TSJ Regiones - Decisión

JUEZ PONENTE: FREDDY VÁSQUEZ BUCARITO
EXPEDIENTE Nº AP42-G-2012-000858
En fecha 9 de octubre de 2012, en la Unidad de Recepción y Distribución de Documentos (U.R.D.D.) de las Cortes de lo Contencioso Administrativo, se recibió de la ciudadana MILAGROS DEL VALLE REYES, titular de la cédula de identidad No. 8.983,772, asistida por la abogada Luisa Gioconda Yaselli Parés, inscrita en el Instituto de Previsión Social del Abogado bajo el No. 18.205, escrito contentivo de la demanda de nulidad interpuesta contra el acto decisorio del expediente administrativo No. AI-DDR/001/2011 de fecha 10 de abril de 2012 dictado por la Dirección de Determinación de Responsabilidades de la Unidad de Auditoría Interna del MINISTERIO DEL PODER POPULAR PARA LAS RELACIONES EXTERIORES.
En fecha 11 de octubre de 2012, se dio cuenta al Juzgado de Sustanciación de esta Corte.
En fecha 17 de octubre de 2012, el Juzgado de Sustanciación dictó decisión mediante la cual declaró la competencia de esta Corte para conocer de la demanda interpuesta, en consecuencia, la admitió y ordenó la notificación de los ciudadanos Fiscal General de la República, Contralora General de la República, Ministro del Ministerio del Poder Popular para Relaciones Exteriores y Auditor de la Unidad de Auditoría Interna de ese Despacho y de la Procuradora General de la República. Asimismo, solicitó del Auditor de la Unidad de Auditoría Interna del Ministerio del Poder Popular para Relaciones Exteriores la remisión del expediente administrativo relacionado con la causa, y ordenó la remisión del expediente judicial a este Órgano Jurisdiccional, a los fines que se fijara la oportunidad para que tuviere lugar el acto de audiencia de juicio, conforme a lo dispuesto en el artículo 82 de la Ley Orgánica de la Jurisdicción Contencioso Administrativa. En esa misma fecha, se libraron las notificaciones correspondientes.
En fecha 5 de diciembre de 2012, se recibió oficio S/N de fecha 30 de noviembre de 2012, emanado del Ministerio del Poder Popular para Relaciones Exteriores, anexo al cual remitió los antecedentes administrativos relacionados con la causa.
En fecha 16 de abril de 2013, visto que se habían cumplido las notificaciones ordenadas mediante decisión de fecha 17 de octubre de 2012, el Juzgado de Sustanciación ordenó remitir el expediente a esta Corte, a los fines que se fijara el acto de audiencia de juicio.
En fecha 17 de abril de 2013, la Secretaria de esta Corte dejó constancia de la recepción del expediente.
En fecha 24 de abril de 2013, se designó ponente al Juez Gustavo Valero Rodríguez y se fijó para el día miércoles 12 de junio de 2013 a las doce y veinte de la tarde (12:20 p.m.) la oportunidad para que tuviere lugar la celebración de la audiencia de juicio.
En fecha 19 de junio de 2013, se recibió de la apoderada judicial de la parte demandante, diligencia mediante la cual solicitó diferimiento del acto de audiencia de juicio.
En fecha 25 de junio de 2013, vista la diligencia presentada por la representación judicial de la parte demandante, se acordó el diferimiento del acto de audiencia de juicio.
En fecha 11 de julio de 2013, se fijó para el 31 del mismo mes y año, a las diez y treinta de la mañana (10:30 a.m.) la oportunidad para que tuviere lugar el acto de audiencia de juicio.
En fecha 31 de julio de 2013, se celebró el acto de audiencia de juicio, con la comparecencia de las partes. Asimismo, se dejó constancia en acta de la consignación por los apoderados judiciales de las partes de los escritos de consideraciones y de promoción de pruebas.
En esa misma ocasión, se remitió el expediente al Juzgado de Sustanciación, en razón de los escritos consignados.
En fecha 17 de septiembre de 2013, el Juzgado de Sustanciación se pronunció sobre las pruebas promovidas por la parte demandante, admitiéndolas cuanto ha lugar en derecho.
En fecha 26 de septiembre de 2013, se dejó constancia que se encontraba vencido el lapso de apelación de la decisión dictada por el Juzgado de Sustanciación en fecha 17 del mismo mes y año, en consecuencia, se ordenó la remisión del expediente a este Órgano Jurisdiccional.
En fecha 27 de septiembre de 2013, se dejó constancia del recibo del expediente, proveniente del Juzgado de Sustanciación.
En esa misma ocasión, por cuanto se encontraba vencido el lapso de pruebas, se abrió el lapso de cinco (5) días de despacho, para que las partes presentaran los informes respectivos.
En fecha 3 de octubre de 2013, se recibió de la apoderada judicial de la parte demandante, y de la representación fiscal del Ministerio Público, escritos de informes.
En fecha 8 de octubre de 2013, en virtud de encontrarse vencido el lapso fijado en el auto dictado en fecha 27 de septiembre de 2013, se ordenó pasar el expediente al Juez ponente a los fines que la Corte dictara la decisión correspondiente. En esa misma ocasión, se dio cumplimiento a lo ordenado.
En fecha 15 de junio de 2017, se dejó constancia que el 10 de mayo de 2016, fue reconstituido este Órgano Jurisdiccional, en virtud de la incorporación del abogado VÍCTOR MARTIN DÍAZ SALAS, y mediante sesión de esa misma fecha, fue elegida la nueva Junta Directiva, la cual quedó constituida de la siguiente manera: ELEAZAR ALBERTO GUEVARA CARRILLO; Juez Presidente, FREDDY VÁSQUEZ BUCARITO; Juez Vicepresidente y VÍCTOR MARTIN DÍAZ SALAS; Juez, en consecuencia, esta Corte se abocó al conocimiento de la presente causa en el estado en que se encontraba.
Examinadas las actas procesales que conforman el presente expediente, pasa esta Corte a decidir, previa las siguientes consideraciones:
-I-
DE LA DEMANDA DE NULIDAD
La demanda interpuesta en fecha 9 de octubre de 2012, fue fundamentada con base a los siguientes argumentos de hecho y de derecho:
Narró, que “La Unidad de Auditoría Interna del Ministerio del Poder Popular para Relaciones Exteriores dictaminó que comprometí mi responsabilidad administrativa como Directora de Administración en dicho ente, conjuntamente con el Coordinador de Habilitaduría, al haber ordenado a través de órdenes de pago internas (OPI) la emisión de cheques para el manejo de fondos de gastos de funcionamiento en efectivo, ejecutados por la Dirección de Administración y la Coordinación de Habilitaduría, sin activar los mecanismos de Control Interno Previo…”.
Explicó, que “El supuesto generador de responsabilidad administrativa y formulación de reparo que me fuese imputado y que generó el acto administrativo de responsabilidad administrativa y su confirmatoria, tienen su basamento en los numerales 7 y 9 del artículo 91 de la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República y artículo 85 eiusdem”.
Denunció, la “falta de concreción en cuanto al ilícito imputado” ya que a su decir “…la unidad de auditoría interna no especifica claramente cuál es el hecho cierto en el que pretende encuadrar el ilícito, todo lo cual violenta el principio de inocencia y derecho a la defensa, pues no sabemos a ciencia cierta cuáles son los hechos que configuran cada ilícito imputado”.
Arguyó, la “violación del derecho a la defensa y violación al derecho a probar” en razón de que promovió documentales que fueron ratificadas en el acto oral y público, “siendo desestimadas, obviando quien decidió la presente causa, la valoración que en materia de pruebas prevé el Código de Procedimiento Civil” agregando que “[esas] documentales por tratarse de documentos públicos no podían ser desestimadas, pues se trata de actos administrativos emanados del propio ente, razón por la cual debieron ser admitidas y valoradas o no en la definitiva [y que] las pruebas promovidas (…) tenían vinculación directa con los hechos imputados”. (Agregados de esta Corte).
Planteó el vicio de incompetencia “del órgano de control fiscal para conocer de esta causa” ya que “…al existir una clara parcialidad en el caso y la protección de intereses personales de funcionarios de alto nivel quienes fueron los que aprobaron la existencia del Fondo en clara y franca violación de las disposiciones legales, pues, es principio general de derecho que lo accesorio sigue la suerte de lo principal, debió la Unidad de Auditoría Interna al alegársele la participación de altas autoridades del Ministerio, de conformidad con lo previsto en el artículo 97 de la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República para que ésta siguiera conociendo del caso, pues la incompetencia de la unidad de auditoría interna era manifiesta…”.
Indicó, la incompetencia del funcionario “auditor interno al carecer de ratificatoria en su designación” por cuanto “alega su competencia conforme a la Resolución DM Nro. 266-A, de fecha 30 de septiembre de 2008 (…). Del contenido de la referida Resolución se observa claramente que la designación de dicho funcionario era temporal, mientras durara el reposo médico del titular, quien fue jubilado a partir del 09 de diciembre de 2008, (…) debiéndose ratificar su designación con mención expresa de hasta la designación del titular una vez abierto y decidido el concurso público, lo cual no ocurrió en el presente caso…”.
Sostuvo que el acto administrativo impugnado se encuentra incurso en los vicios de falso supuesto hecho y de derecho, ya que “…se me imputa una supuesta negligencia o falta de supervisión, cuando en realidad al aprobarse este fondo, no previsto en norma alguna, DONDE CLARAMENTE PUEDE OBERVARSE (sic) EN SU TEXTO QUE ERA PARA ATENDER GASTOS DIVERSOS EN EL EJERCICIO FISCAL 2008; QUE DBEN SER SUFRAGADOS DE INMEDIATO CONTRA LA PRESENTACION DE LAS FACTURAS DE ENTREGA Y COBRO DE LOS PROVEEDORES DE BIENES O PRESTATARIOS DE SERVICIOS, AL TRATARSE DE INSUMOS DE USO CONSTANTE Y OBLIGATORIOS PARA EL FUNCIONAMIENTO DEL DESPACHO”.
A la anterior denuncia agregó, que “la Unidad de Auditoría Interna realizó una valoración anticipada al negarme la prueba, pues ya en esta oportunidad valoró como hecho cierto que el requerimiento [de creación del Fondo] fue realizado por mí, a pesar de no existir ni el documento que allí se menciona ni encontrarse estampada mi firma en el aludido Punto de Cuenta, es evidente que existe una manifestación anticipada sobre su valoración, lo cual vicia el auto decisión de nulidad, pues existió opinión adelantada sobre los hechos denotados”. (Agregados de esta Corte).
Sostuvo, la “existencia de una posible mafia que se está aprovechando de las debilidades administrativas ordenadas por la superioridad, en otras palabras los pagos contra facturas, en efectivo, hecho este que efectivamente produjo este gravísimo resultado QUE NO ES CULPA MIA (sic) SINO DE TERCEROS NO DETERMINADOS (…) como lo fue el hecho acaecido en las instalaciones de Habilitaduría donde fue retirado y posteriormente cobrado un cheque por la cantidad de Bsf. 71.951,12, perteneciente a la ciudadana Asunta Coromoto Paolini, hecho del cual se tuvo conocimiento el 25-05-2010, (sic) es decir, mucho tiempo después de haber dejado de ser Directora de Administración…”.
Alegó, la anulabilidad del acto, ya que “El acto contentivo de la Audiencia Oral y Pública donde Consta la defensa esgrimida por mi abogado, pues fue ella la que argumentó y realizó mi defensa no fue suscrita por ella, ni siquiera fue colocado su nombre como integrante de las personas que lo conformaron, solo se limita el acta a señalar que mi representante legal es la Dra. Laura María Capecchi Doubain, pero la misma no suscribe el acta como tal, a pesar de ser exigencia de su estampación en dicho documento para que surta pleno valor probatorio su suscripción, con lo cual se hace anulable el mismo…”.
Finalmente, solicitó se declare con lugar la demanda de nulidad interpuesta, y en consecuencia “…decretada la nulidad de los actos administrativos de la multa, del reparo y de la responsabilidad administrativa contenidos en el auto decisorio de fecha 26 de marzo de 2012, y en la decisión del recurso de reconsideración de fecha 14 de mayo de 2012…” .
-II-
DEL ESCRITO DE DEFENSA DE LA PROCURADURÍA GENERAL DE LA REPÚBLICA
En fecha 31 de julio de 2013, la abogada Marianella Serra, en su carácter de sustituta del Procurador General de la República, consignó escrito de “exposiciones orales alegadas” en la audiencia de juicio, en el cual explanó las consideraciones que a continuación se señalan:
Alegó, que en el acto administrativo impugnado “se expresa (sic) de manera detallada los hechos, el derecho y los motivos que llevaron a la Unidad de Auditoría Interna del Ministerio del Poder Popular para Relaciones Exteriores, a determinar la responsabilidad administrativa de la ciudadana Milagros del Valle Reyes…” y que en dicho acto se especifica que la actuación debe subsumirse en el ordinal 7º del artículo 91 de la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República y el Sistema Nacional de Control Fiscal, por lo cual esa representación judicial solicita se desestime el vicio de falta de concreción en cuanto al ilícito imputado.
Planteó, que: “…de la revisión del expediente administrativo levantado por la Unidad de Auditoría Interna del Ministerio del Poder Popular para Relaciones Exteriores, se evidenció del Auto Decisorio de fecha 10 de abril de 2012 (…) que sí existen pruebas o elementos de convicción y están explanadas a lo largo de la investigación de que las facturas eran irregulares, ya que no existían comprobantes justificativos que soportaran la obligación causada –vale decir- la sinceridad del gasto; así como también sucedió con una muestra de facturas de la inversión de los fondos, donde se detectó que había fallas en el sistema de control interno de la Dirección de Administración y la Coordinación de Habilitaduría”.
