el acto administrativo contenido en la Decisión Administrativa de fecha 02-08-2006 emanado de ese mismo organismo (Presidencia), que confirmó en todas y cada una de sus partes la decisión emanada del Instituto para la Defensa y Educación del Consumidor y del Usuario (INDECU) de fecha 20 de Diciembre (sic) de 2005, por la cual se sanciona a mi representada con multa de BOLIVARES OCHO MILLONES OCHOCIENTOS VEINTE MIL (Bs. 8.820.000,00) por la presunta violación del artículo 92 de la Ley de Protección al Consumidor y al Usuario, en realción a la denuncia formulada ante ese organismo por la Asociada YENNY MAURE BRAVO…” (Mayúsculas del Original).
Que, “…el procedimiento se inicia por denuncia interpuesta por la Asociada YENNY MAURE BRAVO, en contra de mi representada, alegando que en fecha 1º de Mayo de 2004, suscribió un contrato de compra programada, para la adquisición de una vivienda y que las cuotas pactadas habían ido en aumento sin que se le hubiese adjudicado el inmueble, es decir, como expresamente lo señala la decisión confirmada del 20-12-05, la denuncia se fundamenta en el presunto incumplimiento de las condiciones establecidas en el suscrito Contrato de Compra Programada para la adquisición de un Inmueble.Mi representada alegó en su defensa, en la oportunidad de Ley, que el aumento de las cuotas está previsto claramente en el contrato por ella suscrito en virtud del aumento de valor que experimenta los bienes, todo lo cual era conocido por la demandante al momento de suscribir el contrato, a más de ser ello un hecho económico notorio, puesto que la inflación, el aumento de valor de los bienes y la pérdida de valor de la moneda son una Ley Económica Política…(Mayúsculas y negrillas del Original).
Conforme a lo anterior denunció “…la infracción del artículo 12 en concordancia con el artículo 18, ordinal 5º de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos (…) se observa claramente que en forma alguna se señalaron los hechos constitutivos de la infracción alegada, ni la justificación de los motivos que llevaron al organismo a establecer tal sanción, lo cual conlleva que la referida decisión incurra en el vicio de inmotivación. En efecto el artículo 18 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos al regular los requisitos formales que deben contener todo acto administrativo, señala en el ordinal 5° ‘Expresión sucinta de los hechos, de las razones que hubieran sido alegadas y de los fundamentos legales del acto’…”.
Denunció, “…violación del Principio De Proporcionalidad que rige en el campo de la administración pública, se exige un específico deber de motivar los actos sancionadores, siendo necesario señalar la justificación concreta, en hechos y derecho, de los motivos de los cuales se impone una determinada sanción y no otra distinta…”.
Esgrimió, que “…la base legal de la sanción señalada por la recurrida es el artículo 122 eiusdem referido a los fabricantes e importadores de bienes que incumplan las obligaciones previstas en los artículos 21, 92, 99, 100, 101 y 102 de la Ley que regula la materia, conforme a la cual serán sancionados con multa de 30 a 3.000 Unidades Tributarias (…) se aplica una sanción referida expresamente a fabricantes e importadores de bienes, cuando mi representada no fabrica ni importa bienes, (…) sus estatutos sociales determinan que su objeto lo constituye la conformación de grupos de personas que se asocian para la adquisición de un determinado bien, a través de adjudicaciones que se efectúan mediante sorteos realizados en asambleas celebradas mensualmente y en cuya adquisición FONBIENES actúa solo como intermediario…” (Mayúsculas del original).
Indicó, que “…no se indicaron los motivos que llevaron al organismo a sancionar con 300 U.T,, cuando en dicha norma los parámetros de la sanción van entre 30 y 3.000 U.T. De modo que si bien es cierto que, la norma faculta plenamente a la administración para determinar el quantum de la multa dentro de esos límites, no es menos cierto, que en virtud del principio de la proporcionalidad que rige en materia de sanciones, la Administración la establecerá de acuerdo a las circunstancias del caso, atenuantes o agravantes, motivando el establecimiento de la misma…”.
Que, “…no basta (…) motivar o fundamentar la resolución sancionadora en la culpabilidad del administrado responsable de la infracción, evidenciando la acreditación de los hechos constitutivos del ilícito y la participación de aquél en los mismos, se hace imprescindible también que la sanción se adecue a las exigencias del principio de proporcionalidad, lo cual únicamente puede lograrse mediante la oportuna motivación de los elementos o circunstancias atenuantes o agravantes tomadas en consideración para calcular el montante o duración de la sanción definitivamente impuesta…”.
Denunció, “…la violación del artículo 12 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos en concordancia con los artículos 92 y 122 de la Ley de Protección al Consumidor y al Usuario (INDECU), Ley Vigente para la fecha del acto Administrativo impugnado…” (Mayúsculas del original).
Que, “…la violación del artículo 92 de la Ley de Protección al Consumidor y al Usuario es evidente, por haber establecido que la conducta de mi representada se encuentra subsumida en la conducta tipificada como supuesto de hecho en el artículo antes señalado (…) se basa en una supuesta transgresión del artículo 92 eiusdem cuando dicha norma constituye una norma programática que no prescribe o autoriza una conducta determinada (…) es el caso que tal incumplimiento no existió pues las condiciones establecidas en el contrato para las adjudicaciones, no se habían dado para el momento en que la denunciante decidió dar por terminado el contrato (…) el sistema de FONBIENES consiste en la formación de grupos cerrados que mensualmente realizan aportes durante un plazo determinado para constituir un fondo común destinado a la adquisición de bienes. Dichos bienes son entregados mensualmente mediante dos formas de adjudicación, por asamblea de asociados solventes (…) y (…) por Licitación que hagan los asociados interesados…” (Mayúsculas del original).
Que “…la Asociada denunciante, no salió en los sorteos efectuados en las Asambleas en las cuales participó, ni tampoco licitó durante el tiempo que duro su permanencia en el grupo, (…) por otra parte, en el contrato se establece que las partes están sujetas a las alteraciones por variación de precios que sufra el bien que se pretende adquirir. En el caso concreto la cuota se mantuvo fija en la cantidad de bolívares 256.944,44 por cuatro meses, pasando luego a bolívares 284.103, en virtud de los incrementos establecidos por el Banco Central en cuanto al índice de precios al consumidor, de modo que no hubo ninguna alteración maliciosa o indebida. Lo que conlleva el vicio de falso supuesto al ser aplicada la sanción sobre la base de un incumplimiento inexistente. Mas aun, cuando fundamenta su decisión en el hecho de que el contrato no contiene información suficiente oportuna y veraz, (…) cuando ello es el resultado de la naturaleza misma de la adquisición a mediano o largo plazo y así fue contractualmente convenida (…) es evidente también que la autoridad administrativa carece de competencia para juzgar y valorar sobre el sentido y alcance sobre las cláusulas de un contrato, pues ello corresponde a la función jurisdiccional…”.
