TSJ Regiones - Decisión

JUEZ PONENTE: EMILIO RAMOS GONZÁLEZ
EXPEDIENTE N° AP42-R-2012-000348

En fecha 22 de marzo de 2012, se recibió en la Unidad de Recepción y Distribución de Documentos (U.R.D.D.) de las Cortes Primera y Segunda de lo Contencioso Administrativo, oficio N° TS10ºCA-266-12 de fecha 1º de marzo de 2012, emanado del Tribunal Superior Décimo de lo Contencioso Administrativa de la Región Capital, anexo al cual remitió el expediente contentivo del recurso contencioso administrativo funcionarial interpuesto por el Abogado Dom Gonzalo Crespo Piña (INPREABOGADO Nº 26.223), como Apoderado Judicial del ciudadano ORLANDO JOSÉ CASTILLO GRATEROL (titular de la cédula de identidad Nº 6.234.702), contra la GOBERNACIÓN DEL ESTADO VARGAS.
Dicha remisión se efectuó en virtud del auto de fecha 18 de enero de 2012, que oyó en ambos efectos la apelación ejercida el 25 de julio de 2011 por la Abogada Ninoska López (INPREABOGADO Nº 75.486), como Delegada del Procurador General del estado Vargas, contra el fallo dictado en fecha 19 de julio de 2011, por el referido Tribunal Superior, que declaró Parcialmente Con Lugar el recurso contencioso administrativo funcionarial interpuesto.
En fecha 27 de marzo de 2012, se dictó auto mediante el cual se dio cuenta a la Corte, se fijó el procedimiento de segunda instancia y se designó ponente a la Juez Marisol Marín.
En fecha 23 de abril de 2012, la Representación Judicial de la parte recurrida presentó escrito de fundamentación de la apelación.
En fecha 26 de abril de 2012, abrió el lapso de cinco (5) días para la contestación a la fundamentación de la apelación, el cual venció en fecha 8 de mayo de 2012.
En fecha 9 de mayo de 2012, se ordenó pasar el expediente a la Juez Ponente, lo cual fue hecho acto seguido.
En fecha 4 de julio de 2012, se prorrogó el lapso para decidir la causa.
En fecha 26 de septiembre de 2012, la Representación Judicial de la parte recurrente presentó diligencia mediante la cual solicitó se dictara sentencia en la presente causa.
En fecha 2 de octubre de 2012, venció la prórroga acordada.
En fechas 9 de octubre de 2012, 15 de enero, 18 de febrero, 3 de abril de 2013 y 4 de junio de 2014, la Representación Judicial de la parte recurrente presentó diligencias mediante las cuales solicitó se dictara sentencia en la presente causa.
En fecha 17 de marzo de 2014, se reconstituyó esta Corte y por auto del 3 de junio de 2014, se dictó abocamiento en la presente causa.
En fecha 12 de junio de 2014, se reasignó la ponencia a la Juez Miriam Becerra, a quien se ordenó pasar el expediente, lo cual fue hecho acto seguido.
En fechas 16 de junio, 7 de julio, 13 de octubre de 2014, 12 de enero, 9 de marzo, 13 de abril y 11 de mayo de 2015, la Representación Judicial de la parte recurrente presentó diligencias mediante las cuales solicitó se dictara sentencia en la presente causa.
En fecha 27 de mayo de 2015, esta Corte se abocó al conocimiento de la presente causa, por virtud de su reconstitución producida en fecha 30 de marzo de 2015.
En fechas 11 de agosto, 22 de septiembre de 2015, 6 de abril, 9 de mayo, 29 de junio, 16 de noviembre de 2016 y 9 de febrero de 2017, la Representación Judicial de la parte recurrente presentó diligencias mediante las cuales solicitó se dictara sentencia en la presente causa.
En fecha 21 de febrero de 2017, esta Corte se abocó al conocimiento de la presente causa, por virtud de su reconstitución producida en fecha 23 de enero de 2017.