Indicó, que “En el caso de marras, de la revisión efectuada al expediente administrativo Nº AI-DAS/PI-002/2009 abierto para tal fin, en ningún momento se le violó el Derecho a la Defensa ni el Debido Proceso, dejando a la ciudadana Milagros del Valle Reyes, en Estado de Indefensión (sic), ya que se le notificó del inicio del procedimiento administrativo previo (…), permitiendo la administración el acceso al mismo y realizando la hoy recurrente todas las actuaciones necesarias en su defensa, siendo que el 06 de julio de 2009, solicitó copia del expediente y de la información contenida en el mismo; y el 07 del mismo mes y año requirió una extensión de quince (15) días, a los fines de las gestiones administrativas a realizar, y así expuso todas las defensas pertinentes en el mismo durante toda la investigación”.
Expresó, que “el Ministerio del Poder Popular para Relaciones Exteriores, cumplió a cabalidad con el deber de informar a la Contraloría General de la República de la instauración del procedimiento administrativo para determinación de responsabilidad; y siendo que en la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República y el Sistema Nacional de Control Fiscal, le otorga la competencia a las Unidades de Auditoría Interna, para que abran, sustancien expedientes ante la presunción de irregularidades administrativas y dicten la correspondiente decisión, incluso sean por algún hecho derivado de un funcionario o funcionaria de alto nivel (…) solicita que el presente vicio [de incompetencia del órgano decisor] sea desestimado”. (Agregados de esta Corte).
Manifestó, que “…el funcionario público es el titular de un órgano designado de acuerdo con los procedimientos establecidos en las leyes, siendo que para ese funcionario el principio de continuidad administrativa, comporta el deber de permanecer en el ejercicio del cargo de conformidad los (sic) términos de su designación, el funcionario público está obligado a ejercer el cargo para el cual fue designado” agregando que “por otra parte, no se necesita la ratificación del funcionario ya designado visto que, es el mismo quien seguirá ejerciendo cabalmente las funciones con fundamento al principio de continuidad administrativa”.
Señaló, que “no se configura ni el falso supuesto de hecho ni de derecho denunciado ya que, se iniciaron las investigaciones previas con la finalidad de desarrollar el Plan Operativo Anual, según solicitud efectuada por el Director General de los Servicios Administrativos formulada mediante comunicación de fecha 15 de enero de 2009, donde la Unidad de Auditoría Interna, siendo el órgano de control fiscal interno, realizó el Arqueo de los Fondos y Valores existentes en la Coordinación del Ministerio del Poder Popular para Relaciones Exteriores, y según el acta de arque de fecha 23 de enero de 2009, se procedió a verificar la legalidad y sinceridad de las operaciones existentes, deviniendo en el Informe Definitivo del 15 de mayo de 2009, el cual sirvió de fundamento para el ejercicio de la potestad investigativa que culminó el 13 de diciembre de 2010”.
Afirmó, que “se desprende del texto del Punto de Cuenta Nº 000002, que presuntamente no fue la ciudadana Milagros del Valle Reyes, quien solicitó su aprobación [de apertura del Fondo de Funcionamiento] directa al ciudadano entonces Canciller de la República, ahora Presidente de la República Bolivariana de Venezuela, del contenido del mismo se entiende que fue un requerimiento solicitado por ella, como así lo indica expresamente el mismo, como Directora de Administración del Ministerio (…), para la apertura del Fondo de Funcionamiento y su respectiva reposición, a los fines de atender gastos diversos del ejercicio fiscal del año 2008”. (Agregados de esta Corte).
Agregó, que “…la recurrente poseía según [su] designación (…), atribuciones suficientes para realizar el control interno correspondiente, si bien la misma no mantenía contacto con ningún proveedor, ni con los pedidos realizados, ni con los pagos recibidos –según lo alegado por ella-, sí tenía la responsabilidad que el cargo ameritaba para firmar los cheques, fondos de avances y de anticipos, girar órdenes de compromiso contra el presupuesto vigente, emisión de las órdenes de pago, entre otras, además de la supervisión, control y la revisión de la Dirección a su cargo dentro de las competencias legalmente atribuidas en el ordenamiento jurídico vigente”. (Agregados de esta Corte).
Arguyó, que “…del análisis realizado al expediente administrativo levantado para tal fin por el Ministerio del Poder Popular para Relaciones Exteriores, no se evidenció que hubiera eximente de la responsabilidad por hecho de un tercero, ya que la ciudadana Milagros del Valle Reyes estaba en pleno ejercicio de sus funciones y atribuciones como Directora de Administración del órgano nombrado y por ende, en plena capacidad para supervisar, controlar verificar y salvaguardar los bienes y recursos del mismo…”.
Manifestó, que “…el interesado o su representante legal expresaran de forma oral y pública, los alegatos que consideren mejor para exponer su defensa, ante el titular del órgano de control fiscal. [Y que] las actas [de la audiencia] fueron suscritas por los asistentes al acto, y firmadas por la ciudadana Milagros del Valle Reyes y el ciudadano Danny Alfredo Caraballo, imputados de los presuntos cargos de responsabilidad administrativa, convalidando con ello la actuación de su representación judicial en el acto de fecha 30 de marzo de 2012, en consecuencia surtieron pleno valor probatorio…”. (Agregados de esta Corte).
Finalmente, solicitó se declarara sin lugar la demanda de nulidad interpuesta.

-III-
DEL ESCRITO DE OPINIÓN DEL MINISTERIO PÚBLICO
En fecha 3 de octubre de 2013, la abogada Sorsire Fonseca, en su carácter de fiscal del Ministerio Público, consignó escrito de opinión fiscal con fundamento en las razones que a continuación se exponen:
Indicó, que “si bien es cierto, que la ciudadana MILAGROS DEL VALLE REYES, desempeñaba un cargo de alto nivel, en el Ministerio del Poder Popular para Relaciones Exteriores, y como tal, en principio le correspondía a la Contraloría General de la República declarar su responsabilidad administrativa, no es menos cierto, que al no encontrarse dicha ciudadana en ejercicio del cargo para la fecha en que se dio inicio al procedimiento de responsabilidad administrativa en su contra, la competencia para conocer y declarar su responsabilidad, le correspondía al órgano de control interno, tal como lo establece el (…) artículo 97 [de la Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República]”. (Agregados de esta Corte).
Indicó, que “…del estudio de las actas del expediente se desprende que el procedimiento de determinación de responsabilidad administrativo (sic) llevado a cabo en contra de Milagros Reyes, cumplió con todas sus fases, la mencionada ciudadana fue debidamente notificada del procedimiento iniciado en su contra, tuvo la oportunidad de presentar los alegatos y pruebas que consideró pertinente en su favor, asistió al acto oral y público celebrado en fecha 30 de marzo de 2012, en el cual ejerció plenamente su defensa e incluso recurrió en vía administrativa del acto administrativo que determinó su responsabilidad administrativa, todo ello en ejercicio pleno de su derecho a la defensa”.
Planteó, que “…en el caso bajo estudio, el órgano de control interno, en ejercicio de sus atribuciones legales, investigó y demostró que la ciudadana MILAGROS DEL VALLE REYES, incurrió en responsabilidad administrativa, al haber ordenado a través de órdenes de pago internas la emisión de cheques, sin activar en modo alguno los mecanismos de control previo previstos en el ordenamiento jurídico. En consecuencia, a juicio del Ministerio Público la Auditoría Interna del Ministerio del Poder Popular para Relaciones Exteriores, en modo alguno incurrió en un error al determinar los hechos y aplicar la normativa jurídica correspondiente…”.
Destacó, que “En lo que concierne al alegato de la parte recurrente, según el cual la administración (sic) no valoró la –supuesta- ilegalidad existente en la creación del fondo, es de advertir que la legalidad o no denunciada en modo alguno exime a la ciudadana MILAGROS DEL VALLE REYES, como Directora de Administración, de aplicar los mecanismos de control interno y cumplir con los mecanismos de ordenación de pagos previstos en las Normas de Control Interno dictado por la Contraloría General de la República, las cuales son de estricto cumplimiento para la administración central descentralizada, así como cumplir con la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República y del Sistema Nacional de Control Fiscal…”.
Expresó, que “…la supuesta responsabilidad de terceros alegada por la parte recurrente de la cual no existe prueba alguna en el expediente, no constituye una eximente de responsabilidad a favor de la ciudadana MILAGROS DEL VALLE REYES, en el entendido que sus funciones como Directora de Administración de la Oficina de Servicios Administrativos del Ministerio del Poder Popular para Relaciones Exteriores, están plenamente determinadas en su Resolución de nombramiento signada bajo el Nº DM/SGE 036, de fecha 8 de febrero de 2008 (…) existiendo plena prueba de su incumplimiento en el expediente”.
Finalmente, opinó que la demanda de nulidad incoada debe ser declarada sin lugar.
-IV-
CONSIDERACIONES PARA DECIDIR
-De la competencia.
Previo al conocimiento del fondo de la controversia, se debe considerar la competencia para ello, en ese sentido, se observa que mediante decisión de fecha 17 de octubre de 2012, el Juzgado de Sustanciación declaró la competencia de esta Corte para el conocimiento del asunto planteado, con fundamento en el artículo 108 de la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República y del Sistema Nacional de Control Fiscal, el cual establece que la competencia para conocer de las demandas de nulidad intentadas contra decisiones emanadas de los órganos de control fiscal, distintos al Contralor o Contralora General de la República, corresponde a la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo, y siendo que el acto impugnado emanó del Auditor Interno (E) del Ministerio del Poder Popular para las Relaciones Exteriores, y por cuanto la Corte Segunda de lo Contencioso Administrativo detenta las mismas competencias que la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo, conforme a la Resolución No. 2003-00033 de fecha 10 de diciembre de 2003, publicada en Gaceta Oficial de la República Bolivariana de Venezuela No. 37.866 de fecha 27 de enero de 2004, dictada por la Sala Plena del Tribunal Supremo de Justicia, en esta ocasión se ratifica la competencia de este Órgano Jurisdiccional para conocer de la demanda de nulidad incoada. Así se declara.
-De la demanda de nulidad.
Hecha la anterior declaración, pasa este Órgano Jurisdiccional a emitir pronunciamiento sobre la demanda de nulidad incoada, observando que la misma se ejerce contra el acto administrativo decisorio del expediente No. AI-DDR/001/2011, de fecha 10 de abril de 2012, contentivo del pronunciamiento realizado en el acto oral y público de fecha 30 de Marzo de 2012, en el que se declaró la responsabilidad administrativa de la ciudadana demandante “para el momento de la ocurrencia de los hechos irregulares descritos e imputados en el auto de inicio del procedimiento administrativo de fecha 15 de Diciembre de 2011” y se le impuso multas por las cantidades de veinticinco mil trescientos bolívares sin céntimos (bs. 25.300,00) y setecientos treinta y siete mil setecientos sesenta y ocho bolívares con dieciocho céntimos (bs. 737.768,18), ver folios 37 al 64 del expediente judicial.
En ese sentido, se aprecia que la parte demandante, en su escrito de demanda, arguyó contra el acto administrativo supra identificado las siguientes denuncias de ilegalidad e inconstitucionalidad: (i) Falta de concreción en cuanto al ilícito imputado; (ii) Violación del derecho a la defensa y del derecho a promover pruebas; (iii) Incompetencia del Órgano de Control Fiscal para conocer del asunto; (iv) Incompetencia del funcionario decisor por carecer de ratificatoria en su designación; (v) Falso supuesto de hecho y de derecho; (vi) Falta de identificación del abogado asistente en la audiencia oral y pública. Asimismo, planteó la existencia de hechos de terceros que, a su decir, la eximen de la responsabilidad endilgada en sede administrativa.
Resumidas así las denuncias y planteamientos de la parte demandante, este Órgano Jurisdiccional pasa a resolver conforme a los siguientes razonamientos:
i. De la falta de concreción en cuanto a ilícito imputado.
En cuanto a la presente denuncia, alegó la parte demandante que la Unidad de Auditoría Interna del Ministerio del Poder Popular para Relaciones Exteriores, no especificó claramente cuál es el hecho cierto en el cual pretende encuadrar el presunto ilícito “todo lo cual violenta el principio de inocencia y derecho a la defensa, pues no [conoce] a ciencia cierta cuáles son los hechos que configuran cada ilícito imputado”. (Agregados de esta Corte).
En rechazo a tal denuncia, la representación judicial de la República Bolivariana de Venezuela, sostuvo que la Administración indicó que el supuesto generador de responsabilidad “debe subsumirse en el ordinal 7º del artículo 91 de la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República y el Sistema Nacional de Control Fiscal (…) debido a que el numeral 9º está claramente identificado y es la omisión del control previo”.
Para decidir esta Corte observa:
Respecto a la falta de concreción del ilícito imputado, este Órgano Colegiado debe señalar que la Administración goza de la denominada potestad sancionatoria, ello es, el poder que le confiere la ley para sancionar determinados ilícitos previstos igualmente en la norma de rango legal, previa comprobación del supuesto de hecho generador de la responsabilidad y su correcta subsunción en el dispositivo normativo que resulta aplicable, todo lo cual debe ocurrir con aplicación del procedimiento legalmente establecido, en acatamiento de lo dispuesto en el artículo 49 de nuestro texto constitucional, que dispone que el debido proceso debe ser aplicado en todas las actuaciones judiciales y administrativas.
Por otra parte, no resulta suficiente en virtud del principio de la seguridad jurídica, el establecimiento de conductas sancionables por el ordenamiento jurídico, sino que tales conductas deben ser claras, precisas y sin generalizaciones que impidan al presunto infractor y a toda la colectividad, conocer con exactitud el hecho generador de la responsabilidad de que se trate, y en caso de sanción, ejercer adecuada defensa contra el acto o hecho imputado, lo cual tiene íntima relación con el derecho a la defensa y con el aforismo “nullum crimen, nulla poena sine praevia lege”, es decir, no existe delito ni pena, sin ley previa que lo establezca.