Que, “…quedó evidenciado que no existe responsabilidad alguna por parte de mi representada, al no haber incurrido en el incumplimiento que se le imputa de no haber adjudicado el inmueble al que aspiraba la denunciante, puesto que no se habían dado ninguna de las condiciones establecidas contractualmente para ello. Violó así la recurrida el principio de Legalidad (…) pues aplica a mi representada una sanción que no le corresponde…”
Manifestó, que “…resulta evidente que la recurrida violó el principio de la proporcionalidad recogido en el artículo 12 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos (…)toda vez que lo lógico es que éste regule sanciones de manera flexible, esto es, otorgando un cierto margen de apreciación a la administración pública para la graduación de la sanción a la entidad de la infracción y de sus efectos (…) la aplicación de este principio de la proporcionalidad evita que los poderes públicos tengan actuaciones arbitrarias (…) por las razones expuestas se impone la nulidad del acto administrativo impugnado y así pedimos se declare…”.
Solicitó, la nulidad de la decisión de fecha 8 de abril de 2008, notificada en fecha 31 de julio de 2008, dictada por el organismo recurrido.
II
OPINIÓN DEL MINISTERIO PÚBLICO
En fecha 14 de marzo de 2011, el Abogado Juan Betancourt, ya identificado, actuando con el carácter de Fiscal Segundo del Ministerio Público con competencia ante las Cortes de lo Contencioso Administrativa, presentó escrito de opinión fiscal en los siguientes términos:
Que, “…En el caso bajo examen, observa el Ministerio Público, que el acto administrativo impugnado (…) que declaró sin lugar el recurso jerárquico ejercido contra el acto administrativo contenido en la decisión administrativa de fecha 02-08-2006 (…) que a su vez confirmó en todas y cada una de sus partes la decisión de fecha 20 de diciembre de 2005, en la que se le sanciona con multa por Ocho Millones Ochocientos veinte Mil Bolívares (Bs. 8.820.000,00), por la presunta violación del artículo 92 de la Ley de Protección al Consumidor y al Usuario, se produjo en el marco de un procedimiento administrativo llevado a cabo por el Instituto recurrido, con ocasión a la denuncia formulada (…) por la Asociada Yenny Maure Bravo, quien denunció el incumplimiento por parte de FONBIENES C.A de las condiciones establecidas en el suscrito Contrato de Compra Programada para la adquisición de un inmueble, procedimiento en el cual la parte recurrente ha ejercido su derecho a la defensa, exponiendo los alegatos en su descargo en la oportunidad correspondiente y en los distintos recursos presentados, ante lo cual el INDEPABIS luego de realizar una breve relación de los hechos contenidos en la denuncia, ya conocidos por la empresa, procedió a ratificar su criterio confirmando la decisión recurrida, siendo que tal como lo señala la parte recurrente en su escrito libelar, el INDEPABIS al analizar la situación estimó que la actuación de FONBIENES se subsume en el artículo 92 de la Ley, por considerar que dicha empresa era responsable por el incumplimiento en las cláusulas del contrato de adhesión en cuanto a las condiciones convenidas con el denunciante para la adjudicación del bien, lo que expresó en la decisión confirmada del 02-08-2006, que fue posteriormente recurrida y que dio lugar al acto de fecha 8-04-2008… (Mayúsculas del original).
Expresó que “…para el Ministerio Público queda claro que el INDECU desde el acto primigenio contentivo de la multa hasta los actos subsecuentes producto de los recursos de reconsideración y jerárquico ejercidos por la parte recurrente, motivó suficientemente su decisión, pues tal como se señalara como resultado del procedimiento administrativo seguido a la empresa FONBIENES subsumió su actuación en el artículo 92 de la ley para aplicar la consecuencia jurídica contenida en el acto impugnado, motivos éstos expuestos en la decisión inical y ratificados en als decisiones posteriores, lo que se generó en el marco de un procedimiento administrativo en el cual la parte recurrente tuvo conocimiento de los hechos que le fueron imputados en la denuncia formualda en su contra, presentando los alegatos en su descargo y conociendo además los motivos que condujeron a la Administración a emanar el acto, resultando improcedentes la violación del ordinal 5º del artículo 18 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos, del principio de proporcionalidad y del derecho a la defensa invocada por la parte recurrente (Mayúsculas del original).
Que “…En el caso de autos se observa que el INDECU previo procedimiento administrativo, declaró responsable administrativamente e impuso multa a la empresa recurrente, por no haber cumplido con las condiciones ofrecidas en el contrato; es así que el haber dejado de hacer (hecho propio de su actividad) suministrar información objetiva, suficiente, oportuna, clara y veraz sobre el servicio que se estaba prestando, es decir la información debe estar acorde con el contrato suscrito entre las partes, a fin de satisfacer las necesidades de la usuaria, lo que en su criterio configura una deficiente prestación de servicio en perjuicio de los usuarios y consumidores (…) según se desprende de las actuaciones que componen el expediente se constata que el Instituto recurrido básicamente los sanciona por el incumplimiento en las condiciones de la contratación y la falta de claridad en cuanto al mecanismo de adjudicación, por lo que resulta claro para el Ministerio Público que además del reintegro del dinero, lo que pondera el Instituto es que Fonbienes en el desarrollo de su actividad ofreciera un servicio eficiente y oportuno, en el que estén definidas las condiciones y tiempo en el que deben producirse las adjudicaciones a fin de que los clientes estén suficientemente informados en relación a estos aspectos, lo que no verificó, pues Fonbienes básicamente argumentó que es una empresa que desarrolla un plan de compras programada que consiste en la formación de grupos cerrados que mensualmente realizan aportes durante un plazo determinado para constituir un fondo común destinado a la adquisición de bienes, que son entregados mensualmente bien sea por adjudicación programada o licitación, sin lograr con ello desvirtuar los hechos denunciados en su contra, más aún cuando se observa que el reverso del dinero al cliente referido por Fonbienes se produjo luego de que se iniciara la denuncia, siendo éstas actividades que el Instituto debía supervisar independientemente de que la cliente hubiese desistido de su denuncia, pues tratándose de una empresa que ofrece un servicio a los consumidores se encuentra entonces comprometido los derechos que estos tienen a acceder a servicios oportunos eficientes y de calidad, supervisión ésta que le está atríbuida por ley al INDECU, procediendo así en consecuencia a emanar la decisión recurrida. Es así que, dicha conducta fue subsumida en el supuesto generador de responsabilidad administrativa previsto en el artículo 92 de la ley in coment, y sancionado según atribuciones conferidas en el artículo 122 de la Ley especial que rige la materia…” (Mayúsculas del original).