Realizado el estudio del expediente, se pasa a decidir previa las siguientes consideraciones:
-I-
RECURSO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO FUNCIONARIAL
En fecha 10 de febrero de 2010, el Abogado Dom Gonzalo Crespo Piña, como Apoderado Judicial del ciudadano Orlando José Castillo Graterol, presentó recurso contencioso administrativo funcionarial contra la Gobernación del estado Vargas, con base en las siguientes razones de hecho y de derecho:
Narró, que en el año 1991 ingresó a la Policía Metropolitana de Caracas, donde permaneció hasta el año 2001, manteniendo una conducta intachable. Asimismo, indicó que al crearse el Instituto Autónomo de Policía y Circulación del estado Vargas en el año 2001, fue seleccionado para trabajar en dicho organismo, donde permaneció hasta el 21 de septiembre de 2009, fecha en la cual “(…) de manera intempestiva y sin justificación alguna, recibió una jubilación especial, sin haberla solicitado (…)”.
Indicó que para el momento en que le fue otorgada la jubilación especial, ostentaba el cargo de Sub-Comisario del Instituto Autónomo de Policía y Circulación del estado Vargas y ocupa los primeros lugares dentro de las evaluaciones de servicio.
Que mediante la Resolución Nº 131-2009 del 21 de septiembre de 2009, la Gobernación del estado Vargas, le otorgó una jubilación especial, no solicitada por el querellante, sustentada en los artículos 12 numeral 2, y 14 del Régimen Especial de Jubilaciones y Pensiones para los Funcionarios y Funcionarias adscritos al Instituto Autónomo de Policía y Circulación del estado Vargas.
Alegó que su representado se encuentra en perfecto estado de salud y no existe informe médico, técnico o especializado que demuestre lo contrario, por tanto no es posible justificar la jubilación otorgada fundamentada en el numeral 1 del artículo 14 del mencionado texto normativo, asimismo, indicó que no tiene incapacidad física o mental y nunca la ha tenido, situación que no reduce su capacidad de trabajo, motivo por los cuales “(…) no es posible justificar la jubilación especial otorgada, fundamentada en el numeral 3 del artículo 14 del Régimen Especial de Jubilaciones y Pensiones para los Funcionarios adscritos al Instituto Autónomo de Policía y Circulación del Estado Vargas (…)”.
Denunció el vicio de falso supuesto, toda vez que la Administración subsume erróneamente comportamientos o situaciones de hecho, que nunca ha realizado el querellante en los supuestos previstos en los artículos 12 numeral 2 y 14 del Régimen Especial de Jubilaciones y Pensiones para los Funcionarios y Funcionarias adscritos al Instituto Autónomo de Policía y Circulación del estado Vargas.
Arguyó que el acto administrativo impugnado emana de una autoridad incompetente, puesto que es un Decreto dictado por el Ejecutivo Regional, y está en clara contradicción con la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, además “(…) en Leyes Nacionales, se otorgan estas mismas competencias de manera exclusiva y excluyente a otras autoridades del Gobierno Nacional (…)”.
Señaló que el acto administrativo impugnado violó lo previsto en los artículos 25 y 138 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, asimismo, incurrió en el vicio previsto en el artículo 19 ordinal 4º de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos.
Alegó que los Consejos Legislativos de los Estados, los Gobernadores de los Estados, los Alcaldes de los Municipios, los Consejos Municipales de los Municipios, tienen prohibido crear normas inherentes a las jubilaciones y pensiones de los funcionarios y empleados públicos, sean éstos funcionarios de carrera o de libre elección, pertenecientes bien al Poder Ejecutivo, Legislativo, Judicial, Ciudadano o Electoral; habida cuenta que éstas normas inherentes a las jubilaciones y pensiones de los funcionarios y empleados públicos forman parte de los sistemas de previsión y seguridad social, en la cual de manera única y exclusiva, corresponde al Poder Público Nacional.