Considerado lo anterior, resulta necesario revisar el contenido del acto administrativo decisorio del expediente No. AI-DDR/001/2011 de fecha 10 de abril del 2012, en el cual se determinó la responsabilidad administrativa y civil de la ciudadana demandante, y se impusieron las respectivas multas por las cantidades de veinticinco mil trescientos bolívares sin céntimos (bs. 25.300,00) y setecientos treinta y siete mil setecientos sesenta y ocho bolívares con dieciocho céntimos (bs. 737.768,18). En dicha acto administrativo, se expresó lo siguiente:
“(…) las condiciones en que se realizaron los tramites revela un desconocimiento por parte de los funcionarios vinculados con la ordenación de los pagos, acerca de sus responsabilidades deviniendo en deficiencias de control interno que ponen en riesgo la integridad del patrimonio público, con un carente control y falta de coordinación entre las dependencias adscritas a la Dirección de Administración, específicamente la Coordinación de Habilitado, quedando de manifiesto una escasa supervisión por parte de la Dirección de adscripción que resta credibilidad a la información contable y financiera de este Despacho Ministerial.
Estos hallazgos de auditoría, presumiblemente irregulares, podrían subsumirse dentro de supuestos generadores de responsabilidad administrativa contenidos en los numerales 7º y 9º (sic) del artículo 91 de la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República y del Sistema Nacional de Control Fiscal, los cuales son del tenor siguiente:
(…Omissis…)
Al respecto, quien decide, considera necesario delimitar los hechos que le fueron imputados a la ciudadana Milagros Reyes en el Auto de Apertura de fecha 15/12/2011 (sic), y que constituyen el objeto de la investigación llevada por este Órgano de Control Fiscal Interno en ejercicio de sus competencias expresamente previstas en el artículo 41 de la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República y Sistema Nacional de Control Fiscal
De manera que en el desarrollo del Plan Operativo Anual de este Órgano de Control Fiscal Interno y Atendiendo a la solicitud efectuada por el Director General de los Servicios Administrativos formulada mediante comunicación Nº 000028 de fecha 15 de enero de 2009, se procedió a realizar Arqueo de Fondos y valores existentes en la Coordinación de Habilitaduría, Dirección de Administración, según consta de Acta de Arqueo de fecha 23 de enero de 2009, a los fines de verificar la legalidad y sinceridad de las operaciones en cuanto al manejo de los Fondos (sic) y Valores (sic) existentes en la Coordinación de Habilitaduría, deviniendo la Auditoria cuyo informe de fecha 15 de mayo de 2009 sirve de fundamento para el ejercicio de la potestad investigativa que culminó con el respectivo Informe de Resultados de fecha 12 de diciembre de 2010. Siendo que los hechos imputados en el Auto de Apertura del procedimiento para Determinación de Responsabilidades refieren, expresamente al haber ordenado a través de Órdenes de Pago Internas (OPI) la emisión de cheques, los cuales firmó conjuntamente con el que le permitió el manejo de fondos de funcionamiento en efectivo sin activar los mecanismos de Control Interno Previo. Siendo que de la evaluación practicada a la legalidad y sinceridad de las operaciones en cuanto al manejo de los fondos y valores existentes en la Coordinación de Habilitaduría, se observaron deficiencias de Control Interno que hicieron posible el manejo de los fondos sin cumplir con las normas legales y reglamentarias que rigen el procedimiento empleado para la cancelación de las facturas y las reposiciones efectuadas a los fondos de funcionamiento.
Al respecto, considera quien decide que la Ciudadana (sic) Milagros Reyes, (…) ostentaba dentro de sus funciones la movilización de cuentas corrientes, firmas de cheques, fondos de avance, y cualquier otro título (sic) de crédito (…) la emisión de Órdenes de Pago para cancelar adquisiciones efectuadas por las diferentes Direcciones del Despacho; por lo que le correspondía en el ejercicio de su cargo ejercer el control y vigilancia de los fondos públicos bajo su responsabilidad, así como sobre las operaciones relativas a los mismos en el ámbito de sus competencias, por lo que al aceptar su nombramiento como Directora de Administración debió estar en pleno conocimiento del marco normativo regulatorio en materia de Administración Financiera del Sector Público así como del Sistema de Control Interno.
(…Omissis…)
Aunado a ello, de la revisión de los soportes documentales cursantes en los autos, se evidenció la falta de comprobantes justificativos del gasto, como tampoco se observó evidencia documental que permitiera verificar que se cumpliera (sic) los elementos esenciales para el logro del control interno previo, por lo que tampoco se evidenció una correcta ejecución de los fondos al prescindir de la aplicación de las disposiciones legales respectivas.
(…Omissis…)
(…) la omisión en el cumplimiento de los elementos del control previo establecido en el artículo 38 de la Ley [Orgánica de la Contraloría General de la República] (…) debe reputarse como conducta sujeta de ser susceptible de comprometer la responsabilidad administrativa de los funcionarios obligados a establecer y cumplir un sistema de control interno que salvaguarde los recursos y verifique la exactitud y veracidad de la información financiera y administrativa en el marco de las operaciones realizadas, en acatamiento de la normativa legal que rige la materia (…).
(…) quedó determinado que el manejo de los fondos estaba a cargo de la Funcionaria Milagros Reyes, Directora de Administración, quien estaba obligada a rendir cuenta del manejo de dicho fondo por lo que con fundamento en el citado punto de cuenta, aprobado por el ciudadano Ministro durante el ejercicio económico financiero 2008, ordenó a través de Órdenes de Pago Internas la emisión de cheques para el manejo de fondos de funcionamiento efectivo y ejecutados por ella conjuntamente con el Coordinador de Habilitaduría que le estaba adscrito y que a su vez debió manejar bajo los principios de legalidad.
De manera que la actuación de la funcionaria Milagros Reyes Directora de Administración tenía que incuestionablemente estar enmarcada dentro del marco de la legalidad, además le correspondía ejercer el control y vigilancia de los gastos efectuados con cargo a dicho fondo, a los fines de prevenir riesgos sobre la integridad del patrimonio público y garantizar el apego de las disposiciones legales que rigen la administración financiera del Estado (…).
(…Omissis…)
Por todas las consideraciones que anteceden, quien suscribe, ratifica en todas y cada una de sus partes las imputaciones formuladas y el correspondiente reparo solidario a los ciudadanos Milagros del Valle Reyes y Danny Caraballo, titulares de las cédulas de identidad Nº V-8.983.772 y Nº V-10.1178.201 (sic), respectivamente, referidas en el auto de inicio de presente procedimiento administrativo dictado en fecha quince (15) de diciembre de 2011, identificado con el Nº AI-DDR/001/2012. Y ASÍ SE DECIDE.
III
DISPOSITIVA
En mérito de los razonamientos precedentemente expuestos, quien suscribe, Auditor Interno Encargado (…) emitió el siguiente pronunciamiento:
1.- Se ordena la remisión del expediente de la causa al Ministerio Público.
2.- Se declara la Responsabilidad Administrativa de los ciudadanos:
Milagros del Valle Reyes (…), quien ejercía el cargo de Directora de Administración, para el momento de la ocurrencia de los hechos irregulares descritos e imputados en el auto de inicio del procedimiento administrativo de fecha 15 de Diciembre de 2011.
(…Omissis…)
(…) ACUERDA: Imponer multa de manera individual a los ciudadanos Milagros del Valle Reyes y (…) Directora de Administración (…) para el momento de ocurrencia de los hechos, por la cantidad de Veinticinco Mil Trescientos Bolívares Fuertes (25.000,00 BF) (sic), en razón de la entidad de los hechos irregulares y en atención a la Unidad Tributaria establecida en Cuarenta y Seis Bolívares Fuertes (46.00 BF) (sic) (…).
De conformidad con el artículo 85 y 90 de la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República y del Sistema Nacional de Control Fiscal, así como el artículo 1.185 del Código Civil, se declara la responsabilidad civil por el daño causado al patrimonio público, el cual ascendió a la cantidad de SETECIENTOS TREINTA Y SIENTE MIL SETECIENTOS SESENTA Y OCHO CON DIECIOCHO CENTIMOS (BF. 737.768,18) Monto este a reparar de manera solidaria por los ciudadanos MILAGROS DEL VALLE REYES y (…), por haber ordenado y pagado en efectivo compras de materiales y suministros durante el ejercicio económico financiero 2008, ejecutado los fondos a su cargo, sin activar los mecanismos de Control Previo”. (Mayúsculas del original, agregados y resaltados de esta Corte).
En atención al contenido del auto decisión de fecha 10 de abril de 2012, ut supra transcrito, se observa que la responsabilidad endilgada a la ciudadana Milagros del Valle Reyes, en razón del cargo de Directora de Administración que ostentó en el Ministerio del Poder Popular para Relaciones Exteriores, se circunscriben al hecho de haber ordenado pagos a través de cheques sin aplicar el control interno previo dispuesto en el artículo 38 de la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República y del Sistema Nacional de Control Fiscal, publicada en Gaceta Oficial No. 6.013 Extraordinario del 23 de diciembre de 2010, así como la falta de comprobantes justificativos de los pagos señalados, reiterándose en consecuencia, lo establecido en el denominado “auto de inicio” del procedimiento administrativo de determinación de responsabilidades, de fecha 15 de diciembre de 2011, y procediendo la Unidad de Auditoría Interna del referido Ministerio a imponer las sanciones de multa y reparo por las cantidades indicadas en el parcialmente transcrito acto administrativo decisorio.
En sintonía con lo anterior, resulta pertinente citar lo establecido en el artículo 91, numerales 7 y 9 de la prenombrada Ley Orgánica que rige la función fiscal, cuyo contenido es el siguiente:
“Artículo 91. Sin perjuicio de la responsabilidad civil o penal, y de lo que dispongan otras leyes, constituyen supuestos generadores de responsabilidad administrativa los actos, hechos u omisiones que se mencionan a continuación:
(…)
7. La ordenación de pagos por bienes, obras o servicios no suministrados, realizados o ejecutados, total o parcialmente, o no contratados, así como por concepto de prestaciones, utilidades, bonificaciones, dividendos, dietas u otros conceptos, que en alguna manera discrepen de las normas que las consagran. En estos casos la responsabilidad corresponderá a los funcionarios o funcionarias que intervinieron en el procedimiento de ordenación del pago por cuyo hecho, acto u omisión se haya generado la irregularidad.
(…)
9. La omisión del control previo (…). (Resaltado de esta Corte).
Conforme a las consideraciones anteriormente señaladas, a juicio de esta Corte, es claro que la conducta imputada a la ciudadana Milagros del Valle Reyes, por la Unidad de Auditoría Interna del Ministerio del Poder Popular para Relaciones Exteriores, se refiere a los supuestos generadores de responsabilidad contenidos en el artículo 91 en sus numerales 7 y 9, supra indicados, lo cual se desprende de la lectura del acto administrativo decisorio del procedimiento de determinación de responsabilidades llevado por ante dicha Unidad de control fiscal interno, de fecha 10 de abril del 2012, en consecuencia, no puede prosperar la denuncia planteada por la demandante de “falta de concresión (sic) del ilícito imputado”, que haya vulnerado su derecho a la defensa y presunción de inocencia. Así se establece.
(ii) De la violación del derecho a la defensa y del derecho a promover pruebas.
Respecto a la presente denuncia alegó la parte demandante, que promovió una serie de elementos de convicción que fueron ratificadas en el acto oral y público en sede administrativa, los cuales fueron desestimados por el órgano decisor del procedimiento de determinación de responsabilidades, siendo que esas documentales “por tratarse de documentos públicos no podían ser desestimada (sic), pues se trata de actos administrativos emanados del propio ente, razón por la cual debieron ser admitidas y valoradas o no en la definitiva”.
A la anterior afirmación, agregó que “…las pruebas promovidas tanto en el escrito de promoción de pruebas como en el acto oral y público, tenían vinculación directa con los hechos imputados (…) [y] (…) [tenían] por finalidad demostrar de manera clara y veraz que el Fondo cuyo manejo presuntamente irregular se [le] imputa, fue aprobado por las altas autoridades del Ministerio en clara violación del ordenamiento jurídico”. (Agregados de esta Corte).
En rechazo a tal planteamiento, la representación judicial de la República adujo, que “…no se configura la violación al Derecho a la Defensa, al Debido Proceso y a Probar (sic) alegado, ya que, en el transcurso del procedimiento administrativo levantado para tal fin, incluso del control interno previo, se evidenció que a la ciudadana Milagros Reyes se le notificó del mismo, se le garantizó la oportunidad de acceder al expediente; se le permitió presentar alegatos en beneficio de sus intereses; estar asistida legalmente en el procedimiento; así como promover, controlar e impugnar elementos probatorios; ser oído en audiencia y, finalmente, a obtener una decisión motivada…”.
Para decidir esta Corte observa:
Sobre el derecho a la defensa y de promover pruebas en los procedimientos administrativos, se ha pronunciado la Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia, entre otras, mediante decisión No. 309 de fecha 10 de marzo de 2011, en los siguientes términos:
“Con relación a la denuncia de violación del derecho a la defensa y al debido proceso, cabe destacar que los derechos a la defensa y al debido proceso han sido considerados como garantías para el ciudadano encausado o el presunto infractor para hacer oír sus alegatos, así como el derecho de exigir al Estado el cumplimiento de un conjunto de actos o procedimientos destinados a permitirle conocer con precisión los hechos imputados y las disposiciones legales aplicables a los mismos, presentar oportunamente alegatos en su descargo y promover y evacuar las pruebas pertinentes para su mejor defensa.
Así, el artículo 49 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, prevé lo siguiente:
(…Omissis…)
Como puede apreciarse, la norma antes transcrita consagra el derecho al debido proceso el cual abarca el derecho a la defensa y entraña la necesidad en todo procedimiento administrativo o jurisdiccional, de cumplir diversas exigencias tendientes a mantener al particular en el ejercicio más amplio de los mecanismos y herramientas jurídicas a su alcance, con el fin de defenderse adecuadamente.
Las mencionadas exigencias comportan la necesidad de notificar al interesado del inicio de un procedimiento en su contra; garantizarle la oportunidad de acceso al expediente; permitirle hacerse parte para presentar alegatos en beneficio de sus intereses; estar asistido legalmente en el procedimiento; así como promover, controlar e impugnar elementos probatorios; ser oído (audiencia del interesado) y, finalmente, a obtener una decisión motivada.