Manifestó que “…el legislador cuando tipifica que una conducta determinada acarrea responsabilidad civil y administrativa, debe fijar en consecuencia el alcance del tipo sancionatorio. En consecuencia, es en el Capítulo II ‘De los Ilícitos Administrativos y sus Sanciones’ se fijaron las multas por incumplimiento a los distintos hechos generadores de responsabilidad. Encontramos en el artículo 122 ejusdem que el incumplimiento del artículo 92 se sanciona con multa. Una vez comprobado en sede administrativa que el ‘proveedor de bienes y servicios’ incurrió en una responsabilidad a la que se refiere el artículo 92 ejusdem, se hace acreedor de la sanción de multa prevista en el artículo 122 ejusdem (…) al examinar los argumentos y elementos expuestos en el procedimiento que culminó con la sanción impugnada, se observa que el Instituto recurrido al analizar la denuncia formulada contra FONBIENES C.A, estimó que no existía claridad en la contratación en cuanto a las condiciones en las cuales se efectuaría la adjudicación, entiende este Organismo que la necesidad de informar debidamente al cliente de las características del contrato también se extiende a establecer cuales serian los mecanismos alternos para resolverlo en cso de que no se produzca la adjudicación oportunamente, y de que manera se podría producir el reintegro de los recursos aportados, pues la denuncia que dio origen al procedimiento refiere no solo aspectos relativos a la forma en que podría adjudicarse el bien, sino el mecanismo mediante el cual esa empresa cumpla con la cliente en cuanto al reembolso del dinero aportado en este programa de compra programada de vivienda ofrecido por Fonbienes, aspectos éstos que a su juicio no fueron debidamente aclarados por la empresa denunciada, y que el Instituto estimó que configuraban un incumplimiento en las condiciones de contratación por el cual debían hacerse responsables de conformidad con el artículo 92 de la ley, siendo éstos los fundamentos de hecho y de derecho en los cuales se fundamenta el acto contentivo de la sanción impugnada (Mayúsculas del original).
Finalmente, consideró el Ministerio Público que debía ser declarado Sin Lugar el recurso contencioso administrativo de nulidad interpuesto.
III
ESCRITO DE INFORMES DE LA PARTE RECURRENTE
En fecha 11 de abril de 2011, de conformidad con lo dispuesto en la disposición transitoria cuarta de la Ley Orgánica de la Jurisdicción Contencioso Administrativa, la Apoderada Judicial de la Sociedad Mercantil Fondo de Bienes de Venezuela, (FONBIENES), C.A., presentó escrito de informes mediante el cual reiteró los mismos argumentos de hecho y de derecho plasmados en el escrito contentivo del recurso contencioso administrativo de nulidad interpuesto, por lo que esta Corte da por reproducidos dichos argumentos.
IV
DE LA COMPETENCIA
Corresponde a esta Corte emitir pronunciamiento acerca de su competencia para conocer de la presente causa, y al respecto observa:
Que, mediante la sentencia Nº 2.271 del 24 de noviembre de 2004, dictada por la Sala Político Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia (caso: Tecno Servicios Yes’ Card, C.A.), reguló de manera transitoria, las competencias de las Cortes Primera y Segunda de lo Contencioso Administrativo, en los términos siguientes:
“…Así, atendiendo a las recientes sentencias dictadas por esta Sala en las cuales se ha regulado transitoriamente la competencia de jurisdicción contencioso-administrativa, considera la Sala que las Cortes de lo Contencioso Administrativo son competentes para conocer:
(…)
3.- De las acciones o recursos de nulidad que puedan intentarse por razones de ilegalidad o inconstitucionalidad contra los actos administrativos emanados de autoridades diferentes a las señaladas en los numerales 30 y 31 del artículo 5 de la Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia de la República Bolivariana de Venezuela, si su conocimiento no estuviere atribuido a otro Tribunal…”.
Por su parte, el artículo 44 del Decreto con Rango, Valor y Fuerza de Ley Orgánica de la Administración Pública, publicada en la Gaceta Oficial de la República Bolivariana de Venezuela Nº 5.890 Extraordinario, de fecha 31 de julio de 2008, establece como órganos superiores de la Administración Pública Nacional al Presidente o Presidenta de la República, el Vicepresidente Ejecutivo o la Vicepresidencia Ejecutiva, el Consejo de Ministros, los Ministros o Ministras, los Viceministros o Viceministras, las altas autoridades regionales, así como las máximas autoridades de los órganos superiores de consulta de la Administración Pública Nacional, constituidos por la Procuraduría General de la República, el Consejo de Estado, el Consejo de Defensa de la Nación, las Juntas Sectoriales y las Juntas Ministeriales.
Se observa que el Instituto Nacional para la Defensa y Educación del Consumidor y el Usuario (INDECU), hoy Superintendencia Nacional para la Defensa de los Derechos Socioeconómicos (SUNDDE), no se corresponde con alguno de los órganos o autoridades superiores de la Administración Pública Nacional referidos anteriormente, así como tampoco el control jurisdiccional de los actos dictados por el Ente recurrido no se encuentra atribuido a otra autoridad judicial.
Por lo tanto, y en virtud que el acto recurrido fue dictado por el Consejo Directivo del Instituto Autónomo para la Defensa y Educación del Consumidor y del Usuario (INDECU), hoy día Superintendencia Nacional para la Defensa de los Derechos Socioeconómicos (SUNDDE), esta Corte resulta COMPETENTE para conocer y decidir en primera instancia el presente recurso de nulidad. Por talez razones, acepta la competencia declinada por el Juzgado de Sustanciación de la Sala Político Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia. Así se declara.
V
CONSIDERACIONES PARA DECIDIR
Determinada como ha sido la competencia previamente para conocer en primera instancia del presente recurso contencioso administrativo de nulidad y siendo la oportunidad de emitir pronunciamiento sobre el mérito de la presente causa, este Órgano Jurisdiccional pasa a decidir y a tal efecto observa:
El ámbito objetivo del presente recurso, ejercido por la Abogada Magaly Alberti Vásquez, actuando con el carácter de Apoderada Judicial de la Sociedad Mercantil Fondo de Bienes de Venezuela, C.A. (FONBIENES), lo constituye el acto administrativo contenido en la Resolución S/N de fecha 8 de abril de 2008, notificada en fecha 31 de julio de 2008, emanada del Consejo Directivo del Instituto Autónomo para la Defensa y Educación del Consumidor y del Usuario (INDECU), hoy Superintendencia Nacional para la Defensa de los Derechos Socioeconómicos (SUNDDE),mediante la cual declaró Sin Lugar el recurso jerárquico y confirmó la sanción pecuniaria impuesta a la parte recurrente con multa de OCHO MILLONES OCHOCIENTOS VEINTE MIL BOLÍVARES (Bs. 8.820.000,00) por la presunta transgresión del artículo 92 de la Ley de Protección al Consumidor y al Usuario.
En ese sentido, este Órgano Jurisdiccional a continuación pasa a analizar los argumentos expuestos por la Apoderada Judicial de la Sociedad Mercantil Fondo de Bienes de Venezuela, C.A. (FONBIENES), relativos a: i) inmotivación del acto impugnado; ii) falso supuesto y iii) violación del principio de proporcionalidad.