Por los vicios antes expuestos, solicitó se declare la nulidad de la Resolución Nº 131-2009 del 21 de septiembre de 2009, emanada de la Gobernación del estado Vargas, mediante la cual se le otorgó la jubilación especial al ciudadano Orlando José Castillo Graterol. En consecuencia, solicitó su restitución al cargo de Sub-comisario del Instituto Autónomo de Policía y Circulación del estado Vargas y el pago de las remuneraciones dejadas de percibir, tales como sueldo, primas judiciales por cargo, beneficio de alimentación, bono vacacional y de fin de año y demás emolumentos.
-II-
SENTENCIA APELADA

En fecha 19 de julio de 2011, el Tribunal Superior Décimo de lo Contencioso Administrativa de la Región Capital, dictó sentencia mediante la cual declaró Parcialmente Con Lugar el recurso contencioso administrativo funcionarial interpuesto, bajo la siguiente motivación:

“(…) Visto lo anterior, este Juzgado considera necesario pronunciarse con respecto a la primera de las denuncias formuladas por el querellante, referida a la prohibición de las Gobernaciones de crear normas inherentes a las jubilaciones y pensiones de los funcionarios y empleados públicos, sean éstos funcionarios de carrera o de libre elección; habida cuenta que éstas normas forman parte de los sistemas de previsión y seguridad social, y manera única y exclusiva, corresponde al Poder Público Nacional legislar. En ese sentido, se observa que la Gobernación del estado Vargas, le otorgó la jubilación especial al querellante mediante Resolución Nº 131-2009, del 21 de septiembre de 2009, según oficio Nº GEV-SSC-DRH-1.125-2009, del 22 de septiembre del mismo año, por haber cumplido lo previsto en los artículos 12 numeral 2 y 14 numeral 4 del Decreto del Régimen Especial de Jubilaciones y Pensiones para los Funcionarios y Funcionarias adscritos al Instituto Autónomo de Policía del estado Vargas, publicado en la Gaceta Oficial del estado Vargas Nº 147, ordinario, el 23 de octubre de 2008, cuyo texto expreso es el siguiente:
(…)
De las normas estadales transcritas se aprecia que para que proceda la jubilación especial, como funcionario o funcionaria adscrita al Instituto Autónomo de Policía y Circulación del estado Vargas, deben concurrir tres (3) requisitos, a saber: i) que no se hayan configurado los requisitos de edad y tiempo de servicio exigidos para la jubilación ordinaria; ii) que se haya prestado más de 10, años de servicio en la Administración Pública, y al menos los cinco (5), últimos años, en calidad de Funcionario Policial del mencionado Instituto; iii) que existan circunstancias o razones excepcionales que justifiquen el otorgamiento de la jubilación especial.
Siendo ello así, cabe destacar lo previsto en el artículo 6 de la Ley del Estatuto sobre el Régimen de Jubilaciones y Pensiones de los Funcionarios o Empleados de la Administración Pública Nacional, de los Estados y de los Municipios, publicada en la Gaceta Oficial Nº 3.850 del 18 de julio de 1986, (reformada el 28 de abril de 2006, según Gaceta Oficial N° 38.426), que señala:
(…)
Del artículo transcrito se observa, que en definitiva es el Presidente de la República quien podrá acordar jubilaciones especiales, a funcionarios con más de quince (15) años de servicio, que no reúnan las condiciones de tiempo y edad, establecidas para la jubilación ordinaria.
Para una mejor comprensión del marco jurídico que regula el régimen de atribución de competencias de esta especial manifestación del derecho a la seguridad social en el ámbito público, este Juzgado considera necesario analizar las disposiciones constitucionales que atribuyen al Poder Legislativo Nacional la competencia exclusiva y excluyente para legislar en materia de previsión y seguridad social, y en este sentido el artículo 86 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, consagra el derecho a la seguridad social como servicio público, y a tal efecto el constituyente consagró la obligación para el Estado de asegurar la efectividad de ese derecho, creando un sistema de seguridad social universal, integral, de financiamiento solidario, unitario, eficiente y participativo, de contribuciones directas o indirectas.