Asimismo, el debido proceso comporta el derecho para el interesado a ser informado de los recursos pertinentes para el ejercicio de la defensa y a ofrecerle la oportunidad de ejercerlos debidamente (Vid. sentencias de esta Sala Nos. 2.425 del 30 de octubre de 2001, 514 del 20 de mayo de 2004, 2.785 del 7 de diciembre de 2006 y 53 del 18 de enero de 2007)”. (Destacado de esta Corte).
Conforme al criterio jurisprudencial anteriormente citado, se observa que el derecho a la defensa se encuentra contenido dentro de la garantía del debido proceso que preceptúa el artículo 49 constitucional, y que su contenido consiste en que el presunto infractor involucrado en un procedimiento administrativo o judicial, sea notificado del inicio de tales actuaciones en su contra, conocer con precisión los cargos y hechos que se le imputan y las disposiciones aplicables, oír sus alegatos, disponer del tiempo suficiente para defenderse, así como de promover los elementos de convicción que sustenten dicha defensa, que éstos sean apreciados por la autoridad competente y de recibir una decisión motivada con arreglo a la justicia.
Ahora bien, quien aquí decide observa que la denuncia planteada no se circunscribe al hecho que a la ciudadana demandante se le haya vulnerado su derecho a la defensa en sede administrativa en virtud de prohibírsele promover pruebas, ya que en efecto, de su propio dicho, se aprecia que tuvo oportunidad para hacerlo, de manera que para que se materialice la denuncia planteada, se requerirá que la autoridad administrativa haya prescindido de valorar adecuadamente los elementos de convicción presentados por la ex funcionaria y que dichos elementos sean determinantes para el dispositivo de la decisión del procedimiento de determinación de responsabilidades.
En ese sentido, la parte demandante denunció que fueron desestimados los siguientes elementos de convicción:
- Gaceta Oficial Nro. 38.842 de fecha 3 de enero de 2008, contentiva de la Estructura para la Ejecución Financiera del Presupuesto de Gastos, para el ejercicio fiscal 2008.
- Resolución DM/SGE No. 036 de fecha 8 de febrero de 2008, mediante la cual se designó como Directora de Administración a la ciudadana Milagros del Valle Reyes, titular de la cédula de identidad No. 8.983.772.
- Punto de Cuenta No. 000002 de fecha 28 de febrero de 2008, el cual fue presentado por el ciudadano Carlos Erick Malpica Flores, en su condición de Secretario General Ejecutivo (E) y quien a su vez desempeñaba el cargo de Director General de Servicios Administrativos, al Ministro del Poder Popular para las Relaciones Exteriores “quien lo aprobó”.
Al respecto la Unidad de Auditoría Interna del prenombrado Ministerio, en relación a las pruebas promovidas, indicó en el acto decisorio lo siguiente:
“Expuesto lo anterior, este Órgano de Control Fiscal Interno del Ministerio del Poder Popular para Relaciones Exteriores, con fundamento en el principio de inmediación inherente al procedimiento administrativo para la determinación de responsabilidades (…) pasa a valorar los elementos probatorios indicados por los imputados y ratificados en la audiencia oral tanto verbalmente como por escrito (…) en los siguientes términos:
En cuanto a la Documental Promovida en el punto Nº 1, del Capítulo I, referido a las Documentales, la ciudadana Milagros del Valle Reyes, antes identificada, indicó la Gaceta Oficial Nº 38.842 de fecha 03-01-2008, contentiva de la estructura para la Ejecución Financiera de Presupuesto de gastos 2008, (…) que a juicio de la ciudadana (…) desvirtúa los elementos de prueba o convicción cursantes a los folios del expediente Nº AI-DDR/001/2011 (…).
(…Omissis…)
Al respecto, quien decide, considera necesario delimitar los hechos que le fueron imputados la ciudadana Milagros Reyes en el Auto de Apertura de fecha 15/12/2011 (sic), y que constituyen el objeto de la investigación llevada por este Órgano de Control Fiscal Interno (…).
(…) los hechos imputados en el Auto de Apertura del procedimiento para Determinación de Responsabilidades refieren, expresamente al haber ordenado a través de Órdenes de Pago Internas (OPI) la emisión de cheques, los cuales firmó conjuntamente con el que le permitió el manejo de fondos de funcionamiento en efectivo, sin activar los mecanismos de control Interno previo (…).
(…Omissis…)
Al respecto, considera quien decide, que la ciudadana Milagros Reyes, por Resolución Ministerial (…), fue nombrada en el Cargo de Directora de Administración Ministerial y ostentaba dentro de sus funciones la movilización de cuentas corrientes, firmas de cheques, fondos de avance, y cualquier otro título (sic) de crédito, (…) la emisión de órdenes de pago para cancelar adquisiciones efectuadas por las diferentes Direcciones del Despacho; por lo que le correspondía en el ejercicio de dicho cargo ejercer el control y vigilancia de los fondos públicos bajo su responsabilidad (…).
(…Omissis…)
De manera que, la responsabilidad que recae en el ejercicio de su cargo como Directora de Administración, por la ciudadana Milagros del Valle Reyes, conlleva a la responsabilidad por la ordenación de pagos y el manejo de fondos públicos, (…) razón por la cual al tratar de desplazar o distraer la responsabilidad hacia el Director General de Servicios Administrativos, no exonera de responsabilidad a los imputados en el presente procedimiento, en virtud del principio de responsabilidad individual previsto constitucionalmente, que establece que el ejercicio del poder público acarrea la responsabilidad individual de quien lo ejerce”.
(…Omissis…)
Con respecto al alegato indicado en el punto Nº 1 del Capítulo II de las Exhibiciones, del Escrito de indicación de pruebas de fecha 07 de marzo de 2012, ratificado posteriormente en la audiencia oral de fecha 30 de marzo de 2012 y en el escrito consignado en el mismo acto, en el cual solicitó la exhibición de: ‘Requerimiento formulado por la Lic. Milagros Reyes, Directora de Administración, mediante el cual presuntamente solicitó apertura del fondo de funcionamiento con su respectiva reposición, para atender gastos diversos en el ejercicio fiscal 2008, que debían ser sufragados de inmediato contra la presentación de facturas de entrega y cobro de los proveedores de bienes o prestatarios de servicios, al tratarse de insumos de uso constante y obligatorios para el funcionamiento del Despacho’.
Quien decide considera que a los efectos de la causa no es indispensable y tendría un efecto dilatorio injustificado la exhibición del ‘requerimiento’ formulado por la Lic. Milagros del Valle Reyes, mediante el cual habría solicitado la apertura del fondo de funcionamiento, debido a que la referida funcionaria en treinta y seis (36) oportunidades hizo uso del Punto de cuenta, para ordenar pagos, firmar cheques y en ninguna de ellas impugnó o advirtió no haber formulado la solicitud, cuya exhibición se promueve.
Ciertamente, quedó determinado que el manejo de los fondos estaba a cargo de la funcionaria Milagros Reyes, Directora de Administración, quien estaba obligada a rendir cuenta del manejo de dicho fondo”
Del análisis de la valoración hecha por la Administración a las pruebas promovidas por la funcionaria involucrada en el procedimiento administrativo, se puede concluir que hubo pronunciamiento expreso por parte del órgano decisor de las documentales indicadas por la demandante, y que para la valoración de las mismas, la Administración procedió a precisar cuáles eran los hechos imputados a la ciudadana Milagros del Valle Reyes, indicando que en el ejercicio de sus funciones como Directora de la Dirección de Administración del Ministerio del Poder Popular para Relaciones Exteriores, realizó Órdenes de Pago Internas (OPI) y la emisión de cheques, “los cuales firmó conjuntamente con el que le permitió el manejo de fondos de funcionamiento en efectivo, sin activar los mecanismos de control Interno previo”, basándose para ello en el informe de resultados de fecha 13 de diciembre de 2010.
En ese sentido, la Administración valoró y se pronunció expresamente sobre la Gaceta Oficial Nº 38.842 de fecha 3 de enero de 2008 en la cual se publicó la Resolución No. 274 de la Estructura para la Ejecución Financiera del Presupuesto de Gastos del Ministerio del Poder Popular para Relaciones Exteriores para el ejercicio fiscal 2008, en la se encontraba la “Unidad Administrativa Central, código 01021 Oficina de Servicios Administrativos” de la cual se desprendía, a su decir “que el cuentadante es el ciudadano Carlos Erick Malpica, como responsable y responsable directo (…) completamente responsable del fondo, tanto de la apertura como de la movilización y control”, pero, consideró el órgano decisor que en virtud de las atribuciones y competencias detentadas por la funcionaria en el ejercicio del cargo de Directora de Administración de ese Ministerio, “…le correspondía (…) ejercer el control y vigilancia de los fondos públicos bajo su responsabilidad, así como sobre las operaciones relativas a los mismos en el ámbito de sus competencias (…)”, según Resolución Ministerial DM/SGE Nº 036 de fecha 8 de febrero de 2008, publicada en Gaceta Oficial de la República Bolivariana de Venezuela No. 38.867 del 11 de febrero de 2008.
Ahora bien, de la prenombrada Resolución Ministerial se puede leer lo siguiente:
“Nombrar a la ciudadana Milagros del Valle Reyes, titular de la Cédula de Identidad No. V- 8.983.772, como DIRECTOR DE ADMINISTRACIÓN, en la Oficina de Servicios Administrativos del Ministerio del Poder Popular para Relaciones Exteriores, a partir de su notificación, y delegar la Firma de los actos y documentos concernientes a las atribuciones y actividades de esa Dirección los cuales se detallan a continuación:
(…)
5.- La movilización de cuentas corrientes, firmas de cheques, fondos de avance, fondos de anticipos y cualquier otro título de crédito;
6.- Ordenar los compromisos contra el presupuesto vigente de la Dirección a su cargo, sin menoscabo de lo que sobre la materia dispongan las leyes y los reglamentos correspondientes;
7.- La emisión de órdenes de pago de los capítulos presupuestarios del Ministerio del Poder Popular para Relaciones Exteriores;
8.- La emisión de órdenes de pago para cancelar adquisiciones efectuadas por las diferentes Direcciones del Despacho”.
De manera que, independientemente que se le hubiere delegado a la referida ciudadana la firma o la competencia de determinadas funciones en razón del cargo, conforme a la Resolución parcialmente ut supra transcrita, la misma podía movilizar cuentas corrientes del Ministerio, firmar cheques y ordenar pagos por adquisición de bienes o servicios, entre otros, todo lo cual involucraba en dicha funcionaria el manejo directo de fondos públicos, y por tanto le correspondía aplicar los correspondientes controles internos a los fines de salvaguardar los intereses de la Administración Pública y la legalidad y sinceridad del gasto. En ese sentido, este Órgano Colegiado considera que no hubo violación del derecho a la defensa y derecho a probar por cuanto la valoración y apreciación de las documentales contenidas en las Gacetas Oficiales Nros. 38.842 del 3 de enero de 2008 y 38.867 del 11 de febrero del mismo año, respectivamente, fue expreso y adecuando en sede administrativa.
Igualmente, alega la parte demandante que la Administración desestimó el requerimiento hecho por su persona respecto a la solicitud de apertura del fondo de funcionamiento con su respectiva reposición, para atender gastos diversos en el ejercicio fiscal 2008, con el objeto de “demostrar que nunca solicit[ó] la creación de es[e] fondo, mucho menos que se manejara en efectivo, pues, el mismo contrariaba expresamente disposiciones legales”, este Órgano Jurisdiccional comparte lo sostenido por la Administración cuando señaló que “considera que a los efectos de la causa no es indispensable y tendría un efecto dilatorio injustificado”, por cuanto ha quedado establecido que los hechos imputados a la ciudadana demandante son la “falta de comprobantes justificativos del gasto” y la no aplicación del control interno previo, conforme a la legislación aplicable.
En concordancia con lo anterior, visto que la administración se pronunció expresamente sobre los elementos de convicción señalados por la demandante en su escrito libelar, y siendo adecuada la valoración y apreciación hecha por la Administración de tales documentales, incluyendo la desestimación hecha sobre el requerimiento de la apertura del fondo de funcionamiento con su respectiva reposición, esta Corte debe declarar improcedente la denuncia de violación del derecho a la defensa y del derecho a probar. Así se establece.
(iii) De la incompetencia del Órgano de Control Fiscal para conocer del procedimiento.
La denuncia en este acápite a dilucidar fue planteada por la demandante, indicando que la Unidad de Auditoría Interna “al alegársele la participación de altas autoridades del Ministerio, de conformidad con lo previsto en el artículo 97 de la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República y del Sistema Nacional de Control Fiscal, debió remitir el caso a la Contraloría General de la República para que ésta siguiera conociendo del caso”.
A lo anterior agregó que “En la causa ventilada se encuentran involucrados funcionarios calificados como de alto nivel por el numeral 6 del artículo 20 de la Ley del Estatuto de la Función Pública, quienes gozaban y gozan de la prerrogativa establecida en el mencionado artículo 97 de la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República y del Sistema Nacional de Control Fiscal, por lo que era el Contralor General de la República y no la Unidad de Auditoría Interna del Ministerio (…), el que debía conocer y decidir el procedimiento.
En rechazo a tales planteamientos, la representación judicial de la República, adujo que corresponde a las Unidades de Auditorías Internas (sic) evaluar el control interno, el grado de operatividad y eficiencia de los sistemas de administración utilizados y de información gerencial, así como el examen de registros y estados financieros, realizado por las unidades administrativas del órgano a que se refieren, agregando que “los órganos de control fiscal tienen potestades sancionatorias de conformidad con lo establecido en el ordenamiento jurídico vigente y declarar la responsabilidad administrativa, imponer multa y sanciones”.
Por su parte, la representación fiscal del Ministerio Público opinó que la ciudadana Milagros del Valle Reyes, desempeñaba un cargo de alto nivel en el Ministerio del Poder Popular para Relaciones Exteriores “y como tal, en principio, le correspondía a la Contraloría General de la República declarar su responsabilidad administrativa, [empero] no es menos cierto que al encontrarse dicha ciudadana en ejercicio del cargo para la fecha en que se dio inicio al procedimiento de responsabilidad administrativa en su contra, la competencia para conocer y declarar su responsabilidad, le corresponde al órgano de control interno, tal como lo establece el mencionado artículo 97 [de la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República y del Sistema Nacional de Control Fiscal]”.
