TSJ Regiones - Decisión

JUEZ PONENTE: EMILIO RAMOS GONZÁLEZ
EXPEDIENTE Nº AP42-R-2017-00264

En fecha 6 de abril de 2017, se recibió en la Unidad de Recepción y Distribución de Documentos (U.R.D.D.) de las Cortes Primera y Segunda de lo Contencioso Administrativo, Oficio Nº 0260-17, de fecha 16 de marzo de 2017, emanado del Juzgado Superior Primero en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Región Capital, anexo al cual remitió el expediente contentivo del recurso contencioso administrativo funcionarial interpuesto por el ciudadano JOSÉ ANTONIO MENDOZA PEÑA (cédula de identidad Nº V- 5.403.856), asistido por el Abogado Manuel Assad (INPREABOGADO Nº 31.580), contra el CONCEJO MUNICIPAL DEL MUNICIPIO CRISTÓBAL ROJAS DEL ESTADO BOLIVARIANO DE MIRANDA.
Dicha remisión se efectuó en virtud de haberse oído en ambos efectos en fecha 16 de marzo de 2017, el recurso de apelación interpuesto en fecha 13 de marzo de 2017, por el recurrente, contra la decisión dictada en fecha 2 de marzo de 2017, mediante la cual se declaró Inadmisible el recurso contencioso administrativo funcionarial interpuesto.
En fecha 18 de abril de 2017, se dio cuenta a la Corte, se designó Ponente al Juez EMILIO RAMOS GONZÁLEZ; se ordenó aplicar el procedimiento de segunda instancia previsto en los artículos 90, 91 y 92 de la Ley Orgánica de la Jurisdicción Contencioso Administrativa y se concedió un (1) día continuo correspondiente al término de la distancia, fijándose el lapso de diez (10) días de despacho, para fundamentar la apelación.
En fecha 17 de mayo de 2017 la Secretaría de esta Corte certificó que desde el día dieciocho (18) de abril de dos mil diecisiete (2017), fecha en que se fijó el lapso para la fundamentación de la apelación, exclusive, hasta el día dieciséis (16) de mayo de dos mil diecisiete (2017), fecha en que terminó dicho lapso, inclusive, transcurrieron 10 días de despacho, correspondientes a los días 25, 26 y 27 de abril de 2017 y a los días 2, 3, 4, 9, 10, 11 y 16 de mayo de 2017. Asimismo, se dejó constancia que transcurrió un (1) día continuo del término de la distancia correspondiente al día 19 de abril de 2017.
En esa misma fecha, se ordenó pasar el expediente al Juez Ponente EMILIO RAMOS GONZÁLEZ, a los fines que dictara la decisión correspondiente.
En esa oportunidad, la parte recurrente consignó escrito de fundamentación de la apelación.
Realizada la lectura individual de las actas procesales, esta Corte Primera de lo Contencioso Administrativo pasa a dictar sentencia, previa las consideraciones siguientes:
-I-
RECURSO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO FUNCIONARIAL
En fecha 21 de febrero de 2017, la parte actora fundamentó su pretensión de la manera siguiente:
Que, interpone querella funcionarial contra el acto S/N de fecha 15 de febrero de 2017 mediante el cual le comunican la apertura de un Procedimiento Administrativo de Destitución debido a las faltas injustificadas en las cuales presuntamente incurrió desde el día 09-01-2017 hasta la fecha del acto.
Que, en fecha 13 de febrero de 2017, “…se presentó a su sitio de trabajo para reintegrarse al mismo, luego de disfrutar de sus vacaciones y le fue impedida la entrada por parte del Presidente del (Sic) Consejo Municipal y de la Directora de Recursos Humanos, informándole además que estaba destituido y que el día 15 de febrero se procedería a someter esta decisión a la consideración de la Cámara Municipal, para levantarle expediente disciplinario de destitución…”.
Arguye que en fecha 15 de febrero de 2017 la medida fue consumada y avalada por todos los concejales, violando sus derechos constitucionales, consagrados en los artículos 19, 20, 21, 27, 49, 86, 87, 88, 92, 93, y violando a su vez, el Decreto Presidencial de Inamovilidad Laboral Nº 2158, vigente desde el 28 de diciembre de 2015.
Por último solicita sea reincorporado a su sitio de trabajo, así como el pago de sus vacaciones pendientes, ajuste de sueldos, tickets de alimentación, mas los retroactivos generados y cuatro (04) dotaciones de uniformes.