Ello así, esta Corte observa que la Apoderados Judiciales de la Sociedad Mercantil Fondo de Bienes de Venezuela, C.A. (FONBIENES), denunció simultáneamente el vicio de falso supuesto e inmotivación por lo que resulta oportuno antes de pasar a conocer dichas denunciar efectuar las siguientes consideraciones:
La Sala Político Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia en sentencia Nº 01930 de fecha 27 de julio de 2006 (caso: Asociación de Profesores de la Universidad Simón Bolívar), estableció lo siguiente:
“…en numerosas decisiones esta Sala se ha referido a la contradicción que supone la denuncia simultánea de los vicios de inmotivación y falso supuesto por ser ambos conceptos excluyentes entre sí, ‘por cuanto la inmotivación implica la omisión de los fundamentos de hecho y de derecho que dieron lugar al acto, y el falso supuesto alude a la inexistencia de los hechos, a la apreciación errada de las circunstancias presentes, o bien a la fundamentación en una norma que no resulta aplicable al caso concreto; no pudiendo afirmarse en consecuencia que un mismo acto, por una parte, no tenga motivación, y por otra, tenga una motivación errada en cuanto a los hechos o el derecho’.
(…omissis…)
La inmotivación (tanto de los actos administrativos como de las sentencias) no sólo se produce cuando faltan de forma absoluta los fundamentos de éstos, sino que puede incluso verificarse en casos en los que habiéndose expresado las razones de lo dispuesto en el acto o decisión de que se trate, éstas, sin embargo, presentan determinadas características que inciden negativamente en el aspecto de la motivación, haciéndola incomprensible, confusa o discordante. Por ende, la circunstancia de alegar paralelamente los vicios de inmotivación y falso supuesto se traduce en una contradicción o incompatibilidad cuando lo argüido respecto a la motivación del acto es la omisión de las razones que lo fundamentan, pero no en aquellos supuestos en los que lo denunciado es una motivación contradictoria o ininteligible, pues en estos casos sí se indican los motivos de la decisión (aunque con los anotados rasgos), resultando posible entonces que a la vez se incurra en un error en la valoración de los hechos o el derecho expresados en ella…”.
De la anterior transcripción, puede colegirse que se admite la posibilidad de la existencia simultánea de los vicios de falso supuesto e inmotivación, siempre y cuando los argumentos respecto a este último vicio, no se refieran a la “omisión de las razones que fundamentan el acto”, sino que deben estar dirigidos a dar una “motivación contradictoria o ininteligible”, es decir, cuando el acto haya expresado las razones que lo fundamentan pero en una forma que incide negativamente en su motivación, haciéndola incomprensible, confusa o discordante (Vid. sentencias de la misma Sala N° 02245 del 7 de noviembre de 2006, caso: Interbank Seguros, S.A., y Nº 00820 del 4 de agosto de 2010, caso: Representaciones Villalonga, C.A.).
Ahora bien, se observa que la denuncia efectuada por la Apoderada Judicial de la Sociedad Mercantil Fondo de Bienes de Venezuela, C.A. (FONBIENES), en cuanto a la inmotivación del acto administrativo impugnado, fue planteada en los siguientes términos: “…se denuncia la infracción del artículo 12 en concordancia con el artículo 18, ordinal 5 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos (…) se observa claramente que en forma alguna se señalaron los hechos constitutivos de la infracción alegada, ni la justificación de los motivos que llevaron al organismo a establecer tal sanción, lo cual conlleva que la referida decisión incurra en el vicio de inmotivación…” (Resaltado de esta Corte).
De lo anterior, se observa que la parte demandante se refiere a la omisión de las razones que fundamentan el acto y no a una motivación contradictoria o ininteligible, razón por la cual los dos vicios denunciados simultáneamente son incompatibles entre sí, por lo que esta Corte desestima el vicio inmotivación del acto, y pasa de seguidas a examinar sólo el vicio de falso supuesto. Así se decide.
En relación al vicio de falso supuesto del acto recurrido ante esta Corte, la parte demandante alegó que, “…la violación del artículo 92 de la Ley de Protección al Consumidor y al usuario es evidente por haber establecido que la conducta de mi representada se encuentra subsumida en la conducta tipificada como supuesto de hecho en el artículo antes señalado (…) que se basa en una supuesta trasgresión del artículo 92 eiusdem, cuando dicha norma constituye una norma programática que no prescribe o autoriza una conducta determinada, sino que simplemente establece un marco general sobre la responsabilidad civil y administrativa de quienes actúan tanto por hechos propios como por los de sus dependientes…”.
En igual sentido, adujo que, “…quedo evidenciado que no existe responsabilidad alguna por parte de mi representada, al no haber incurrido en el incumplimiento que se le imputa de no haber adjudicado el inmueble al que aspiraba la denunciante, puesto que no se habían dado ningunas de las condiciones establecidas contractualmente para ello. Violó así la recurrida el principio de Legalidad consagrado en la Legislación Venezolana, pues aplica a mi representada una sanción que no le corresponde, al interpretar que fue trasgredido el artículo 92 eiusdem, cuando ella lo que hizo fue actuar conforme a las normas contractuales establecidas y aceptadas por la denunciante…”.
En virtud de lo anterior, esta Corte considera conveniente invocar lo establecido en sentencia de la Sala Político Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia mediante sentencia Nº 01392 de fecha 26 de octubre de 2011 (caso: Jonny Palermo Aponte León), que precisó lo siguiente:
“Ahora bien, con relación al vicio de falso supuesto, la Sala ha establecido que éste se manifiesta de dos maneras: la primera, cuando la Administración al dictar un acto administrativo fundamenta su decisión en hechos inexistentes o que ocurrieron de manera distinta a la apreciación efectuada por el órgano administrativo, caso en el que estamos en presencia de un falso supuesto de hecho. La segunda se configura cuando los hechos que dan origen a la decisión administrativa existen, se corresponden con lo acontecido y son verdaderos, pero la Administración al dictar el acto los subsume en una norma errónea o inexistente en el universo normativo para fundamentar su decisión, lo cual incide decisivamente en la esfera de los derechos subjetivos del administrado.
En este sentido, debe señalarse que el vicio de falso supuesto de hecho al igual que el falso supuesto de derecho, afecta la causa del acto administrativo y acarrea su nulidad, por lo cual es necesario examinar si la configuración del acto administrativo se adecuó a las circunstancias de hecho y de derecho probadas en el expediente y, además, si se dictó de manera que guarde la debida correspondencia con el supuesto previsto en la norma legal. (Vid. Sentencias de esta Sala Nos. 2189 del 5 de octubre de 2006 y 00504 del 30 de abril de 2008, entre otras)” (Resaltado de esta Corte).
Respecto al alegado vicio, la Representación Fiscal del Ministerio Público con competencia ante las Cortes de lo Contencioso Administrativo, en su escrito de opinión fiscal, señaló que “…al examinar los argumentos y elementos expuestos en el procedimiento que culminó con la sanción impugnada, se observa que el Instituto recurrido al analizar la denuncia formulada contra FONBIENES C.A, estimó que no existía claridad en la contratación en cuanto a las condiciones en las cuales se efectuaría la adjudicación, entiende este Organismo que la necesidad de informar debidamente al cliente de las características del contrato también se extiende a establecer cuales serian los mecanismos alternos para resolverlo en cso de que no se produzca la adjudicación oportunamente, y de que manera se podría producir el reintegro de los recursos aportados, pues la denuncia que dio origen al procedimiento refiere no solo aspectos relativos a la forma en que podría adjudicarse el bien, sino el mecanismo mediante el cual esa empresa cumpla con la cliente en cuanto al reembolso del dinero aportado en este programa de compra programada de vivienda ofrecido por Fonbienes, aspectos éstos que a su juicio no fueron debidamente aclarados por la empresa denunciada, y que el Instituto estimó que configuraban un incumplimiento en las condiciones de contratación por el cual debían hacerse responsables de conformidad con el artículo 92 de la ley, siendo éstos los fundamentos de hecho y de derecho en los cuales se fundamenta el acto contentivo de la sanción impugnada, debiendo desestimarse así la denuncia de violación del falso supuesto de derecho invocada por la parte recurrente (Mayúsculas del original).