Para decidir esta Corte observa:
Se incurre en el vicio de incompetencia cuando la autoridad que ha dictado el acto administrativo, carecía de la atribución expresa para tal fin, dicho en otras palabras, sería la falta de aptitud legal de una autoridad para resolver un determinado asunto, o ejecutar un acto no comprendido en sus atribuciones.
Respecto al referido vicio, la Sala Político-Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia, cúspide de esta competencia jurisdiccional, mediante decisión Nº 2059 dictada en fecha 10 de agosto de 2010, expresó lo siguiente:
“Respecto del vicio de incompetencia, esta Sala en su jurisprudencia pacífica y reiterada, ha señalado sobre el tema lo que a continuación se expone:
‘La competencia administrativa ha sido definida tanto por la doctrina como por la jurisprudencia, como la esfera de atribuciones de los entes y órganos, determinada por el derecho objetivo o el ordenamiento jurídico positivo; es decir, el conjunto de facultades y obligaciones que un órgano puede y debe ejercer legítimamente. De allí que la competencia esté caracterizada por ser: a) expresa: porque ella debe estar explícitamente prevista en la Constitución o las leyes y demás actos normativos, por lo que, la competencia no se presume; y b) Improrrogable o indelegable: lo que quiere decir que el órgano que tiene atribuida la competencia no puede disponer de ella, sino que debe limitarse a su ejercicio, en los términos establecidos en la norma, y debe ser realizada directa y exclusivamente por el órgano que la tiene atribuida como propia, salvo los casos de delegación, sustitución o avocación, previstos en la Ley.
Así, la incompetencia como vicio de nulidad absoluta del acto administrativo, de conformidad con lo dispuesto en el numeral 4 del artículo 19 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos, se producirá cuando el funcionario actúe sin el respaldo de una disposición expresa que lo autorice para ello, o bien, cuando aún teniendo el órgano la competencia expresa para actuar, el funcionario encargado de ejercer esa competencia es un funcionario de hecho o un usurpador’. (Sentencia N° 161 del 03 de marzo de 2004, caso: Eliecer Alexander Salas Olmos).
Asimismo, destacó la Sala en su sentencia Nº 539 del 01 de junio de 2004, caso: Rafael Celestino Rangel Vargas, que dicho vicio podía configurarse como resultado de tres tipos de irregularidades en el actuar administrativo, a saber, por usurpación de autoridad, por usurpación de funciones y en los casos de la extralimitación de funciones. En tal sentido, se señaló en esa oportunidad lo siguiente:
‘(…) la incompetencia -respecto al órgano que dictó el acto- se configura cuando una autoridad administrativa determinada dicta un auto para el cual no estaba legalmente autorizada, por lo que debe quedar precisado, de manera clara y evidente, que su actuación infringió el orden de asignación y distribución de las competencias o poderes jurídicos de actuación de los órganos públicos administrativos, consagrado en el ordenamiento jurídico.
La competencia le confiere a la autoridad administrativa la facultad para dictar un acto para el cual está legalmente autorizada y ésta debe ser expresa, por lo que sólo en los casos de incompetencia manifiesta, los actos administrativos estarían viciados de nulidad absoluta.
En cuanto al vicio de incompetencia, tanto la doctrina como la jurisprudencia de esta Sala, han distinguido básicamente tres tipos de irregularidades: la llamada usurpación de autoridad, la usurpación de funciones y la extralimitación de funciones.
La usurpación de autoridad ocurre cuando un acto es dictado por quien carece en absoluto de investidura pública. Este vicio se encuentra sancionado con la nulidad absoluta del acto. Por su parte, la usurpación de funciones se constata, cuando una autoridad legítima dicta un acto invadiendo la esfera de competencia de un órgano perteneciente a otra rama del Poder Público violentando de ese modo las disposiciones contenidas en los artículos 136 y 137 de la Constitución de la República, en virtud de los cuales se consagra, por una parte, el principio de separación de poderes según el cual cada rama del Poder Público tiene sus funciones propias, y se establece, por otra, que sólo la Constitución y la ley definen las atribuciones del Poder Público y a estas normas debe sujetarse su ejercicio.
Finalmente, la extralimitación de funciones consiste fundamentalmente en la realización por parte de la autoridad administrativa de un acto para el cual no tiene competencia expresa...’.
Adicionalmente, cabe destacar que sólo la incompetencia manifiesta es causa de nulidad absoluta, única con efectos retroactivos, y de conformidad con la jurisprudencia de esta Sala, es manifiesta la incompetencia que es burda, grosera, ostensible y por tanto, equivalente a situaciones de gravedad en el actuar administrativo al expresa su voluntad, para que sea considerada como causal de nulidad absoluta, de conformidad con lo dispuesto por el numeral 4 del artículo 19 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos”.
Definidos los términos bajo los cuales la autoridad administrativa puede incurrir en el vicio de incompetencia, corresponde verificar si en el caso de autos tal denuncia efectivamente se encuentra presente, para lo cual estima pertinente este Tribunal Colegiado citar lo dispuesto en los artículos 24, 26 y 93 de la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República, siendo su contenido del siguiente tenor:
“Artículo 24. A los fines de esta Ley, integran el Sistema Nacional de Control Fiscal:
1. Los órganos de control fiscal indicados en el artículo 26 de esta Ley.
2. La Superintendencia Nacional de Auditoría Interna.
3. Las máximas autoridades y los niveles directivos y gerenciales de los órganos y entidades a los que se refiere el artículo 9, numerales 1 al 11, de la presente Ley.
4. Los ciudadanos y ciudadanas, en el ejercicio de su derecho a la participación en la función de control de la gestión pública”. (Resaltado de esta Corte).

Artículo 26. Son órganos del Sistema Nacional de Control Fiscal los que se indican a continuación:
1. La Contraloría General de la República.
2. La Contraloría de los Estados, de los Distritos, Distritos Metropolitanos y de los Municipios.
3. La Contraloría General de la Fuerza Armada Nacional Bolivariana.
4. Las unidades de auditoría interna de las entidades a que se refiere el artículo 9, numerales 1 al 11, de esta Ley.
Parágrafo único: En caso de organismos o entidades sujetos a esta Ley, cuya estructura, número, tipo de operaciones o monto de los recursos administrados no justifiquen el funcionamiento de una unidad de auditoría interna propia, la Contraloría General de la República evaluará dichas circunstancias y, de considerarlo procedente, autorizará que las funciones de los referidos órganos de control fiscal sean ejercidas por la unidad de auditoría interna del órgano de adscripción. Cuando se trate de organismos o entidades de la Administración Pública Nacional para el otorgamiento de la aludida autorización, se oirá la opinión de la Superintendencia Nacional de Auditoría Interna”. (Resaltado de esta Corte)

“Artículo 93. Las potestades sancionatorias de los órganos de control serán ejercidas de conformidad con lo previsto en la Constitución de la República y las leyes, siguiendo el procedimiento establecido en esta Ley para la determinación de responsabilidades. Dicha potestad comprende las facultades para:
1. Declarar la responsabilidad administrativa de los funcionarios, funcionarias, empleados, empleadas, obreros y obreras que presten servicio en los entes señalados en los numerales 1 al 11 del artículo 9 de esta Ley, así como de los particulares que hayan incurrido en los actos, hechos u omisiones generadores de dicha responsabilidad.
2. Imponer multas en los supuestos contemplados en el artículo 94 de la presente Ley.
3. Imponer las sanciones a que se refiere el artículo 105 de esta Ley”. (Resaltado de esta Corte).

Conforme a los artículos anteriormente citados, las unidades de auditoría interna de los Ministerios, forman parte del sistema nacional de control fiscal, en los términos expuestos por los artículos 24 y 26 de la Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República. Asimismo, conforme al artículo 93 ejusdem, los órganos de control fiscal detentan potestad sancionatoria, la cual deberán ejercer ceñidos a las disposiciones constitucionales y el resto del ordenamiento jurídico que resulte aplicable.
Siendo ello así, la Unidad de Auditoría Interna del Ministerio del Poder Popular para las Relaciones Exteriores, resulta ser el órgano competente para ejercer la potestad sancionatoria e imponer las sanciones que resulten aplicables, a los funcionarios de dicho Ministerio, a excepción de las altas autoridades de ese Órgano, que se encontraren en el ejercicio del cargo por disposición expresa del artículo 97 de la mencionada Ley, por cuanto dicho artículo dispone lo siguiente:
Artículo 97. Cuando a juicio del órgano de control fiscal que realiza una investigación o actuación de control existan elementos de convicción o prueba que pudieran dar lugar a la formulación de reparos, a la declaratoria de responsabilidad administrativa o a la imposición de multas a funcionarios o funcionarias de alto nivel de los entes y organismos a que se refieren los numerales 1 al 11 del artículo 9 de esta Ley, que se encuentren en ejercicio de sus cargos, deberán remitir inmediatamente el expediente a la Contraloría General de la República con el fin de que ésta, mediante auto motivado que se notificará a los interesados o interesadas según lo previsto en la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos, continúe la investigación, decida el archivo de las actuaciones realizadas o inicie el procedimiento para la determinación de responsabilidades.
La Contraloría General de la República también podrá asumir las investigaciones y procedimientos para la determinación de responsabilidades iniciados por los demás órganos de control fiscal cuando lo juzgue conveniente. A tales fines, los mencionados órganos de control fiscal deberán participar a la Contraloría General de la República el inicio de los procedimientos de determinación de responsabilidades y de las investigaciones que ordenen. (Resaltado de esta Corte).
Ahora bien, se puede observar que la demandante y la representación fiscal del Ministerio Público difieren en cuanto a los términos en que plantearon el vicio de incompetencia, ello porque la accionante invocó la incompetencia de la Unidad de Auditoría Interna para conocer y decidir del procedimiento de determinación de responsabilidades ya que, a su decir, se encontraban inmersos en los hechos investigados tanto el Ministro de esa Cartera, como el Director de la Oficina de Servicios Administrativos, siendo éstos Altos funcionarios de alto nivel, mientras que, por su parte, el Ministerio Público arguye para desestimar la denuncia planteada, que si bien la funcionaria encausada era considerada como de “Alto Nivel” a la misma no le resultaba aplicable lo dispuesto en el artículo 97 de la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República y del Sistema Nacional de Control Fiscal, toda vez que para el momento del inicio del procedimiento, ya no se encontraba desempeñando el cargo de Directora de Administración.
En sintonía con lo anterior, este Órgano Jurisdiccional emitirá pronunciamiento sobre las cuestiones supra determinadas, y para ello estima necesario citar lo establecido en la Ley del Estatuto de la Función Pública, en su artículo 20, cuyo tenor es el siguiente:
“Artículo 20. Los funcionarios o funcionarias públicos de libre nombramiento y remoción podrán ocupar cargos de alto nivel o de confianza. Los cargos de alto nivel son los siguientes:
1. El Vicepresidente o Vicepresidenta Ejecutivo.
2. Los ministros o ministras.
3. Los jefes o jefas de las oficinas nacionales o sus equivalentes.
4. Los comisionados o comisionadas presidenciales.
5. Los viceministros o viceministras.
6. Los directores o directoras generales, directores o directoras y demás funcionarios o funcionarias de similar jerarquía al servicio de la Presidencia de la República, Vicepresidencia Ejecutiva y Ministerios.
7. Los miembros de las juntas directivas de los institutos autónomos nacionales.
8. Los directores o directoras generales, directores o directoras y demás funcionarios o funcionarias de similar jerarquía en los institutos autónomos.
9. Los registradores o registradoras y notarios o notarias públicos.
10. El Secretario o Secretaria General de Gobierno de los estados.
11. Los directores generales sectoriales de las gobernaciones, los directores de las alcaldías y otros cargos de la misma jerarquía.
12. Las máximas autoridades de los institutos autónomos estadales y municipales, así como sus directores o directoras y funcionarios o funcionarias de similar jerarquía”. (Resaltado de esta Corte).
Conforme a la norma ut supra transcrita, se colige que tanto los Ministros o Ministras del Poder Popular, así como el Director o Directora de la Oficina de Servicios Administrativos y el Director o Directora de Administración de cualquier Ministerio, son cargos de Alto Nivel o de confianza conforme a los numerales 2 y 6 del artículo 20 de la Ley del Estatuto de la Función Pública y, por ello, si en el curso de cualquier investigación o procedimiento administrativo, resultaren elementos de convicción o prueba que pudieran dar lugar a la formulación de reparos, a la declaratoria de responsabilidad administrativa o a la imposición de multas, el expediente debe ser remitido inmediatamente a la Contraloría General de la República, siendo el órgano competente para continuar con las actuaciones e imponer las sanciones a que hubiere lugar.
Ahora bien, en el presente juicio se observa que los hechos imputados a la ciudadana Milagros de Valle Reyes consistieron en la “emisión de cheques, los cuales firmó conjuntamente con el (sic) que le permitió el manejo de fondos de funcionamiento en efectivo, sin activar los mecanismos de Control Interno Previo (…). Aunado a ello, de la revisión de los soportes documentales cursantes en autos, se evidenció la falta de comprobantes justificativos del gasto (…)”, todo ello en el ejercicio del cargo de Directora de Administración en el cual había sido nombrada, y que entre otras, la facultaban para “la movilización de cuentas corrientes, firmas de cheques, fondos de avance y cualquier otro título de crédito (…) la emisión de Órdenes de Pago para cancelar adquisiciones efectuadas por las diferentes Direcciones del Despacho (…)” funciones que se desprenden de la Resolución de Nombramiento de la referida ciudadana No. 36, publicada en Gaceta Oficial de la República Bolivariana de Venezuela No. 38.867 del 11 de febrero de 2008.
Por tanto, a juicio de esta Corte, resulta improcedente lo sostenido por la ciudadana demandante en cuanto a que en el procedimiento administrativo iniciado en su contra, se encontraban inmersos tanto del entonces ciudadano Ministro del Poder Popular para Relaciones Exteriores y el Director de la Oficina de Servicios Administrativos, ya que los cargos imputados se derivan directamente del ejercicio del cargo que ostentaba la ciudadana demandante como “Alto Nivel” del órgano ministerial señalado. Así se establece.