-II-
SENTENCIA APELADA
En fecha 2 de marzo de 2017, el Juzgado Superior Primero en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Región Capital declaró Inadmisible la querella interpuesta por las consideraciones siguientes:
“(…) con relación a la actuación contra la cual se recurre observa, preliminarmente esta Sentenciadora, que el mismo en principio y en estricto derecho no constituye un acto administrativo definitivo, en atención a ello estima oportuno precisar la naturaleza jurídica del acto recurrido a los fines de emitir el respectivo pronunciamiento sobre la admisibilidad del recurso interpuesto. Al respecto este Tribunal observa:
La pretensión de la parte actora es obtener la nulidad del acto administrativo contenido en el oficio S/N de fecha 15 de febrero de 2017, (folio 4 del presente expediente) emanado del Consejo Municipal Bolivariano del Municipio Cristóbal Rojas del Estado Bolivariano de Miranda, el cual es del siguiente tenor:
“(…) `por medio de la presente me dirijo a usted en la oportunidad de notificarle, que debido a faltas injustificadas en las cuales ha incurrido desde el día lunes 09-01-2017 hasta la presente fecha, ha sido aprobado por los Ediles, en la Sesión de Cámara Ordinaria Nº 5, la apertura de un Procedimiento Administrativo de Destitución, de conformidad con lo establecido en la Ley Orgánica del Estatuto de la Función Publica en su artículo 86, Nº 9: ‘abandono injustificado al trabajo durante tres (3) días hábiles dentro del lapso de treinta días continuos, es causal de Destitución’ Por lo tanto usted dispone de 5 días hábiles a partir de la presente fecha para presentar cualquier alegato que tenga a bien esgrimir en su defensa (…)”.
.-verificado lo anterior es pertinente citar el contenido del artículo 85 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos el cual prevé lo siguiente:
(…Omissis...)
Del anterior artículo se deriva que los actos de trámite son aquellos preparatorios de la decisión definitiva en el procedimiento administrativo, que no tienen carácter definitivo y por tanto no pueden ser objeto de impugnación, salvo que impidan la continuación de un procedimiento, causen indefensión o decidan indirectamente el fondo del asunto.
En tal sentido, entre otras, las sentencias del 18 de febrero de 1988, emanada de la Sala Político Administrativa de la extinta Corte Suprema de Justicia, caso: EMBOTELLADORA CARONÍ, C.A. vs INCE y la sentencia Nº 1721 del 20 de julio de 2000 emanada de la Sala Político Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia de la República Bolivariana de Venezuela, (caso: RHONE POULENC DE VENEZUELA, S.A,) sobre el caso en referencia, señalan lo siguiente:
(…Omissis...)
De acuerdo a lo anteriormente señalado, y en razón del principio de economía procesal que rige nuestro ordenamiento jurídico, los actos administrativos de mero trámite o mera sustanciación –prima facie- no pueden ser impugnados en sede administrativa y consecuencialmente, tampoco en sede jurisdiccional, salvo que conforme a lo dispuesto en el artículo 85 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos, causen indefensión, imposibiliten la continuación del procedimiento, prejuzguen como definitivos o surtan tales efectos como si se tratara de un acto definitivo.
En este sentido conviene destacar que conforme a la doctrina y a la jurisprudencia precedentemente citada, los actos de mero trámite se caracterizan por ser preparatorios, instrumentales y subordinados a la resolución.
Ahora bien, visto el acto impugnado por el accionante y una vez revisado y analizado el mismo conforme a la doctrina y la jurisprudencia aquí mencionada, y en virtud de que la solicitud de nulidad presentada se basa en la impugnación de un acto que conforma y es parte del Procedimiento Disciplinario de Destitución contenido en el expediente signado con el Nº 9861, iniciado en virtud del presunto abandono injustificado al trabajo durante tres (3) días hábiles, dentro del lapso de treinta días continuos, el cual por su naturaleza jurídica conforme a los criterios explanados constituye un acto de mero trámite, toda vez que yace inmerso dentro del ìter del procedimiento sancionatorio establecido en la Ley del Estatuto de la Función Pública, es por lo que esta Jurisdicente ratifica el criterio de que tal acto solo puede ser impugnado cuando cause indefensión, ponga fin al juicio o impida su continuación; circunstancias o hechos que no se evidencian o verifican en el caso subjudice.
Ello así, esta Juzgadora con base a las razones expuestas debe forzosamente declarar inadmisible el recurso contencioso administrativo funcionarial, de conformidad con lo previsto en el artículo 85 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativo y en concordancia con el artículo 35 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos. Así se decide.
Por las razones expuestas, este Juzgado Superior Primero en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Región Capital, administrando Justicia en nombre de la República, por autoridad de la Ley, declara: INADMISIBLE el recurso contencioso administrativo de nulidad interpuesto por el ciudadano JOSÉ ANTONIO MENDOZA PEÑA, asistido por el abogado Manuel Assad, en contra de la apertura del procedimiento administrativo de destitución, aprobado en la sesión ordinaria Nº 5, por el CONCEJO MUNICIPAL DEL MUNICIPIO CRISTOBAL ROJAS DEL ESTADO BOLIVARIANO DE MIRANDA…” (Mayúsculas de la cita).
-
-III-
COMPETENCIA
Antes de emitir pronunciamiento sobre el presente asunto, se observa que dentro del ámbito de competencias de las Cortes de lo Contencioso Administrativo, se encuentra el conocimiento de las apelaciones de las decisiones de los Juzgados Superiores Estadales de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa, consagrado en el numeral 7 del artículo 24 de la Ley Orgánica de la Jurisdicción Contencioso Administrativa. En virtud de ello, esta Corte se declara COMPETENTE para conocer del recurso de apelación interpuesto contra la sentencia de fecha 2 de marzo de 2017, dictada por el Tribunal Superior Primero en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Región Capital. Así se declara.