Ahora bien, a los fines de determinar esta Corte si en el caso bajo análisis se configuró el señalado vicio, considera menester este Órgano Jurisdiccional indicar que el Instituto para la Defensa y Educación del Consumidor y del Usuario (INDECU) hoy Superintendencia Nacional para la Defensa de los Derechos Socioeconómicos (SUNDDE), expresó en el acto impugnado que riela al folio noventa y dos (92) al noventa y nueve (99) del expediente administrativo, lo siguiente:
“…los fundamentos del Recurso Jerárquico son análogos a los alegados en el recurso de reconsideración declarado sin lugar por el ente, siendo criterio nuestro, considerar y mantener objetivamente que el Instituto no le conculco al administrado ninguno de los derechos constitucionales y legales citados por este y que bajo la potestad administrativa que tiene el INDECU como Institución encargada de la defensa de los derechos e intereses de los consumidores y usuarios, quien desarrolla una actividad de policía administrativa en materia económica para garantizar su seguridad jurídica, le correspondió adecuadamente conocer, sustanciar y decidir en los términos expresados en la decisión recurrida, sin menoscabarse derecho alguno. De igual forma, se ratifican los fundamentos de hecho y de derecho esgrimidos por el Instituto, tanto del acto administrativo sancionatorio de fecha 20 de diciembre de 2005, como de aquel que declaró sin lugar el recurso de reconsideración.
Visto y analizado el precitado contrato, es inequívocamente considerado como un contrato de adhesión, por lo que se le exige en consecuencia el estricto cumplimiento de su contenido y ajustarse el mismo conforme a lo establecido en el Titulo III, Capítulo I, sobre contratos de adhesión, artículo 81 y siguientes de la Ley de Protección al Consumidor y al Usuario.
En el caso de autos, igualmente se observa claramente que la decisión contra la cual se ha ejercido el Recurso Jerárquico, además de estar esta ajustada a derecho en lo atinente al debido proceso y por ende a los derechos a la defensa y a ser oído, se aprecia de auots que ha quedado demostrada la trasgresión del artículo 92 de la Ley de Protección al Consumidor y al Usuario, por haber incurrido en la conducta tipificada como supuesto de hecho respecto al artículo anteriormente nombrado al haberse valorado y estimado las pruebas contentivas en autos.
En tal sentido, consideramos que en aras de preservar los derechos de los consumidores y usuarios, el INDECU actuó con suficiente (sic) razones y motivos para hacer uso conforme a la ley de la potestad administrativa que tiene y de los mecanismos pertinentes que dieron lugar al procedimiento administrativo correspondiente, para la aplicación del acto administrativo sancionatorio de fecha 20 de diciembre de 2005.
Por las razones antes expuestas, este Consejo Directivo (…) decide ratificar la decisión de fecha 02 (sic) de agosto de 2006, y declara SIN LUGAR el presente Recurso Jerárquico y CONFIRMA en todas y cada una de sus partes, la decisión recurrida dictada por el Presidente del Instituto Autónomo para la Defensa y Educación del Consumidor y del Usuario (INDECU) de fecha 20 de diciembre de 2005…” (Mayúsculas y negrillas del original).
Ahora bien, considera importante esta Corte, realizar algunas consideraciones previas, en cuanto a la naturaleza de la normativa aplicada por la Administración a los efectos de dictar el acto administrativo recurrido.
En ese sentido, es menester advertir que la Administración Pública se encuentra subordinada al principio de legalidad y en tal sentido, está habilitada para ejercer y ejecutar todo aquello que expresamente le haya encomendado la legislación vigente y entre dichas facultades, sólo puede subsumir los hechos verificados por ella, en las normas vigentes de conformidad con las competencias expresamente establecidas en la ley, a los fines de cumplir con sus cometidos públicos, no pudiendo en ningún caso interpretar normas y determinar su alcance.
En este sentido, esta Corte observa que la Administración Pública, particularmente el entonces Instituto para la Defensa y Educación del Consumidor y del Usuario (INDECU) hoy Superintendencia Nacional para la Defensa de los Derechos Socioeconómicos (SUNDDE), ejerció sus funciones partiendo de lo establecido en el artículo 117 de nuestra Carta Magna, el cual señala:
“Artículo 117.- Todas las personas tendrán derecho a disponer de bienes y servicios de calidad, así como a una información adecuada y no engañosa sobre el contenido y características de los productos y servicios que consumen; a la libertad de elección y a un trato equitativo y digno. La ley establecerá los mecanismos necesarios para garantizar esos derechos, las normas de control de calidad y cantidad de bienes y servicios, los procedimientos de defensa del público consumidor, el resarcimiento de los daños ocasionados y las sanciones correspondientes por la violación de estos derechos.”
Es así, que debe reiterar esta Corte que la actuación administrativa en el caso bajo estudio se encontró ajustada a la competencia que le fue atribuida legalmente en defensa de los derechos e intereses de los consumidores y usuarios, actividad esta, de policía administrativa en materia bienes y servicios, por lo que le correspondía conocer, sustanciar y decidir el procedimiento administrativo sujeto a revisión.
Como se evidencia, la naturaleza de la ley antes referida es fundamentalmente proteccionista, de los usuarios y consumidores, ante posibles afecciones, al momento de satisfacer necesidades propias de actividades económicas.
En el presente caso, encontramos que la Administración subsumió la irregularidad y las faltas por ella determinadas, en los artículos 18 y 92 eiusdem, el cual se refiere a –establecer la información suficiente oportuna, clara y veraz sobre los diferentes bienes y servicios puestos a la disposición en el mercado que les permita elegir de conformidad con sus necesidades y obtener un aprovechamiento satisfactorio y seguro- así estableció la responsabilidad civil y administrativa de los proveedores de bienes y servicios- y al efecto el recurrente señala que “…quedo evidenciado que no existe responsabilidad alguna por parte de mi representada, al no haber incurrido en el incumplimiento que se le imputa de no haber adjudicado el inmueble al que aspiraba la denunciante, puesto que no se habían dado ningunas de las condiciones establecidas contractualmente para ello. Violó así la recurrida el principio de Legalidad consagrado en la Legislación Venezolana, pues aplica a mi representada una sanción que no le corresponde, al interpretar que fue trasgredido el artículo 92 eiusdem, cuando ella lo que hizo fue actuar conforme a las normas contractuales establecidas y aceptadas por la denunciante…”.