Por otra parte, y al hilo de la presente argumentación, se aprecia igualmente que conforme a la Resolución Ministerial No. 36 de fecha 8 de febrero de 2008, mediante la cual se nombró a la ciudadana demandante como Directora de Administración del Ministerio del Poder Popular para Relaciones Exteriores, dicho cargo fue considerado como de “Alto Nivel” y por consiguiente “de libre nombramiento y remoción”, lo cual constituye una reiteración de lo establecido precedentemente, sin embargo, es de hacer notar que para el momento de inicio formal del procedimiento de determinación de responsabilidades, e inclusive, de las actuaciones de investigación previa, la ciudadana Milagros del Valle Reyes, ya no se encontraba en el ejercicio del cargo.
En efecto, la ciudadana encausada renunció al cargo de Directora de Administración del Ministerio del Poder Popular para Relaciones Exteriores en fecha 15 de enero de 2009, mediante oficio No. 00013, la cual fue aceptada en esa misma fecha, y el procedimiento de determinación de responsabilidades inició en fecha 15 de diciembre de 2011 mediante auto de apertura de esa misma fecha, que riela a los folios 672 al 673 de la tercera pieza del expediente administrativo. De manera que, al no encontrarse la referida ciudadana al momento del inicio del procedimiento administrativo en el ejercicio del cargo de Directora de Administración del tantas veces mencionado Ministerio, no resultaba aplicable lo establecido en el artículo 97 de la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República, y por tanto, la autoridad competente para sustanciar el procedimiento de determinación de responsabilidades e imponer las sanciones a que hubiere lugar, respecto de la ciudadana Milagros del Valle Reyes, era la Unidad de Auditoría Interna del Ministerio del Poder Popular para Relaciones Exteriores, en consecuencia, se desecha la denuncia de incompetencia planteada por la demandante. Así se establece.
(iv) De la incompetencia del funcionario decisor por carecer de ratificatoria en su designación.
Para aducir la presente denuncia la parte demandante alegó que, la designación del funcionario encargado de la Unidad de Auditoría Interna del Ministerio del Poder Popular para Relaciones Exteriores, estaría vigente “mientras durara el reposo médico del titular, quien fue jubilada a partir del 09 de diciembre de 2008”, agregando que debió ratificarse la designación del mencionado funcionario “con mención expresa de hasta la designación del titular una vez abierto y decidido el concurso público, lo cual no ocurrió en el presente caso”.
En rechazo a tales alegatos, la sustituta del Procurador General de la República sostuvo, que “el hecho cierto es que aunque la titular del cargo haya sido jubilada, no significa que el cargo, quede vacante esperando la apertura del concurso de oposición para disponer de este” insistiendo en que “el auditor encargado por la máxima autoridad del Ministerio del Poder Popular para Relaciones Exteriores, seguirá ejerciendo el cabalmente las atribuciones designadas y en conformidad con lo dispuesto en el ordenamiento jurídico, con fundamento a el principio de continuidad administrativa”.
Para decidir esta Corte observa:
En cuanto al vicio de incompetencia, se debe tomar en cuenta las consideraciones explanadas con anterioridad al analizarse la denuncia de incompetencia del Órgano de Control Fiscal para conocer del procedimiento de determinación de responsabilidades. En ese sentido, se reitera que tal vicio se producirá si el funcionario en este caso el Auditor Interno Encargado, del Ministerio del Poder Popular para Relaciones Exteriores “actúe sin el respaldo de una disposición expresa que lo autorice para ello, o bien, cuando aún teniendo el órgano la competencia expresa para actuar, el funcionario encargado de ejercer esa competencia es un funcionario de hecho o un usurpador”. (Sentencia N° 161 del 03 de marzo de 2004, caso: Eliecer Alexander Salas Olmos).
En conexidad con lo anterior, se observa que mediante Resolución DM No. 266-A de fecha 30 de septiembre de 2008, publicada en Gaceta Oficial No. 39.073, el entonces Ministro del Poder Popular para Relaciones Exteriores, máxima autoridad de Órgano, resolvió encargar al ciudadano Ángel Augusto Franco Osío, titular de la cédula de identidad No. 3.153.928, como Director General de Auditoría Interna, a partir de la fecha a su notificación, en virtud de que la titular de dicha Dirección, ciudadana Egleé Bello, se encontraba de reposo médico, todo ello con el fin de “evitar paralizaciones en el desarrollo de las actividades, competencia y funciones de la Oficina de Auditoría interna”.
Aunado a lo anterior, se observa que el funcionario encargado de la Oficina de Auditoría Interna del referido Ministerio fue designado conforme a lo previsto en el artículo 47 del Reglamento sobre Concursos Públicos para la designación de Contralores Distritales, Municipales y los Titulares de las Unidades de Auditoría Interna de los Órganos del Poder Público Nacional, Estadal, Distrital y Municipal y sus Entes Descentralizados, publicado en Gaceta Oficial No. 38.386 del 23 de febrero de 2006, cuyo texto es el siguiente:
“Artículo 47. Las faltas temporales de los titulares de las Unidades de Auditoría Interna de los órganos del Poder Público Nacional, Estadal, Distrital y Municipal y sus entes descentralizados, serán suplidas por un funcionario de rango inmediatamente inferior dentro de la Unidad de Auditoría Interna, el cual será designado por la máxima autoridad jerárquica del respectivo ente u organismo.
Las faltas temporales de los Contralores Distritales Municipales serán suplidas por un funcionario designado por éste con arreglo a lo dispuesto en la Ordenanza respectiva”.
Ahora bien, no resulta un hecho controvertido en el presente proceso, que la falta temporal de la funcionaria titular de la Oficina de Auditoría Interna, devino en una falta absoluta de la misma, en razón de habérsele acordado su jubilación a partir del 9 de diciembre del 2008, por lo que resulta necesario traer a colación lo dispuesto por el Reglamento supra mencionado, en sus artículo 46 y 49, cuyo texto dispone:
“Artículo 46. Cuando no sea posible designar a los Contralores Distritales y Municipales, o a los titulares de las Unidades de Auditoría Interna de los órganos del Poder Público Nacional, Estadal, Distrital y Municipal y sus entes descentralizados, en los términos del presente Reglamento, o cuando la vacante absoluta se produzca después de transcurridos seis (6) meses siguientes a la designación, se convocará a nuevo concurso, de conformidad con lo establecido en el artículo 5° del presente Reglamento”.

“Artículo 48. En caso de producirse la vacante absoluta dentro de los seis (6) meses siguientes a la designación del titular del órgano de control fiscal interno o externo, se procederá de conformidad con lo previsto en el artículo 45 de este Reglamento. Si la vacante se produjere trascurridos seis (6) meses, contados a partir de su designación se convocará a un nuevo concurso”.
De las normas arriba transcritas se desprende con meridiana claridad, que si la falta absoluta del titular de la Unidad de Auditoría Interna se produce transcurridos seis meses contados a partir de su designación en el cargo, se convocará a un nuevo concurso, pero tal previsión no significa que dicha Oficina de Control Fiscal Interno quede sin funcionario encargado, ya que precisamente esa figura tiene como finalidad el ejercer tales funciones hasta que el órgano competente convoque a nuevo concurso y se nombre al nuevo titular del cargo, y siendo que la facultad de nombrar al funcionario a encargarse temporalmente de dicha Oficina recae en cabeza de la Máxima Autoridad del Órgano Administrativo de que se trate, en este caso del Ministro, el ciudadano Ángel Franco Osío, Auditor Interno Encargado del Ministerio del Poder Popular para Relaciones Exteriores detentaba competencia para sustanciar y decidir el procedimiento de determinación de responsabilidad, hasta tanto se designara al nuevo titular de la Oficina, en razón del principio de continuidad administrativa.
Sobre dicho principio, la Sala Constitucional del Máximo Tribunal de la República, en sentencia No. 02 de fecha 9 de enero de 2013, indicó lo siguiente:
“En este punto, conviene referirse al ‘Principio de Continuidad Administrativa’, como técnica que impide la paralización en la prestación del servicio público. Según la doctrina y práctica administrativa, conforme a dicho principio, la persona designada para el ejercicio de alguna función pública no debe cesar en el ejercicio de sus atribuciones y competencias, hasta tanto no haya sido designada la correspondiente a sucederle…”.

Por tanto, se reitera que el Auditor Interno Encargado del Ministerio del Poder Popular para Relaciones Exteriores, al momento de dictarse el acto administrativo decisorio de fecha 10 de abril de 2012, ejercía cabalmente las actividades, competencias y funciones de la Oficina de Auditoría Interna de esa Cartera Ministerial, entre tanto fuese designado el nuevo titular de esa oficina, conforme al procedimiento aplicable, en atención al principio de continuidad administrativa, sin que hubiere necesidad de ratificación por parte del Ministro respectivo, en consecuencia, la denuncia de incompetencia del funcionario decisor por carecer de ratificatoria en su designación debe ser desechada. Así se establece.
(v) Falso supuesto de hecho y de derecho.
Alegó la parte demandante que “se le imputa una supuesta negligencia o falta de supervisión, cuando en realidad al aprobarse [el fondo de funcionamiento] no previsto en norma alguna (…) se produjo la primera violación del ordenamiento jurídico (sic) pues el mismo no se encuentra amparado por disposición legal alguna, en razón de lo cual no era posible aplicar los mecanismos de control rutinarios, pues el mismo se encontraba al margen de la Ley…”. (Agregados de esta Corte).
A lo anterior, agregó que “Al pretender la Unidad de Auditoría Interna obviar la creación del fondo y limitarse solo a su manejo incurre en una flagrante violación a los principios administrativos contables, pues en todo caso, de considerarse irregular el manejo del fondo, también lo es su creación (…). Insistimos, el mismo carece de base legal para su creación, siendo ello así, no es posible pretender aplicarle disposiciones legales previstas por el legislador para el manejo de cajas chicas…”.
Por otra parte, sostuvo que en el procedimiento de determinación de responsabilidades se propició “un plan delicadamente llevado a cabo mediante la presentación de documentos que sus propietarios supuestamente han desconocido, lo cual no puede ser[le] trasladado pues se hace claro que los niveles inferiores de control evidentemente fallaron o fueron engañados por terceros no identificados, lo cual nunca puede trasladarse a [su] persona ni aun por negligencia, pues sucedieron antes de que llegaran a su oficina, ya revisadas, analizadas y conformadas, quedando únicamente bajo [su] responsabilidad la reposición del mencionado fondo…”.
En rechazo a tales afirmaciones, la representación judicial de la República sostuvo que no se configuran los vicios de falso supuesto de hecho y de derecho, ya que se iniciaron investigaciones previas con la finalidad de desarrollar el Plan Operativo Anual, según la solicitud efectuada por el Director General de los Servicios Administrativos de ese Ministerio, deviniendo en el Informe Definitivo del 15 de mayo de 2009 y el auto de apertura del procedimiento de determinación de responsabilidades de fecha 15 de diciembre de 2011.
En ese sentido, esa representación judicial abundó en precisar que la Administración “investigó los hechos previos, durante y posterior a la apertura del procedimiento administrativo abierto para determinar si había o no elementos suficientes para acordar la responsabilidad administrativa, se verificó (sic) los mismos y se concluyó que efectivamente constaba (sic) irregularidades en el fondo de funcionamiento del año 2008, el pago de facturas y sus respectivos soportes”.
La representación fiscal del Ministerio Público igualmente rechazó la existencia de los vicios denunciados, y explanó que “…el órgano de control interno en ejercicio de sus atribuciones legales, investigó y demostró que la ciudadana MILAGROS DE VALLE REYES, incurrió en responsabilidad administrativa, al haber ordenado a través de órdenes de pago internas la emisión de cheques, sin activar en modo alguno los mecanismos de control previo previstos en el ordenamiento jurídico. En consecuencia (…) la Auditoría Interna del Ministerio del Poder Popular para Relaciones Exteriores, en modo alguno incurrió en un error al determinar los hechos y aplicar la normativa jurídica correspondiente…”.
Para decidir esta Corte observa:
La Administración puede incurrir en falso supuesto cuando fundamenta su decisión bien en hechos que nunca ocurrieron, que acontecieron de forma distinta a la sostenida por el órgano o ente decisor, o cuando se ha hecho una errónea calificación de estos –falso supuesto de hecho-, puede igualmente incurrir en tal vicio, cuando aplica una norma jurídica inexistente, que no se encontraba vigente para el momento de los hechos o que no resultaba aplicable al caso, igualmente cuando haya hecho una errónea interpretación de dispositivo normativo respectivo, haciendo derivar de éste consecuencias jurídicas no previstas por él –falso supuesto de derecho-.
Así, la Sala Político-Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia, mediante decisión No. 01392, de fecha 26 de octubre de 2011, indicó lo siguiente:
“…con relación al vicio de falso supuesto, la Sala ha establecido que éste se manifiesta de dos maneras: la primera, cuando la Administración al dictar un acto administrativo fundamenta su decisión en hechos inexistentes o que ocurrieron de manera distinta a la apreciación efectuada por el órgano administrativo, caso en el que estamos en presencia de un falso supuesto de hecho. La segunda se configura cuando los hechos que dan origen a la decisión administrativa existen, se corresponden con lo acontecido y son verdaderos, pero la Administración al dictar el acto los subsume en una norma errónea o inexistente en el universo normativo para fundamentar su decisión, lo cual incide decisivamente en la esfera de los derechos subjetivos del administrado.
En este sentido, debe señalarse que el vicio de falso supuesto de hecho al igual que el falso supuesto de derecho, afecta la causa del acto administrativo y acarrea su nulidad, por lo cual es necesario examinar si la configuración del acto administrativo se adecuó a las circunstancias de hecho y de derecho probadas en el expediente y, además, si se dictó de manera que guarde la debida correspondencia con el supuesto previsto en la norma legal. (Vid. Sentencias de esta Sala Nos. 2189 del 5 de octubre de 2006 y 00504 del 30 de abril de 2008, entre otras)”.