-IV-
CONSIDERACIONES PARA DECIDIR
-Punto previo.
Previo análisis de la decisión in commento, esta Corte observa que riela al folio diecinueve (19) del expediente, el auto de fecha 18 de abril de 2017, mediante el cual se ordenó aplicar “(…) el procedimiento de segunda instancia previsto en los artículos 90, 91 y 92 de la Ley Orgánica de la Jurisdicción Contenciosa Administrativa (…) se concede un (1) día continuo correspondiente al termino de la distancia y se fija el lapso de (10) días de despacho siguientes para la fundamentar la apelación”.
Ahora bien, esta Corte evidencia que la apelación ejercida por la parte recurrente va dirigida contra la sentencia interlocutoria con fuerza definitiva emanada del Juzgado Superior Primero en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Región Capital, en la que se declaró inadmisible in limine litis el Recurso Contencioso Administrativo Funcionarial.
Al respecto, considera oportuno este Órgano Jurisdiccional hacer un breve análisis del artículo 36 de la Ley Orgánica de la Jurisdicción Contencioso Administrativa, el cual señala expresamente lo que sigue:
“Artículo 36. Si el tribunal constata que el escrito cumple con los requisitos exigidos en el artículo anterior, procederá a la admisión de la demanda, dentro de los tres días de despacho siguientes a su recibo. En caso contrario, o cuando el escrito resultase ambiguo o confuso, concederá al demandante tres días de despacho para su corrección, indicándole los errores u omisiones que se hayan constatado.
Subsanados los errores, el tribunal decidirá sobre su admisibilidad dentro de los tres días de despacho siguientes. La decisión que inadmita la demanda será apelable libremente dentro de los tres días de despacho siguientes ante el tribunal de alzada, el cual deberá decidir con los elementos cursantes en autos dentro de los diez días de despacho siguientes a la recepción del expediente, la que admita será apelable en un solo efecto”. (Negrillas de esta Corte).