Sin embargo, antes de indagar sobre la presencia del vicio antes señalado, es importante para esta Corte realizar algunas consideraciones sobre los sistemas de adquisición de bienes por compras programadas, las cuales son del tenor siguiente:
El Sistema de Compras Programadas de la sociedad mercantil Consorcio Fondo de Bienes de Venezuela, (FONBIENES), C.A., y en general cualquier conglomerado de este tipo, consiste en la formación de grupos cerrados de personas naturales o jurídicas que realizan aportes mensuales durante un plazo determinado, con el objeto de constituir un fondo común destinado a la adquisición de bienes, los cuales se adjudican mensualmente mediante entrega programada y licitación.
Así, en casos como el descrito, el precio del bien es dividido entre cada uno de los asociados, quienes pagan un valor correspondiente a su cuota mensual más un pago único de tasa de afiliación. Dicha cuota mensual es calculada en base al precio presente del bien, dividido por el plazo de duración del grupo, el cual se determina en la creación del mismo y aparece en las condiciones de contratación que firma el asociado. (Vid. http://www.cavecompra.org/sistema-de-compra-programada/).
Resulta claro pues, que los sistemas de adquisición de bienes a través de las compras programadas constituyen una forma más o menos novedosa de cómo las personas, tanto naturales como jurídicas, se obligan en determinados negocios jurídicos con el fin de adquirir bienes o servicios de su necesidad.
La proliferación de nuevas variantes de contratación que deben ser asimilables al derecho de obligaciones, así como de relaciones jurídicas de las cuales dada su naturaleza surgen vínculos de tipo obligacional, se debe principalmente a dos razones: por una parte constituye la más evidente manifestación de la libertad contractual; y al mismo tiempo, esta libertad de contratación se transforma en el tiempo debido al auge o surgimiento de nuevas necesidades, las cuales a su vez, a menudo han venido acompañadas de distintas formas de satisfacción o negociación que son aplicables a un vasto universo de contratos.
Ahora bien, la evolución conjunta del Estado Social de Derecho y el derecho de obligaciones, provoca no sólo el nacimiento de un sistema de negocios jurídicos distintos, sino que paralelamente como es de esperarse, todo un universo de controversias inimaginables, propio de la necesidad inventiva del hombre de mejorar su calidad de vida, lo que va acompañado del deber estadal de protegerla.
Es menester destacar que, la doctrina ya había elaborado algunas consideraciones sobre esta particular figura de contratación, por ejemplo, el autor Alfredo Morles Hernández considera que, entendiendo al mismo como una coalición económica o consorcio, subyace naturalmente en la categoría de los contratos de colaboración o de cooperación, precisamente como un contrato asociativo; pero igualmente, al ser un contrato que no conlleva negociación alguna por parte del adherente se clasifica como un contrato de adhesión, ya que las clausulas no son objeto de negociación sino que el adherente se somete a lo establecido por la compañía. (Véase MORLES HERNÁNDEZ, Alfredo - “Curso de Derecho Mercantil: Los contratos mercantiles”. Caracas, UCAB, Tomo IV, 2006. Págs. 2.269-2.271).
Efectivamente, en los denominados contratos de adhesión queda excluida cualquier posibilidad de debate o dialéctica entre las partes, pues las cláusulas son previamente determinadas por uno sólo de los contratantes, de modo que el otro contratante se limita a aceptar cuanto ha sido establecido por el primero, en contraposición a lo que sucede en los contratos típicos u ordinarios, donde las partes pueden convenir, discutir y acordar el contenido mismo del contrato, así como de las obligaciones contraídas, existiendo la posibilidad para ellas de hacer reserva de ciertas cláusulas. (Vid. Sentencia número 962 dictada por la Sala Político Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia, en fecha 1 de julio de 2003 (Caso: Soluciones Técnicas Integrales, C.A.).
Pues bien, las empresas recurren a los llamados contratos de adhesión, de escueto diseño y rápida conclusión, que permiten una cierta uniformidad y economía, de tiempo y coste. Así, tal como se precisó con anterioridad, la particularidad de este tipo de actuaciones se encuentra en que la contratación en serie, característica de la actividad comercial, obliga a la redacción de contratos-tipo con un contenido generalmente uniforme, predispuesto y rígido. En estos casos, el consumidor si quiere adquirir el bien o recibir el servicio no tiene otra posibilidad, que adherirse al contrato redactado por el proveedor, el cual con frecuencia se aprovecha de su condición de parte fuerte en la relación para introducir cláusulas abusivas.
Podría sostenerse entonces que los contratos de adhesión no son más que contratos que contienen condiciones generales, de manera que, no hay diferencia relevante entre condiciones generales de contratación y contratos de adhesión.
La naturaleza propia de los contratos de adhesión es propensa a generar desequilibrios económicos y de negociación entre las partes contratantes, resultando perjudicado el adquirente del bien o servicio, quién usualmente es representado por una persona natural en clara posición de debilidad jurídica frente al oferente, pero que se ve obligada a aceptar las condiciones de contratación impuestas, a los fines de satisfacer determinadas necesidades que de otra forma resultarían difíciles de alcanzar.
Vistas las consideraciones expuestas, y dada la naturaleza de los hechos que motivaron la sanción impuesta a la parte actora, esta Corte estima igualmente necesario realizar algunas consideraciones acerca del derecho a la información suficiente, oportuna, clara y veraz en los contratos de adhesión:
Ahora bien, en el ámbito de las relaciones contractuales puede definirse la información como un elemento de conocimiento suministrado obligatoriamente por una de las partes contratantes a la otra parte, teniendo como objeto principal la adecuada formación del consentimiento contractual del deudor, tanto en los aspectos jurídicos como materiales del negocio en cuestión.
Dentro de este mismo contexto, el contenido de lo dispuesto en la Ley de Protección al Consumidor y al Usuario, permite apreciar la protección especial a los consumidores y usuarios al exigir a los prestadores del servicio que faciliten de una manera suficiente, oportuna, clara y veraz la información necesaria concerniente al servicio que prestan, protección que cobra especial relevancia cuando se trata de contratos de adhesión donde la negociación entre las partes es inexistente.
Así, el consumidor puede exigir la reparación del daño al interés negativo, por falsa representación inducida por la información engañosa, en los siguientes términos: i) detectar el engaño antes de la celebración (frustración injusta de las tratativas); ii) o bien, tras solicitar la nulidad del contrato, cuando era detectada la falsedad luego de haberse perfeccionado (daños derivados de la anulación).
En complemento de lo anterior, cabe agregar que el deber precontractual de información tiene en la actualidad una enorme trascendencia no solamente por la forma en que la información general e impersonalizada es transmitida a través de las nuevas tecnologías de la información, sino también por la incidencia que ella tiene en la expresión del consentimiento para el perfeccionamiento de múltiples negocios jurídicos. El deber de comunicar tiene gran entidad y comprende toda la información privada en poder del vendedor que pudiese afectar a la decisión del comprador.