Vistos los términos en los cuales se expresa el vicio de falso supuesto, en sus dos modalidades, esta Corte procede al análisis de los hechos que se desprenden del expediente administrativo, y de la aplicación del derecho que hubiere hecho la Administración, a los fines de revisar si su actuación fue acertada y conforme a derecho.
a.- Del análisis de los hechos.
La Administración determinó la responsabilidad administrativa y civil de la ciudadana Milagros del Valle Reyes, al concluir que la misma incurrió en:
“…haber ordenado a través de Órdenes de Pago Internas (OPI) la emisión de cheques, los cuales firmó conjuntamente con el (sic) que le permitió el manejo de fondos de funcionamiento en efectivo, sin activar los mecanismos de Control Interno Previo. Siendo que de la evaluación practicada a la legalidad y sinceridad de las operaciones en cuanto al manejo de los fondos y valores existentes en la Coordinación de Habilitaduría, se observaron deficiencias de Control Interno que hicieron posible el manejo de los fondos sin cumplir con las normas legales y reglamentarias que rigen en el procedimiento empleado para la cancelación de las facturas y las reposiciones efectuadas a los fondos de funcionamiento.
(…Omissis…)
Al respecto, considera quien decide, que la Ciudadana (sic) Milagros Reyes, por Resolución Ministerial DM/SGE Nº 036 de fecha 08/02/2008, fue nombrada en el Cargo de Directora de Administración y ostentaba dentro de sus funciones la movilización de cuentas corrientes, firmas de cheques, fondos de avance, y cualquier otro título de crédito, (…) la emisión de Órdenes de Pago para cancelar adquisiciones efectuadas por las diferentes Direcciones del Despacho; por lo que le correspondía en el ejercicio de dicho cargo ejercer el control y vigilancia de los fondos públicos bajo su responsabilidad, así como sobre las operaciones relativas a los mismos en el ámbito de sus competencias, por lo que al aceptar su nombramiento como Directora de Administración debió estar en pleno conocimiento del marco normativo regulatorio en materia de Adquisición Financiera del Sector Público así como del Sistema de Control Interno.
(…Omissis…)
Aunado a ello, de la revisión de los soportes documentales cursantes en autos, se evidenció la falta de comprobantes justificativos del gastos, como tampoco se observó evidencia documental que permitiera verificar que se cumpliera (sic) los elementos esenciales para el logro del control interno previo, por lo que tampoco se evidenció una correcta ejecución de los fondos al prescindir de la aplicación de las disposiciones legales respectivas.
En tal sentido, los alegatos vinculados a probar que existen otros responsables y que la responsabilidad de la Directora de Administración Milagros Reyes estaba circunscrita a autorizar cheques y a la reposición del fondo, más no el control ni recepción de planillas, facturas presentadas por los proveedores; respecto de los comprobantes justificativos de las inversiones realizadas con el fondo y las correspondientes órdenes de pago interna para ejecutar las operaciones en efectivo, deben ser desestimados”.
Tales hechos fueron concluidos por la Oficina de Auditoría Interna del Ministerio del Poder Popular para las Relaciones Exteriores, de acuerdo con el Informe de Resultados de fecha 13 de diciembre de 2010, en el cual “se verificaron los hallazgos contenidos en el Informe Definitivo de fecha 15 de Mayo de 2009, correspondiente a la Auditoría realizada en la Coordinación de Habilitaduría, Dirección de Administración”, siendo que en dicho Informe Definitivo se determinaron irregularidades relacionadas con un monto por justificar por la cantidad de ciento doce mil ciento veintisiete bolívares con setenta y ocho céntimos (bs. 112,127,78).
La cantidad anterior resulta de la sumatoria de cien mil bolívares sin céntimos (bs. 100.000,00) correspondientes al cheque No. 570, de fecha 21 de abril de 2008 “sin rendición de comprobantes de gastos (…) en el cual se aprecia la rúbrica del Coordinador de Habilitaduría recibiendo conforme. El referido cheque corresponde a la Orden de Pago Interna No. 323 de fecha 21/04/2008, aprobada por la Dirección de Administración…”, y de doce mil ciento veintisiete bolívares con setenta y ocho céntimos (bs. 12.127,78) “por concepto de los remanentes sin reintegrar de los cheques emitidos por la Dirección de Administración a favor de la Coordinación de Habilitaduría durante el ejercicio económico financiero 2008”.
De igual forma, se desprende de auto decisorio del procedimiento de determinación de responsabilidades de fecha 10 de abril de 2012, que la Administración consideró, posterior a la revisión de una muestra de facturas utilizadas para justificar la inversión de los fondos que “se detectaron presuntas fallas de Control Interno en la Dirección de Administración y en la Coordinación de Habilitaduría, por cuanto se encuentran sin evidencia gráfica de haber sido realmente canceladas por caja en efectivo, porque no aparecen firmadas ni selladas por los representantes de las presuntas empresas beneficiarias en señal de cancelación”.
A lo anterior, se debe agregar que la Unidad de Auditoría Interna sostuvo que “…[esas] facturas que sirvieron de comprobantes de las supuestas compras de materiales y suministros, habrían sido presuntamente canceladas sin que se verificara la prestación efectiva del servicio o la adquisición del bien, debido a que no se observó constancia de su recepción por parte del funcionario competente o responsable de [ese] Ministerio…”. (Agregados de esta Corte).
El monto de las referidas facturas suma un total de seiscientos veinticinco mil seiscientos cuarenta bolívares con cuarenta céntimos (bs. 625.640,40).
Ahora bien, del estudio del expediente administrativo se puede concluir que no existen elementos de convicción suficientes que permitan desvirtuar lo establecido por la Administración, ya que de las documentales que cursan en autos no se observan los comprobantes justificativos del cheque No. 570 emitido a favor del ciudadano Danny Caraballo entonces Coordinador de Habilitaduría el Ministerio del Poder Popular para Relaciones Exteriores y funcionario subordinado a la Directora de Administración, por concepto de reposición al fondo de funcionamiento y cuya cantidad era de cien mil bolívares sin céntimos (bs. 100.000,00).
Situación idéntica ocurre respecto de los remanentes de los cheques emitidos por la Dirección de Administración de ese Ministerio, durante el ejercicio fiscal correspondiente al año 2008, y cuya especificación se puede observar en el folio 14 de la primera pieza del expediente administrativo.
Respecto a las irregularidades observadas de las facturas emanadas de las sociedades mercantiles Distribuidora Ofipaca C.A., Multiservicios Fariven F.V., C.A., Tecno Sistemas, C.A, y Papelería La Nube Azul, C.A., identificadas en auto de apertura del expediente No. AI-DDR/0012011, que riela a los folios 672 al 684 de la tercera pieza del expediente administrativo, se aprecia que las mismas presentan deficiencias en cuanto a la sinceridad y legalidad de su contenido, siendo incluso desconocidas por sus presuntos emisores, según se desprende de las actas de entrevista que realizara el Ministerio del Poder Popular para Relaciones Exteriores por órgano de la Dirección de Auditoria y Seguimiento de la Oficina de Auditoría Interna, y que se detallan a continuación:
- Acta de entrevista de fecha 11 de agosto de 2009, Distribuidora Ofipaca C.A., en la persona de su representante legal, ciudadana Doris Stella Sanabria Villarroel, titular de la cédula de identidad No. 6.273,962. La empresa desconoció las facturas Nos. 960578, 960533, 960593, 960608, 960623, 960638, 960653, 1002345, 1002360, 1002375, todas correspondientes al año 2008 (folios 147 al 149 de la primera pieza del expediente administrativo).
- Acta de entrevista de fecha 10 de diciembre de 2009, Multiservicios Fariven, F.V., C.A, en la persona de su representante legal, ciudadano Eliezer Suniaga, titular de la cédula de identidad No. 4.339.869, La empresa expresó respecto a las facturas Nos. 0237 y 0250 ambas de año 2008, lo siguiente: “Sí, son facturas de la empresa, pero no fueron facturadas por mi empresa ni cobradas por nosotros, la empresa Fariven no vende mercancías como las relacionadas en las facturas, estas facturas no fueron elaboradas por nosotros, aún cuando el sello que aparece en estas facturas sí lo reconozco, pero el mismo fue extraviado. Recientemente me di cuenta que se habían extraviado unos talonarios de facturas y buscando entre los papeles me di cuenta también (sic) se había extraviado el sello, de cuatro talonarios de facturas, sólo me quedó uno. Es importante resaltar aquí que los números de facturas 0237 (…) y 0250 (…) corresponden a los talonarios extraviados y que yo refiero en comunicado que suministré a este Ministerio en su oportunidad”. (folios 498 al 501 de la segunda pieza del expediente administrativo).
- Acta de entrevista de fecha 24 de agosto de 2009, Tecnosistemas C.A, en la persona de su representante legal, ciudadano Cid Guzmán Gimón, titular de la cedula de identidad No. 6.525.458. La empresa desconoció las facturas Nos. 6217, 6234, 7001, 7018, 6251, 6268, 7035, 6285, 7145, 7128, 7162 (folios 477 al 479 de la segunda pieza del expediente administrativo).
- Acta de entrevista de fecha 19 de agosto de 2009, La Nube Azul, C.A., en la persona del sus representantes legales, ciudadanos Adolfo Cabrices y Aldolfo Antonio Cabrices, titulares de la cédula de identidad Nos. 6.299,033 y 1.456,779, respectivamente. La empresa desconoció las facturas Nos. 30033, 30001, 30001, 30083, 30108, 30058 y 30133, 32889 (folios 223 al 225 de la primera pieza del expediente administrativo).
Las anteriores actas se encuentran en el expediente administrativo en copia certificada y al no haber sido impugnadas por la parte contraria, se les confiere valor probatorio en los términos establecidos en el artículo 1.363 del Código Civil (Vid. Sent. No. 1257 del 11 de julio de 2007, caso: ECHO CHEMICAL 2000).
Por otra parte, no se observó de las actas que conforman el expediente judicial, los soportes y demás documentos que avalaran la sinceridad de las facturas supra aludidas, tales como las actas de conformidad o de recepción de bienes, documentos que debían constar a los fines de ordenar los pagos y las respectivas órdenes de reposición al fondo de funcionamiento, todo ello con independencia de de la urgencia de las compras, o de la hora en que las mismas fuesen realizadas ya que, la ciudadana Milagros del Valle Reyes, hoy demandante, debía solicitar tales documentos en razón del ejercicio del cargo de Directora de Administración, y revisar cuidadosamente cada factura presentada, tal como reconociera, además, su abogada asistente en la audiencia de juicio del presente proceso.
El monto de las referidas facturas suma la cantidad de seiscientos veinticinco mil seiscientos cuarenta bolívares con cuarenta céntimos (bs. 625.640,40).
Siendo lo anterior así, a juicio de esta Corte, la administración logró establecer suficientemente con base a las investigaciones realizadas y que se concretan en el Informe Preliminar de fecha 5 de marzo de 2009, Informe Definitivo de fecha 15 de mayo de 2009 e Informe de Resultados de fecha 13 de diciembre de 2012, los hechos irregulares ocurridos en la Dirección de Administración y Coordinación de Habilitaduría durante el ejercicio fiscal correspondiente al año 2008, relativos a la ordenación de pagos internos sin verificarse la prestación efectiva del servicio o adquisición de bienes y la omisión de control interno que se establece en el artículo 52 de la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República, vigente para el momento, cuyo tenor es el siguiente:
“Artículo 52. Quienes administren, manejen o custodien recursos de cualquier tipo afectados al cumplimiento de finalidades de interés público provenientes de los entes y organismos señalados en el artículo 9, numerales 1 al 11, de esta Ley, en la forma de transferencia, subsidios, aportes, contribuciones o alguna otra modalidad similar, están obligados a establecer un sistema de control interno y a rendir cuenta de las operaciones y resultados de su gestión de acuerdo con lo que establezca la resolución indicada en el artículo anterior. Los administradores o administradoras que incurran en irregularidades en el manejo de estos fondos serán sometidos a las acciones resarcitorias y sanciones previstas en esta Ley”.
De manera que, conforme a las argumentaciones anteriormente expuestas, y siendo que la ciudadana demandante, en el ejercicio del cargo de Directora de Administración del Ministerio del Poder Popular para Relaciones Exteriores, manejaba fondos públicos, debió ejercer el control interno sobre la sinceridad y legalidad de las facturas presentadas ante su autoridad, a los fines de proceder al pago de las reposiciones correspondientes al fondo de funcionamiento, lo cual se colige, no se cumplió en el caso de marras.
Lo anterior de además desvirtúa lo sostenido por la parte demandante, respecto a que se le violó el derecho a la defensa y debido proceso en virtud de no haberse admitido la prueba de testigos “a fin de demostrar que efectivamente la documentación antes de llegar [sus] manos para su reposición, era verificada por los funcionarios de rango inferior, los cuales no pudieron ser llamados a declarar…”, ya que precisamente debía la entonces Directora de Administración del tantas veces aludido Ministerio, en virtud de sus atribuciones y funciones, ejercer el control interno sobre la documentación remitida por dichos funcionarios inferiores a los fines de verificar la sinceridad y legalidad de la información suministrada.
Por las razones anteriormente expuestas, este Tribunal Colegiado debe desechar el vicio de falso supuesto de hecho. Así se establece.
b.- De la aplicación del derecho.
En el auto decisorio de fecha 10 de abril de 2012, la Unidad de Auditoría Interna del Ministerio del Poder Popular para Relaciones Exteriores estableció que la actuación de la ciudadana demandante en el ejercicio del cargo de Directora de Administración de esa Cartera Ministerial durante el ejercicio fiscal del año 2008, transgredió las disposiciones contenidas en los artículos 23 de las Normas Generales de Control Interno dictadas por la Contraloría General de la República, mediante Resolución No. 01-00-00-015 de fecha 30 de abril de 1997, publicadas en Gaceta Oficial No 36.229 de fecha 17 de 1997, aplicable para el momento. Por tanto, resulta necesario citar lo contenido en dicha disposición, cuyo tenor es el siguiente:
“Artículo 23. Todas las transacciones y operaciones financieras, presupuestarias y administrativas deben estar respaldadas con la suficiente documentación justificativa…”.