En este mismo sentido, la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, estableció en los artículos 147 y 156 numerales 22 y 32, el carácter de reserva legal nacional en materia de jubilaciones y pensiones de todos los funcionarios y funcionarias públicos nacionales, estadales y municipales; asimismo, el artículo 156 eiusdem consagró entre las competencias del Poder Público Nacional el régimen y organización del sistema de previsión y seguridad social, tal como se observa:
(…)
De las normas antes citadas, se entiende que esta materia -sistema de previsión y seguridad social- es esencial de la reserva legal, pues la propia Constitución obliga al legislador a disciplinar y legislar sobre determinadas materias que la Carta Magna le ha reservado exclusivamente.
Aunado a lo anterior, el artículo 187 de la Constitución de la República Bolivariana consagra como una de las atribuciones de la Asamblea Nacional, legislar en aquellas materias de competencia nacional, como la aquí examinada.
Ahora bien, este Juzgado entiende que el régimen de las jubilaciones y pensiones de los funcionarios y funcionarias públicas nacionales, estadales y municipales, es una materia que exclusivamente le corresponde legislar a la Asamblea Nacional, puesto que el Constituyente de 1999 no confirió dicha atribución a los estados o municipios, y al respecto ha señalado la Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia, en sentencias Nros. 3.072 del 4 de noviembre de 2003, caso ‘Ley de Seguridad Social de las Fuerzas Armadas Policiales del Estado Portuguesa’, 1452 del 3 de agosto de 2004, caso: ‘José Rafael Hernández’, 1419, del 3 de noviembre de 2009, caso: ‘Gisela Margarita Reyes de Romero’, siendo ratificadas en sentencia Nº 432, del 18 de mayo de 2010, caso: ‘Glenys Maritza Méndez Macias’, lo siguiente:
(…)
Del fallo antes transcrito, se aprecia que ha sido criterio pacífico y reiterado de la Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia sostener que la potestad de legislar en materia de previsión y seguridad social, le corresponde únicamente por mandato constitucional al Poder Público Nacional, es decir, a la Asamblea Nacional, en consecuencia, los entes descentralizados territorialmente, como son los estados, no les compete dictar normas en cuanto a la organización, funcionamiento del sistema de previsión y seguridad social, y así lo ha previsto la propia Constitución de la República Bolivariana de Venezuela al limitar las competencias de los estados en el artículo 164 eiusdem.
La anterior tendencia jurisprudencial ha sido acogida de forma uniforme incluso por la Corte Segunda de lo Contencioso Administrativo, quienes en el marco de su labora jurisdiccional han desaplicado sistemáticamente instrumentos jurídicos estadales y municipales tendentes a regular la materia de pensiones y jubilaciones, a través del mecanismo de control difuso de la constitucionalidad de la ley y, correlativamente, la Sala Constitucional del más alto Tribunal de la República, ha dictaminado conforme a derecho tales desaplicaciones (En ese sentido, véase sentencias de la Sala Constitucional Nros. 1.419 del 3 de noviembre de 2009, caso: ‘Gisela Margarita Reyes de Romero’; 1.537 del 9 de noviembre de 2009, caso: ‘Luis Edgardo de La Santísima Trinidad Díaz Silva’; 186 del 4 de marzo de 2011, caso: ‘Desaplicación del Decreto Nº 006, de fecha 27 de febrero de 2003, dictado por el Alcalde del Municipio Atanasio Girardot del Estado Aragua, publicado en la Gaceta del mencionado Municipio Nº 2244 Extraordinario del 27 de febrero de 2003’; entre otras).
Con base en lo anterior, este Tribunal considera pertinente analizar a la luz de la facultad otorgada por el artículo 334 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, la aplicación del Decreto del Régimen Especial de Jubilaciones y Pensiones para los Funcionarios y Funcionarias adscritos al Instituto Autónomo de Policía del estado Vargas, publicado en la Gaceta Oficial del estado Vargas Nº 147, ordinaria, el 23 de octubre de 2008, a través del cual se le concedió la jubilación especial al querellante y su eventual colisión con los preceptos constitucionales que rigen la materia de pensiones y jubilaciones en las distintas manifestaciones político-territoriales que integran a la República.