De la norma transcrita ut supra, se evidencia que el legislador consagró en la Ley Orgánica de la Jurisdicción Contencioso Administrativa el lapso de tres (3) días de despacho siguientes a la presentación del escrito para la admisión de la demanda, siempre que el mismo cumpla con los requisitos exigidos en el artículo 33 ejusdem, en caso contrario, o cuando el mismo resultase ambiguo o confuso, el operador de justicia concederá al demandante un lapso de tres (3) días de despacho para que proceda a su corrección, indicándole claro está los errores u omisiones que haya constatado. Subsanados los errores u omisiones es que el iudex a quo procederá dentro del lapso a decidir en definitiva sobre la admisibilidad o no de dicha demanda. De igual manera, la norma prevé que la decisión que inadmita será apelable dentro de los tres (3) días de despacho siguientes, en este caso, la Alzada deberá decidir con las actas que conforman el expediente dentro de los diez (10) días de despacho siguientes a la recepción del expediente.
De conformidad con lo anterior, advierte esta Corte lo siguiente:
i) El trámite de la apelación de la declaratoria de inadmisibilidad in limine litis del recurso contencioso administrativo funcionarial interpuesto se llevará a cabo mediante el procedimiento expedito establecido en el artículo 36 de la Ley Orgánica de la Jurisdicción Contencioso Administrativa.
ii) Por el contrario, si la inadmisibilidad se declara en fase de sentencia, entonces, la apelación se tramitará por el procedimiento de segunda instancia contemplado en los artículos 90, 91 y 92 de la Ley Orgánica de la Jurisdicción Contencioso Administrativa, en garantía del derecho a la defensa y al debido proceso.
Es por ello, que considera esta Corte que la Secretaria debió aplicar por mandato expreso del legislador el procedimiento previsto en el artículo 36 de la Ley Orgánica de la Jurisdicción Contencioso Administrativa y no como erróneamente sucedió en el presente caso, en el cual se ordenó la aplicación del procedimiento de segunda instancia contemplado en los artículos 90, 91 y 92 de la Ley Orgánica de la Jurisdicción Contencioso Administrativa, cuando la declaratoria de inadmisibilidad tuvo lugar en la fase de admisión de la causa.
En consecuencia, resulta forzoso para esta Corte ANULAR el auto dictado en fecha 18 de abril de 2017, mediante el cual se fijó el procedimiento de segunda instancia contemplado en la Ley Orgánica de la Jurisdicción Contencioso Administrativa, así como las actuaciones procesales subsiguientes a éste, con excepción a la actuación mediante la cual se pasó del expediente al Juez ponente. Así se decide.
- De la inadmisibilidad
Declarado lo anterior, esta Corte Primera de lo Contencioso Administrativo procede a emitir pronunciamiento en torno a la apelación ejercida, y a tal efecto observa:
Las causales de inadmisibilidad establecidas en el artículo 35 de la Ley Orgánica de la Jurisdicción Contencioso Administrativa, son de orden público y deben ser revisadas aún de oficio, en estado del proceso. Por ello, pasa esta Corte a revisar si el fallo apelado vulnera alguna norma de orden público en ese sentido se observa:
En fecha 17 de mayo de 2017 el ciudadano José Antonio Mendoza Peña, denunció en su escrito de fundamentación a la apelación, que al presentarse a su sitio de trabajo para reintegrarse luego de haber tomado sus vacaciones fue informado que sería “destituido”, medida que fue consumada en fecha 15 de febrero de 2017 por la Cámara Municipal. Decisión que a su decir resultó violatoria, entre otros, al principio de progresividad de los Derechos Humanos, a el derecho al libre desenvolvimiento de la personalidad, igualdad, debido proceso, seguridad social, al trabajo y su estabilidad; así como al Decreto Presidencial de Inamovilidad Laboral Nº 2158 vigente desde el 28 de diciembre de 2015.
Ahora bien, consta en el expediente (folio 4) el acto administrativo contenido en el oficio S/N de fecha 15 de febrero de 2017, emanado del Concejo Municipal Bolivariano del Municipio Cristóbal Rojas del estado Bolivariano de Miranda, en el cual consta lo siguiente:
“(…) `por medio de la presente me dirijo a usted en la oportunidad de notificarle, que debido a faltas injustificadas en las cuales ha incurrido desde el día lunes 09-01-2017 hasta la presente fecha, ha sido aprobado por los Ediles, en la Sesión de Cámara Ordinaria Nº 5, la apertura de un Procedimiento Administrativo de Destitución, de conformidad con lo establecido en la Ley Orgánica del Estatuto de la Función Publica en su artículo 86, Nº 9: “abandono injustificado al trabajo durante tres (3) días hábiles dentro del lapso de treinta días continuos, es causal de Destitución”. Por lo tanto usted dispone de 5 días hábiles a partir de la presente fecha para presentar cualquier alegato que tenga a bien esgrimir en su defensa (…)”. (Resaltado de esta Corte).
De acuerdo a la transcripción anterior, observa ésta Corte que lo impugnado por el recurrente es un acto de trámite, que junto con otros actos preparatorios dictados en el iter procedimental, está dirigido a investigar y calificar la naturaleza de los hechos imputados, el cual deberá concluir con una manifestación de voluntad definitiva del órgano decisor.
En este sentido, la naturaleza de los actos denominados de trámite excluye, en principio, su impugnación ante los órganos jurisdiccionales, por no implicar en modo alguno la resolución, con plenos efectos jurídicos, de la cuestión sometida al conocimiento de la Administración (acto definitivo). Sin embargo, tanto la doctrina como la jurisprudencia han sostenido que, de conformidad con el artículo 85 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos, eventualmente serán impugnables los actos de trámite cuando: (i) pongan fin a un procedimiento, (ii) imposibiliten su ejecución, (iii) causen indefensión, o (iv) prejuzguen como definitivos, siempre que lesionen los derechos subjetivos o intereses legítimos de los particulares afectados por el procedimiento (Vid sentencia N° 1.289 Sala Político Administrativa del 23 de septiembre de 2009; sentencia Nº 0882 Sala Político Administrativa de fecha 9 de agosto de 2016. Caso: Cedice vs Conatel; Sentencia Nº 1312 Sala Político Administrativa de fecha 1 de diciembre de 2016. Caso: Asoesfuerzo y otros).
Es por ello que, ésta Corte reitera que el acto administrativo de trámite recurrido no puso fin al procedimiento de autos, imposibilitó su continuación, prejuzgó como definitivo o ha causado indefensión; por el contrario, mediante dicho acto se ha dado inicio precisamente a un procedimiento administrativo destinado a analizar y calificar los hechos imputados, en el que se ordenó la notificación del recurrente, advirtiéndosele de su derecho a “…presentar cualquier alegato que tenga a bien esgrimir en su defensa”. De esta apertura de procedimiento se deriva que–contrariamente a lo alegado- el recurrente podrá hacer uso pleno de su derecho a la defensa ante la autoridad administrativa competente.
Precisado lo anterior, esta Corte observa que el Tribunal A quo fundamentó su decisión con base “el acto impugnado por el accionante (…) y en virtud de que la solicitud de nulidad presentada se basa en la impugnación de un acto que conforma y es parte del Procedimiento Disciplinario de Destitución contenido en el expediente signado con el Nº 9861, iniciado en virtud del presunto abandono injustificado al trabajo durante tres (3) días hábiles, dentro del lapso de treinta días continuos, el cual por su naturaleza jurídica conforme a los criterios explanados constituye un acto de mero trámite, toda vez que yace inmerso dentro del iter del procedimiento sancionatorio establecido en la Ley del Estatuto de la Función Pública (…) tal acto solo puede ser impugnado cuando cause indefensión, ponga fin al juicio o impida su continuación; circunstancias o hechos que no se evidencian o verifican en el caso subjudice.”.
Así pues, no se evidencia que el acto administrativo de trámite recurrido le hubiese ocasionado lesión alguna a los derechos subjetivos o intereses legítimos del recurrente por la apertura del procedimiento disciplinario de autos, tal como lo sostuvo el juzgado de instancia. Así se decide.
En razón de las consideraciones antes expuestas, esta Corte Primera de lo Contencioso Administrativo declara SIN LUGAR el recurso de apelación interpuesto por la parte actora, en consecuencia, se CONFIRMA la sentencia dictada en fecha 02 de marzo de 2017, por el Juzgado Superior Primero en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Región Capital. Así se decide.