Se observa de la disposición antes transcrita, que la misma resultaba aplicable al caso de sub examine, en virtud de las funciones que tenía asignada la ciudadana Milagros del Valle Reyes, en el ejercicio del cargo de Directora de Administración del Ministerio del Poder Popular para Relaciones Exteriores, ente las cuales se encontraban las de movilizar cuentas corrientes, firmar cheques, fondos de avances, fondos de anticipos y cualquier otro título de crédito, así como la emisión de órdenes de pago de los capítulos presupuestarios del Ministerio del Poder Popular para Relaciones Exteriores.
Por otra parte, señaló la Administración que la conducta de la ciudadana demandante contravino lo “expresamente establecido en el artículo 38 de la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República y del Sistema Nacional de Control Fiscal, en concordancia con el artículo 39 y 35 ejusdem”. Tales disposiciones de la referida ley –vigente para la época-, disponen lo siguiente:
“Artículo 35. El control interno es un sistema que comprende el plan de organización, las políticas, normas, así como los métodos y procedimientos adoptados dentro de un ente u organismo sujeto a esta Ley, para salvaguardar sus recursos, verificar la exactitud y veracidad de su información financiera y administrativa, promover la eficiencia, economía y calidad en sus operaciones, estimular la observancia de las políticas prescritas y lograr el cumplimiento de su misión, objetivos y metas.

“Artículo 38. El sistema de control interno que se implante en los entes y organismos a que se refieren el artículo 9, numerales 1 al 11, de esta Ley, deberá garantizar que antes de proceder a la adquisición de bienes o servicios, o a la elaboración de otros contratos que impliquen compromisos financieros, los responsables se aseguren del cumplimiento de los requisitos siguientes:
1. Que el gasto esté correctamente imputado a la correspondiente partida del presupuesto o, en su caso, a créditos adicionales.
2. Que exista disponibilidad presupuestaria.
3. Que se hayan previsto las garantías necesarias y suficientes para responder por las obligaciones que ha de asumir el contratista.
4. Que los precios sean justos y razonables, salvo las excepciones establecidas en otras leyes.
5. Que se hubiere cumplido con los términos de la Ley de Licitaciones, en los casos que sea necesario, y las demás leyes que sean aplicables.
Asimismo, deberá garantizar que antes de proceder a realizar pagos, los responsables se aseguren del cumplimiento de los requisitos siguientes:
1. Que se haya dado cumplimiento a las disposiciones legales y reglamentarias aplicables.
2. Que estén debidamente imputados a créditos del presupuesto o a créditos adicionales legalmente acordados.
3. Que exista disponibilidad presupuestaria.
4. Que se realicen para cumplir compromisos ciertos y debidamente comprobados, salvo que correspondan a pagos de anticipos a contratistas o avances ordenados a funcionarios conforme a las leyes.
5. Que correspondan a créditos efectivos de sus titulares.

Artículo 39. Los gerentes, jefes, jefas o autoridades administrativas de cada departamento, sección o cuadro organizativo específico deberán ejercer vigilancia sobre el cumplimiento de las normas constitucionales y legales, de los planes y políticas, así como de los instrumentos de control interno a que se refiere el artículo 35 de esta Ley, sobre las operaciones y actividades realizadas por las unidades administrativas y servidores de las mismas, bajo su directa supervisión”. (Resaltados de esta Corte).

Del análisis de las normas ut supra transcritas Se colige que, el control interno que deben llevar las autoridades competentes dentro de los entes y órganos de la Administración Pública es una obligación, y que el mismo se orienta a la salvaguarda del patrimonio público, mediante la verificación de la veracidad, exactitud y sinceridad de los gastos que deban sufragarse con dinero público.
De igual forma se aprecia de la lectura concatenada de los artículos 38 y 39 de la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República y del Sistema Nacional del Control Fiscal, que los funcionarios públicos que detenten competencia para administrar y disponer de fondos públicos deben garantizar antes de proceder a la cancelación de obligaciones de la Administración Pública, que éstas se encuentren debidamente prestadas y comprobadas, como medida de salvaguarda del erario público, siendo que los gerentes, jefes, jefas o autoridades administrativas de cada departamento, sección o cuadro organizativo específico –incluidos los directores o directoras de administración de los órganos o entes de la Administración Pública- deben ejercer vigilancia sobre el cumplimiento de las normas constitucionales y legales, de los planes y políticas, así como de los instrumentos de control interno a que se refiere el artículo 35 de la mencionada ley.
Dichas disposiciones, en virtud de la cualidad y funciones que detentaban la ciudadana Milagros del Valle Reyes, resultan perfectamente aplicables, y a la luz de los hechos denotados a lo largo de la presente motiva, a juicio de esta Corte, las mismas fueron incumplidas por la hoy demandante, y de allí que se derive la responsabilidad administrativa correspondiente.
Llegados a este punto, concluye esta Corte que no resulta procedente el alegato de la parte demandante cuanto indica que al manejo del fondo de funcionamiento, creado mediante punto de cuenta No. 00002 de fecha 28 de febrero de 2008, (folio 84 de la primera pieza del expediente administrativo), no le resultaban aplicables las normas relativas al control interno del uso de los fondos, y por tanto, aplicó certeramente la Administración las normas antes indicadas, en consecuencia, se desecha el vicio de falso supuesto de derecho. Así se decide.
(vi) De la falta de identificación del abogado asistente en la audiencia oral y pública.
Sobre tal planteamiento, la parte demandante sostuvo que fue la profesional del derecho ciudadana Laura Capecchi, quien argumentó y realizó su defensa en la audiencia oral llevada a cabo en el procedimiento de determinación de responsabilidades, pero que el acta levantada en razón de dicho acto, no fue suscrita por la prenombrada abogada, lo cual hace anulable el mismo.
La representación judicial de la República planteó sobre este respecto, que el acta donde consta la celebración de la audiencia oral del procedimiento de determinación de responsabilidades, fue “suscrita por los ciudadanos Milagros del Valle Reyes y el Ciudadano Danny Alfredo Caraballo, imputados en los presuntos cargos de responsabilidad administrativa, convalidando con ello la actuación de su representación judicial en el acto de fecha 30 de marzo de 2012…”.
Para decidir esta Corte observa:
El acto de audiencia oral y pública, en el procedimiento de determinación de responsabilidades, se encuentra previsto por la entonces vigente Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República en su artículo 101, cuyo texto es el siguiente:
“Artículo 101. Vencido el plazo a que se refiere el artículo 99 de esta Ley, se fijará por auto expreso el décimo quinto día hábil siguiente, para que los interesados o interesadas, o sus representantes legales expresen, en forma oral y pública, ante el titular del órgano de control fiscal, o su delegatario o delegataria, los argumentos que consideren les asisten para la mejor defensa de sus intereses. Si en el procedimiento hubieren varios interesados o interesadas, el auto a que se refiere este artículo será dictado al día siguiente a que se venza el plazo acordado y notificado al último de los interesados”. (Resaltado de esta Corte).
Se observa del dispositivo antes transcrito, que dicho acto de audiencia oral y pública tiene como finalidad permitirle a las partes encausadas en el procedimiento de determinación de responsabilidades, exponer de forma oral, bien por sí mismas o por sus representantes legales, aquellos argumentos y alegaciones que consideren pertinentes a los fines de fundamentar y sustentar su defensa en sede administrativa.
Ahora bien, es formalidad adecuada con el debido procedimiento, que de tales audiencias se deje constancia en acta, que se incorpora al expediente administrativo respectivo, bastando para su validez, la firma de los interesados en el procedimiento administrativo, que en el presente caso resultan ser la ciudadanos Milagros del Valle Reyes y Danny Caraballo, los ex funcionarios encausados, sin perjuicio que su defensa oral se haya ejercido mediante apoderados judiciales, de manera que, al no infringirse alguna disposición de rango constitucional o legal, en los términos de la denuncia planteada, dicha actuación no es motivo suficiente ni para declarar la nulidad del acto de audiencia oral y pública y menos aún, del auto decisorio del procedimiento de responsabilidades administrativas de fecha 10 de abril de 2012, en consecuencia, de desestima la denuncia planteada. Así se establece.
(vii) De los hechos de terceros y la exclusión de responsabilidad.
Denunció la parte demandante “…la existencia de una posible mafia que se está aprovechando de las debilidades administrativas ordenadas por la superioridad, en otras palabras los pagos contra facturas, en efectivo, hecho este que efectivamente produjo el gravísimo resultado que no es culpa mía sino de terceros no determinados, de allí que se hace imperiosa la intervención del Ministerio Público…”
La representación judicial de la República al respecto planteó, que demandante poseía en razón del cargo que ostentaba en el Ministerio del Poder Popular para Relaciones Exteriores, atribuciones suficientes para realizar el control interno correspondiente, y que si bien “la misma no mantenía contacto con ningún proveedor, ni con los pedidos realizados, ni con los pagos recibidos, (…) sí tenía la responsabilidad que el cargo ameritaba…”.
La representación fiscal del Ministerio Público, arguyó similar argumento al de la representación judicial de la República.
Para decidir esta Corte observa:
Para el correcto análisis de la responsabilidad de la ciudadana Milagros del Valle Reyes, por los hechos irregulares ocurridos en el manejo de los recursos del fondo de funcionamiento del Ministerio del Poder Popular para Relaciones Exteriores, durante el ejercicio fiscal del año 2008, fecha en la cual la referida ciudadana ejercía el cargo de Directora de Administración, resulta necesario revisar el cúmulo de atribuciones, competencias y funciones que tenía asignadas en razón del cargo.
En ese sentido, se desprende de la Resolución Ministerial No. 036 de fecha 8 de febrero de 2008, mediante la cual se nombró a la ciudadana Milagros del Valle Reyes, titular de la cédula de identidad No. 8.983.772, como Directora de Administración del Ministerio del Poder Popular para Relaciones Exteriores, publicada en Gaceta Oficial de la República Bolivariana de Venezuela No. 38.867 de fecha 11 de febrero de 2008, que en el ejercicio del cargo, dicha funcionaria detentaba, entre otras, las atribuciones y funciones referidas a “…la movilización de cuentas corrientes, firmas de cheques, fondos de avance, fondos de anticipos y cualquier otro título de crédito; (…) Ordenas (sic) de compromisos contra el presupuesto vigente de la Dirección a su cargo, sin menoscabo de lo que sobre la materia dispongan las leyes y los reglamentos correspondientes; (…) la emisión de órdenes de pago de los capítulos presupuestarios del Ministerio del Poder Popular para Relaciones Exteriores; (…) la emisión de órdenes de pago para cancelar adquisiciones efectuadas por las diferentes Direcciones del Despacho…”.
Conforme a las funciones asignadas a la hoy ciudadana demandante, en virtud del ejercicio del cargo para el cual fue designada mediante la Resolución Ministerial supra identificada, insiste esta Corte en afirmar que la misma debió aplicar la legalidad correspondiente a los fines de evitar daños al patrimonio público, especialmente la regulación contenida en los artículos 38 y 39 de la entonces vigente Ley Orgánica de la Contraloría General de la República y del Sistema Nacional del Control Fiscal, referidas al control interno que deben los gerentes, jefes, jefas o autoridades administrativas de cada departamento, sección o cuadro organizativo específico sobre el cumplimiento de las normas constitucionales y legales, de los planes y políticas, así como de los instrumentos de control interno a que se refiere el artículo 35 de dicha Ley, sobre las operaciones y actividades realizadas por las unidades administrativas y servidores de las mismas, bajo su directa supervisión.
El no haber aplicado tales controles, precisamente abona en lo que la demandante calificó de “debilidades administrativas”, que ocasionaron daños al patrimonio de la República, y que son imputables a la ciudadana Milagros del Valle Reyes, en los términos establecidos por los numerales 7 y 9 del artículo 91 de la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República, aplicable ratione temporis, en consecuencia, tal eximente de responsabilidad se concluye improcedente. Así se establece.
Por las razones anteriormente expuestas y desechados como han sido todos los vicios denunciados por la parte demandante, contra el auto decisorio del expediente administrativo No. AI-DDR/001/2011, dictado por la Unidad de Auditoría Interna del Ministerio del Poder Popular para Relaciones Exteriores, en fecha 10 de abril de 2012, se declara SIN LUGAR la demanda de nulidad interpuesta. Así se establece.
-V-
DECISIÓN
Con fundamento en las consideraciones anteriormente expuestas, esta Corte Segunda de lo Contencioso Administrativo, administrando justicia en nombre de la República Bolivariana de Venezuela y por autoridad de la Ley, declara: SIN LUGAR la demanda de nulidad incoada en fecha 9 de octubre del 2012, por la ciudadana MILAGROS DEL VALLE REYES, asistida por la abogada Luisa Gioconda Yaselli Parés, contra la decisión dictada en fecha 30 de marzo de 2012 y que consta en Auto Decisorio del expediente administrativo No. AI-DDR/001/2011 de fecha 10 de abril de 2012, ambos emanados de la Unidad de Auditoría Interna del MINISTERIO DEL PODER POPULAR PARA RELACIONES EXTERIORES.
Publíquese, regístrese y notifíquese. Déjese copia certificada de la presente decisión. Cúmplase lo ordenado.
Dada, firmada y sellada en la Sala de Sesiones de la Corte Segunda de lo Contencioso Administrativo, en Caracas, a los veinte (20) días del mes de junio de dos mil diecisiete (2017). Años 207° de la Independencia y 158° de la Federación.
El Presidente,

ELEAZAR ALBERTO GUEVARA CARRILLO
El Vicepresidente,

FREDDY VÁSQUEZ BUCARITO
Ponente
El Juez,

VÍCTOR MARTÍN DÍAZ SALAS
El Secretario Accidental,

LUIS Á. PINO J.
Exp. Nº AP42-G-2012-000858
FVB/32
En fecha ___________________ (___) de ______________ de dos mil diecisiete (2017), siendo la (s) __________de la ______________, se publicó y registró la anterior decisión bajo el Nro. _____________.
El Secretario Acc.