Conforme al artículo 334 constitucional, el control difuso, como mecanismo de control de la constitucionalidad de las leyes, conforme al cual el juez, aún de oficio, puede desaplicar una norma legal vigente cuya aplicación se haya solicitado, si considera que su contenido colide con una norma, principio o valor de orden constitucional. Tal potestad, establecida en la citada norma constitucional y a nivel legal en el artículo 20 del Código de Procedimiento Civil, está atribuida a todos y cada uno de los funcionarios que ejercen la magistratura en toda la República, indistintamente del grado, nivel o jerarquía del Tribunal a su cargo, y así ha sido entendido pacífica y reiteradamente desde la consagración de tal mecanismo constitucional en el ordenamiento jurídico venezolano.
Así, en aplicación del citado artículo le corresponde a todos los jueces asegurar la integridad de la Constitución, por lo tanto, cuando el sentenciador en cualquier causa reconoce que una norma jurídica de cualquier categoría, bien en sentido material de la noción de norma jurídica –que abarca las nociones de generalidad y abstracción del precepto- o bien en sentido formal, sea incompatible con la Constitución, debe aplicar el control difuso de la constitucionalidad de las leyes, y suspender para ese caso concreto la aplicación del texto normativo, preservando con dicho dictamen la vigencia de la norma constitucional que ha sido contrariada.
En tal sentido, esta Juzgadora aplicando los principios de supremacía e integridad constitucional, previstos en los artículos 7 y 334 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, entiende que el referido Decreto del Régimen Especial de Jubilaciones y Pensiones para los Funcionarios y Funcionarias adscritos al Instituto Autónomo de Policía del estado Vargas, es un conjunto normativo que ha regulado el régimen de seguridad social de los funcionarios y funcionarias policiales adscritos al Instituto Autónomo de Policía del estado Vargas, siendo que en su artículo 12, se fijan los requisitos para que proceda la jubilación especial, -descritos ut supra- y el artículo 14 eiusdem establece las circunstancias excepcionales para conceder dicho beneficio, así como el procedimiento para otorgar las jubilaciones especiales -entre otros- en consecuencia, visto que, como se indicó supra, la competencia para establecer tales supuestos le está constitucionalmente atribuida -de forma expresa y excluyente- al Poder Público Nacional y siendo materia de estricta reserva legal el sistema de previsión y seguridad social, este Tribunal considera pertinente desaplicar -para el caso bajo examen- el Decreto Nº 033-2008 de fecha 6 de octubre de 2008, dictado por el Gobernador del estado Vargas, publicado en la Gaceta Oficial del estado Vargas Nº 147, ordinaria, el 23 de octubre de 2008, in totum, por contradecir el artículo 147 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, al legislar en uno de los aspectos de la materia de previsión y seguridad social, cuya potestad genérica le corresponde expresamente al Poder Legislativo Nacional y no a la máxima autoridad del estado Vargas. Así se declara.
Declarado lo anterior, le corresponde a este Juzgado pronunciarse en cuanto a los vicios del acto administrativo impugnado, y el tal sentido observa que una vez desaplicado -para el caso bajo estudio, como se insiste- el referido Decreto Nº 033-2008, que fundamentó el acto de efectos particulares contenido en la Resolución 131-2009, del 21 de septiembre de 2009, mediante el cual el Gobernador del estado Vargas otorgó la jubilación especial al ciudadano Orlando José Castillo Graterol, este Tribunal considera pertinente señalar, que al desaplicar el instrumento normativo que valió de fundamento para dictar el acto administrativo, se configuró el vicio de ausencia de base legal, toda vez que la Administración Pública Estadal sustentó los hechos que dan origen al acto administrativo impugnado en un instrumento normativo contrario a lo previsto en el artículo 147 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, incurriendo así en el referido vicio.