Hay que tener en cuenta, además, que la obligación de poner en conocimiento, contemplada desde la perspectiva de la buena fe en sentido objetivo, adquiere utilidad como criterio de imputación de responsabilidad precontractual, pues la parte dañada se encuentra vinculada a un contrato que resulta insatisfactorio, y su actitud ante la configuración del mismo habría sido distinta de haber sido correctamente informada (por ejemplo, si la otra no le hubiera proporcionado datos falsos o no se hubiera callado los correctos).
Asimismo, se comprende que la información se extiende a prestar la explicación necesaria aun después de la etapa precontractual en el modo de cumplir las obligaciones adquiridas, siendo que en el caso del incumplimiento por parte del adherente en un contrato de adhesión, como en el presente caso, es deber del proveedor del servicio notificar a la parte de las formas de pago y sus respectivas consecuencias en caso de omisión del mismo.
Ello así, esta Corte al examinar las Condiciones Generales del Contrato ofertado por la Sociedad Mercantil Fondo de Bienes de Venezuela, (FONBIENES), C.A., (Vid. folios 29 al 30 del expediente administrativo), se colige de éste, concatenándolo con la denuncia realizada por la ciudadana Yenny Maura Bravo, que en efecto, durante el transcurso del procedimiento en sede administrativa, el denunciante no establece en forma específica que aspecto o parte del contrato incumplió supuestamente la sociedad mercantil denunciada.
Sin embargo, se desprende del escrito contentivo de la denuncia consignada ante el Instituto para la Defensa y Educación del Consumidor y del Usuario (Vid. folios 2), que la denunciante, luego de realizar varios pagos por las cantidades que se especifican a continuación: 3 pagos de (Bs. 256.944,44), un pago de (Bs. 631.944,44) y un pago de (Bs. 25.694,44) los cuales rielan de los folios 6 y 7 del expediente administrativo, y realizar la gestión para que se rescindiera el contrato y se le reintegrara el dinero aportado por ella, no recibió respuesta a su requerimiento, así como tampoco, el reintegro los montos cancelados.
Asimismo, la Sociedad Mercantil Fondo de Bienes de Venezuela, (FONBIENES, C.A.), estableció en el contrato que el retiro y las formas de reintegro están establecidas en la cláusula 7.2 y numeral 3ro Lectura Importante para el Cliente, con lo cual, a su decir, Fonbienes no ha incurrido en incumplimiento de contrato.
Esta Corte aprecia que la imposibilidad de rescindir unilateralmente el contrato y el verse obligada a permanecer en sociedad en contra de su voluntad, generó para el denunciante unas condiciones nada beneficiosas para este, y el mecanismo para el reintegro de los montos pagados en caso de revocar el acuerdo, se constituyen en condiciones abusivas, pues no puede permitirse que antes la declaración unilateral de voluntad para rescindir el contrato, esta deba esperar hasta que transcurra íntegramente la duración establecida del contrato para que a la misma le sean reintegrado el monto pagado hasta el momento en que se rescindió el contrato, esto constituye claramente una omisión al deber de información, pues la hoy demandante debió informarle inmediatamente al asociado sobre las condiciones de contratación a la hora de denunciar el convenio, y no esperar hasta el momento de la renuncia del mismo, para informarle que no le harían entrega de los montos pagados, sino hasta que cerrara el ciclo de adjudicaciones o se vendiera el cupo a otra persona.
Ante la concurrencia de los hechos señalados, esta Corte debe desechar la presente denuncia de falso supuesto de hecho, toda vez que el Instituto recurrido, luego de estudiar los acontecimientos del caso, aun cuando no existe una denuncia de una parte específica del contrato por la ciudadana Yenny Maura Bravo, apreció la conducta desplegada por la Sociedad Mercantil Fondo de Bienes de Venezuela, (FONBIENES), C.A., concluyendo que la misma no fue solo negligente al incumplir con su obligación de suministrar información suficiente en cuanto el mecanismo para el reintegro de los montos pagados en caso de revocar el acuerdo, sino también, al establecer en el contrato una cláusula abusiva. Así se decide.
Ahora bien, observa este Órgano Jurisdiccional que la parte actora denunció en su escrito contentivo del represente recurso contencioso administrativo de nulidad tanto el tipo de falso supuesto de hecho ut supra desarrollado, como el falso supuesto de derecho, toda vez que se alega la transgresión de normas legales.
En tal sentido esta Corte considera oportuno señalar que el vicio de falso supuesto de derecho, se patentiza cuando la Administración aplica erradamente el derecho a una situación que ha sido comprobada en el expediente administrativo, es decir, que los hechos existen y han sido probados, pero la fundamentación jurídica del acto, su base legal, es desacertada, bien sea porque los hechos son subsumidos en una norma errónea (no aplicable al caso concreto), en una norma que ha sido derogada (inexistente en el derecho positivo vigente), o cuando la norma que resulta aplicable se interpreta de forma equivocada.
Con relación a este vicio se ha pronunciado la Sala Político Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia mediante sentencia Nº 1015 de fecha 8 de julio de 2009, (caso: Ligia Margarita Rodríguez Estrada), en la cual dispuso lo siguiente:
“…Sobre este particular, en múltiples oportunidades la Sala ha señalado que el falso supuesto de derecho se configura cuando los hechos que dan origen a la decisión administrativa existen y se corresponden con la realidad, pero la Administración al dictar el acto los subsume en una norma errónea o inexistente dentro del ámbito normativo en el que fundamenta su decisión, lo cual tiene incidencia directa en la esfera de los derechos subjetivos del administrado…” (Resaltado de esta Corte).
Ello así, esta Corte advierte que la denuncia efectuada por la representación judicial de la parte recurrente recae sobre lo establecido los artículos 92 y 122 de la entonces vigente Ley de Protección al Consumidor y al Usuario, los cuales establecen lo siguiente:
“Artículo 92: Los proveedores de bienes o servicios, cualquiera sea su naturaleza jurídica, incurrirán en responsabilidad civil y administrativa, tanto por los hechos propios como por los de su dependientes o auxiliares, permanentes o circunstancias, aun cuando no tengan con los mismos una relación laboral”.
“Artículo 122 Los fabricantes e importadores de bienes que incumplan las obligaciones previstas en los artículos 21, 92, 99, 100, 101 y 102 de la presente Ley, serán sancionados con multa de treinta unidades tributarias (30 UT) a tres mil unidades tributarias (3000 UT)”.
De lo anterior se colige, que la primera disposición establece la responsabilidad civil y administrativa de los proveedores de bienes y servicios, mientras que el siguiente artículo, faculta al Instituto recurrido para sancionar el incumplimiento del mencionado artículo 92, con multa por la cantidad de Treinta Unidades Tributarias (30 U.T.) a Tres Mil Unidades Tributarias (3.000 U.T.), por tanto existiendo base legal que justifica la sanción impuesta.
Adicional a lo anterior, se observa del texto de la Resolución impugnada que la Administración expuso que: “se aprecia de autos que ha quedado demostrada la trasgresión (sic) del artículo 92 de la Ley de Protección al Consumidor y al Usuario, por haber incurrido en la conducta tipificada como supuesto de hecho respecto al artículo anteriormente nombrado al haberse valorado y estimado las pruebas contentivas en autos…”.