-V-
DECISIÓN
Por las razones antes expuestas, esta Corte Primera de lo Contencioso Administrativo, administrando justicia en nombre de la República Bolivariana de Venezuela y por autoridad de la Ley, declara:
1. Su COMPETENCIA para conocer del recurso de apelación interpuesto contra la sentencia de fecha 2 de marzo de 2017, dictada por el Juzgado Superior Primero en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Región Capital., mediante la cual se declaró Inadmisible el recurso contencioso administrativo funcionarial interpuesto por el ciudadano JOSÉ ANTONIO MENDOZA PEÑA, asistido por el Abogado Manuel Assad, contra el CONCEJO MUNICIPAL DEL MUNICIPIO CRISTÓBAL ROJAS DEL ESTADO BOLIVARIANO DE MIRANDA.
2. REVOCA auto dictado por la secretaría.
3. SIN LUGAR el recurso de apelación.
4. CONFIRMA el fallo apelado.
Publíquese y regístrese. Déjese copia de la presente decisión. Remítase el expediente al Tribunal de origen.
Dada, firmada y sellada en la Sala de Sesiones de la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo, en Caracas, a los veintidós (22) días del mes de junio de dos mil diecisiete (2017). Años 207º de la Independencia y 158º de la Federación.
El Juez Presidente,

EMILIO RAMOS GONZÁLEZ
PONENTE
La Juez Vicepresidente,

MARÍA ELENA CENTENO GUZMÁN

El Juez,

EFRÉN NAVARRO

La Secretaria Accidental,

MARGLY ELIZABETH ACEVEDO

EXP. Nº AP42-R-2017-00264
ERG/10

En fecha ________________________________ ( ) de ________________________ de dos mil diecisiete (2017), siendo la(s) ___________________________ de la __________________, se publicó y registró la anterior decisión bajo el N° __________________________.

La Secretaria Accidental