En apoyo a lo anterior, la Sala Político Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia en sentencia Nº 00161, del 1 de febrero de 2006, caso: ‘Molinos Nacionales C.A. (MONACA),’, señaló con respecto al vicio de ausencia de base legal, lo siguiente:
(…)
Adoptando el criterio antes señalado, y visto que el acto de efectos particulares contenido en la Resolución 131-2009, del 21 de septiembre de 2009, mediante el cual el Gobernador del estado Vargas otorgó la jubilación especial al querellante se encuentra afectado de un vicio de nulidad absoluta como lo es la ausencia de base legal para ser dictado, en consecuencia, este Juzgado anula el precitado acto administrativo a través del cual se le otorgó la jubilación especial al querellante. Así se decide.
En atención a lo decido anteriormente, se ordena la reincorporación del ciudadano Orlando José Castillo Graterol, al cargo que venía ejerciendo en el Instituto Autónomo de Policía y Circulación del estado Vargas, -instituto adscrito a la Gobernación del mencionado estado- al momento en que fue retirado por el otorgamiento de la jubilación especial, así como el pago de la diferencia de los sueldos dejados de percibir, desde la fecha en que comenzó a recibir la pensión de jubilación especial, hasta su efectiva reincorporación al cargo que desempeñaba antes de ser jubilado de oficio a otro de igual jerarquía y remuneración, lo cual debe ser efectuado con base al sueldo que dejó de percibir hasta la fecha de la efectiva reincorporación, previa exclusión de dicho monto de las cantidades que hayan sido pagadas a éste por concepto de pensión de jubilación especial.
Con relación al pago de las remuneraciones dejadas de percibir, tales como prima de alimentación o cesta ticket, este Tribunal aprecia que el ejercicio del derecho del beneficio de alimentación, requiere de la prestación activa del servicio, pues dependiendo de la jornada diaria laborada, es que se computará la cantidad de cupones o cargas electrónicas según sea el caso que serán cancelados al funcionario, en consecuencia, visto que el querellante no prestó efectivamente el servicio, se niega el pago del beneficio de alimentación, así se declara.
Sobre la base de los razonamientos antes expuestos, este Tribunal Superior Décimo de lo Contencioso Administrativo de la Región Capital, declara parcialmente con lugar la querella interpuesta y, en consecuencia, ordena, de conformidad con el artículo 249 del Código de Procedimiento Civil, en concordancia con el 556 eiusdem, la realización de una experticia complementaria del fallo, a los fines de determinar el monto total que le adeuda el órgano querellado al querellante, en los términos expuestos en el presente fallo. Así se declara.
(…)
Por las razones expuestas, este Tribunal Superior Décimo de lo Contencioso Administrativo de la Región Capital, administrando justicia en nombre de la República Bolivariana de Venezuela y por autoridad de la Ley, declara:
1.- PARCIALMENTE CON LUGAR la querella funcionarial interpuesta por el abogado Dom Gonzalo Crespo Piña, actuando en su carácter de apoderado judicial del ciudadano ORLANDO JOSÉ CASTILLO GRATEROL, contra la GOBERNACIÓN DEL ESTADO VARGAS, en consecuencia:
1.1.- Se DESAPLICA el Decreto Nº 033-2008 de fecha 6 de octubre de 2008, dictado por el Gobernador del estado Vargas, publicado en la Gaceta Oficial del estado Vargas Nº 147, ordinaria, el 23 de octubre de 2008.
1.2.- ANULA la Resolución Nº 131-2009 de fecha 21 de septiembre de 2009 mediante la cual el Gobernador del estado Vargas otorgó la jubilación especial al ciudadano Orlando José Castillo Graterol.
1.3.- ORDENA la reincorporación al cargo que venía ejerciendo en la referida Gobernación al momento en que fue retirado por el otorgamiento de la jubilación, así como el pago de la diferencia de los sueldos dejados de percibir, desde la fecha en que comenzó a recibir la pensión de jubilación especial hasta su efectiva reincorporación al cargo que desempeñaba antes de ser jubilado de oficio a otro de igual jerarquía y remuneración, lo cual debe ser efectuado con base al sueldo que dejó de percibir hasta la fecha de la efectiva reincorporación, previa exclusión de dicho monto de las cantidades que hayan sido pagadas a éste por concepto de pensión de jubilación especial.