En tal sentido, observa esta Corte que el Instituto recurrido en el acto administrativo impugnado ratificó la consecuencia jurídica establecida en el acto sancionatorio el cual se generó como consecuencia de la denuncia presentada por la ciudadanaYenny Maura Bravo, siendo ello así este Órgano Jurisdiccional observa que el acto administrativo que hoy se impugna contiene los fundamentos de derecho que sustentan la imposición de la multa impuesta a la recurrida, la cual supone cierta discrecionalidad de la Administración, dentro del ámbito establecido legalmente para ello, razón por la cual desestima el alegato referente a la existencia del vicio de falso supuesto de derecho. Así se decide.
Por último, la representación judicial de la Sociedad Mercantil Fondo de Bienes de Venezuela, (FONBIENES), C.A., denunció la presunta violación del principio de proporcionalidad, esta Corte ha observado con relación al principio denunciado, que la falta de proporcionalidad debida entre el supuesto contemplado en una norma jurídica y la sanción impuesta en aplicación de dicha norma, obedece a un principio contenido en el artículo 12 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos, en virtud del cual se prevé que aún en los casos en que opere cierta discrecionalidad de parte de la Administración, se debe respetar la debida congruencia entre el supuesto de hecho que dio lugar al acto administrativo y la finalidad de la norma, a objeto de alcanzar un verdadero equilibrio en el cumplimiento de los fines de la Administración Pública (Vid. Sentencia Nº 2010-167, de fecha 20 de abril de 2010 (caso: Banco del Caribe, C.A., Banco Universal), dictada por esta Corte Primera de lo Contencioso Administrativo).
Ahora bien, esta Corte observa que el hecho generador del acto administrativo sancionatorio, se encuentra referido a la existencia de clausulas abusivas y al incumplimiento del deber de información, dado que al rescindir el contrato no le fue reintegrado los montos cancelados hasta ese momento, alegando la empresa denunciada que debía la asociada esperar hasta la terminación del contrato, hechos que han sido verificados a lo largo del presente fallo.
Ello así, esta Corte observa de la revisión del acto administrativo impugnado que el Instituto Autónomo para la Defensa y Educación del Consumidor y Usuario (INDECU), hoy Superintendencia Nacional Para La Defensa de los Derechos Socioeconómicos (SUNDDE), decidió ratificar la decisión de fecha 2 de agosto de 2006, la cual a su vez confirmó la decisión dictada en fecha 20 de diciembre de 2005 y ésta indicó en la motivación de su decisión, que “en virtud de la trasgresión (sic) del artículo 92 de la Ley de Protección al Consumidor y al Usuario, este Instituto para la Defensa y Educación del Consumidor del Usuario (INDECU), en uso de sus atribuciones legales y de conformidad con lo previsto en los (sic) artículos (sic) 122 ejusdem, decide sancionar con multa de TRESCIENTAS (300) UNIDADES TRIBUTARIAS equivalente a la cantidad de OCHO MILLONES OCHOCIENTOS VEINTE MIL BOLIVARES CON 00/100 CENTIMOS (Bs. 8.820.000,00), a la sociedad mercantil CONSORCIO FONDO DE BIENES DE VENEZUELA (FONBIENES) C.A.…”. (Mayúsculas y negrillas del original).
De este modo, al observarse el artículo 122 de Ley de Protección al Consumidor y del Usuario, ut supra transcrito, se desprende sin lugar a dudas que la sanción de multa allí contemplada resulta aplicable a diversos supuestos o infracciones de las disposiciones contenidas en la referida ley, entre ellas el artículo 92 de la Ley in comento, de allí radica el motivo por el cual resultaba aplicable la sanción de multa del artículo 122.
Ello así, observa esta Corte preliminarmente que el Instituto para la Defensa y educación del Consumidor y del Usuario (INDECU) hoy Superintendencia Nacional para la Defensa de los Derechos Socioeconómicos (SUNDDE), pudiendo aplicar una multa mayor a la sanción impuesta, aplicó una menos gravosa dentro del rango previsto en el artículo 122 de Ley de Protección al Consumidor y al Usuario.
De manera que, vista la sanción de multa que el Instituto para la Defensa y educación del Consumidor y del Usuario (INDECU) hoy Superintendencia Nacional para la Defensa de los Derechos Socioeconómicos (SUNDDE), aplicó a la Sociedad Mercantil Fondo de Bienes de Venezuela, (FONBIENES), C.A., observa esta Corte, que la aludida multa no tiene la apariencia de ser la de mayor monto, entre las sanciones que prevé la Ley para la infracción verificada, por lo tanto este Órgano Jurisdiccional desecha el alegato esgrimido por la parte actora, en lo relativo a que la multa no cumple con el principio de proporcionalidad. Así se decide.
Una vez estudiadas la totalidad de las denuncias presentadas, resulta forzoso para esta Corte declarar SIN LUGAR el presente recurso contencioso administrativo de nulidad interpuesto por la Apoderada Judicial de la Sociedad Mercantil Fondo De Bienes De Venezuela, (FONBIENES), C.A., contra el acto administrativo contenido en la Resolución S/N de fecha 8 de abril de 2008, notificada en fecha 31 de julio de 2008.
VI
DECISIÓN
Por las razones precedentemente expuestas, esta Corte Primera de lo Contencioso Administrativo, administrando justicia en nombre de la República Bolivariana de Venezuela y por autoridad de la Ley, declara:
1. Su COMPETENCIA para conocer del presente recurso contencioso administrativo de nulidad interpuesto por la Abogada Magaly Alberti Vásquez, actuando con el carácter de Apoderada Judicial de la Sociedad Mercantil FONDO DE BIENES DE VENEZUELA, C.A. (FONBIENES), contra el acto administrativo contenido en la Resolución S/N de fecha 8 de abril de 2008, notificada en fecha 31 de julio de 2008, emanada del Consejo Directivo del INSTITUTO AUTÓNOMO PARA LA DEFENSA Y EDUCACIÓN DEL CONSUMIDOR Y USUARIO (INDECU), hoy SUPERINTENDENCIA NACIONAL PARA LA DEFENSA DE LOS DERECHOS SOCIOECONÓMICOS (SUNDDE).
2. SIN LUGAR el presente recurso contencioso administrativo de nulidad.
Publíquese, regístrese y notifíquese. Cúmplase lo ordenado.
Dada, firmada y sellada en la Sala de Sesiones de la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo, en Caracas, a los _________________ ( ) días del mes de _________________ del año dos mil diecisiete (2017). Años 207º de la Independencia y 158º de la Federación.
El Juez Presidente,
EMILIO RAMOS GONZÁLEZ
La Juez Vicepresidente,
MARÍA ELENA CENTENO GUZMÁN
El Juez,
EFRÉN NAVARRO
Ponente
La Secretaria Accidental,
MARGLY ELIZABETH ACEVEDO
Exp. Nº AP42-N-2009-000632
EN/
En fecha______________________________ ( ) de __________________________ de dos mil diecisiete (2017), siendo la(s) _________________ de la ___________________, se publicó y registró la anterior decisión bajo el N° ___________________.
La Secretaria Accidental,
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