1.4.- NIEGA el pago del beneficio de alimentación, en la forma y parámetros establecidos en la parte motiva de la presente decisión.
2.- Se ORDENA de conformidad con lo establecido en el artículo 249 del Código de Procedimiento Civil, la práctica de una experticia complementaria del fallo, a los fines de determinar el monto total que le adeuda el órgano querellado a la querellante, conforme al número 1.3 de este dispositivo…” (Negrillas, mayúsculas y subrayado del original).

-III-
FUNDAMENTACIÓN DE LA APELACIÓN
En fecha 23 de abril de 2012, la Representación Judicial de la parte recurrida presentó escrito de fundamentación de la apelación, en el cual denunció el vicio de incongruencia negativa, pues el Juzgado de Instancia no se pronunció sobre el alegato consistente en que el Decreto Nº 033-2008 de fecha 6 de octubre de 2008, dictado por el Gobernador del estado Vargas, publicado en la Gaceta Oficial del estado Vargas Nº 147, ordinaria, el 23 de octubre de 2008, tiene como fundamento lo previsto en el artículo 5 de la Ley del Estatuto Sobre el Régimen de Jubilaciones y Pensiones de los Funcionarios o Empleados de la Administración Pública Nacional, de los Estados y de los Municipios, el cual a su entender, faculta al Gobernador del estado Vargas para regular, por analogía, jubilaciones especiales.
En ese mismo orden, argumentó que en el presente caso existen circunstancias excepcionales que justificaron el otorgamiento de la jubilación especial a que hace referencia el precitado artículo 5, ya que el recurrente ejercía funciones de seguridad ciudadana que por su naturaleza implicaban un riesgo para él “(…) lo que evidentemente configuraría las condiciones excepcionales del servicio”.
Por las razones antes expuestas, solicitó que se revoque la sentencia apelada y en consecuencia, sin lugar la querella funcionarial incoada.
-IV-
DE LA COMPETENCIA
Antes de emitir pronunciamiento sobre el presente asunto, se observa que dentro del ámbito de competencia de las Cortes de lo Contencioso Administrativo, se encuentra el conocimiento de las consultas de las decisiones dictadas por los Juzgados Superiores en lo Contencioso Administrativo Regionales, a tenor de lo previsto en el numeral 7 del artículo 24 de la Ley Orgánica de la Jurisdicción Contencioso Administrativo, en concordancia con el artículo 110 de la Ley del Estatuto de la Función Pública. Ello así, en atención a la disposición normativa supra señalada y visto que la sentencia de fecha 19 de julio de 2011, fue dictada por el Tribunal Superior Décimo de lo Contencioso Administrativa de la Región Capital, esta Corte resulta COMPETENTE para conocer de la apelación planteada. Así se declara.

-V-
MOTIVACIÓN PARA DECIDIR
Declarada la competencia para conocer de la apelación interpuesta y previo a resolver la misma, debe esta Alzada recordar que la presente controversia tiene por objeto la nulidad de la Resolución Nº 131-2009 del 12 de septiembre de 2009, que le concedió la jubilación especial al ciudadano Orlando José Castillo Graterol, quien se desempeñaba como subcomisario adscrito al Instituto Autónomo de Policía y Circulación del estado Vargas; asimismo, pretendió el pago de las remuneraciones dejadas de percibir, tales como sueldo, primas judiciales por cargo, beneficio de alimentación, bono vacacional y de fin de año y demás emolumentos.
De la controversia antes descrita, correspondió conocer en primera instancia al Tribunal Superior Décimo de lo Contencioso Administrativa de la Región Capital quien en fecha 19 de julio de 2011, dictó sentencia mediante la cual declaró Parcialmente Con Lugar la querella funcionarial incoada, motivo por el cual, la Representación Judicial de la parte recurrida ejerció recurso ordinario de apelación, denunciando el vicio de incongruencia negativa, toda vez que a su entender, el Juzgado A quo no se pronunció sobre el alegato consistente en que el Decreto Nº 033-2008 de fecha 6 de octubre de 2008, dictado por el Gobernador del estado Vargas, tiene como fundamento lo previsto en el artículo 5 de la Ley del Estatuto Sobre el Régimen de Jubilaciones y Pensiones de los Funcionarios o Empleados de la Administración Pública Nacional, de los Estados y de los Municipios, el cual faculta al Gobernador del estado Vargas para regular, por analogía, el tema de las jubilaciones especiales.
Respecto al denunciado vicio, debe esta Corte señalar que de acuerdo a las exigencias impuestas por la legislación procesal, toda sentencia debe contener una decisión expresa, positiva y precisa con arreglo a la pretensión deducida y a las excepciones o defensas opuestas, sin que en ningún caso pueda absolverse la instancia (vid., ordinal 5° del artículo 243 del Código de Procedimiento Civil).
Así, para cumplir con tal requisito de forma, la decisión que se dicte en el curso del proceso no debe contener expresiones o declaratorias implícitas o sobreentendidas, por el contrario, el contenido de la sentencia debe ser forma comprensible, cierta, verdadera y efectiva, que no dé lugar a dudas, incertidumbres, insuficiencias, contradicciones o ambigüedades, debiendo para ello ser exhaustiva, es decir, pronunciarse sobre todos los pedimentos formulados en el debate y de esa manera dirimir el conflicto de intereses que le ha sido sometido en el proceso (vid., sentencia Nº 1996/2001, del 29 de septiembre, dictada por la Sala Político Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia, caso: Inversiones Branfema, S.A.,).
Hechas las consideraciones anteriores y con el objeto de verificar si el fallo apelado cumplió con los extremos exigidos en el numeral 5º del artículo 243 del Código de Procedimiento Civil, evidencia esta Alzada, del escrito de contestación a la querella (vid., folios 48-52 del expediente judicial), que la Representación Judicial de la parte recurrida esgrimió lo siguiente:
“(…) Niego, rechazo y contradigo que la Gobernación del Estado Vargas no tenga competencia para otorgar jubilaciones especiales a los funcionarios y funcionarias adscritos al Instituto Autónomo de Policía y Circulación del Estado Vargas, por cuanto la Gobernación del estado Vargas actuó en ejercicio de las facultades que le confieren los artículos 160 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela y en el artículo 5 de la Ley del Estatuto Sobre el Régimen de Jubilaciones y Pensiones de los Funcionarios o Empleados de la Administración Pública Nacional, de los Estados y de los Municipios, en la cual se atribuye al Gobernador del Estado la potestad de gobierno y administración de la respectiva entidad federal (…)”.
En ese mismo orden de ideas, evidencia esta Alzada que la parte recurrida consideró que la jubilación especial otorgada al ciudadano Orlando José Castillo Graterol por vía excepcional se encuentra perfectamente ajustada al ordenamiento jurídico vigente, al llenar el recurrente los requisitos de Ley.
Ahora bien, esta Corte constata, luego de revisar la sentencia apelada, que el Juzgado A quo emitió pronunciamiento respecto al punto alegado por la parte recurrida, arguyendo que de acuerdo con la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, es competencia del Poder Público Nacional, el régimen y organización del sistema de seguridad social, y la legislación en materia de previsión y seguridad sociales -artículo 156, numerales 22 y 32-, correspondiendo a la Asamblea Nacional, legislar en las materias de la competencia nacional y sobre el funcionamiento de las distintas ramas del Poder Nacional -artículo 187, numeral 1-.
De conformidad con los preceptos constitucionales señalados, el Juzgado de Instancia desaplicó por control difuso el Decreto Nº 033-2008 de fecha 6 de octubre de 2008, dictado por el Gobernador del estado Vargas, publicado en la Gaceta Oficial del estado Vargas Nº 147, ordinaria, el 23 de octubre de 2008, mediante el cual se procedió a regular el régimen de jubilaciones para funcionarios y funcionarias adscritos al Instituto Autónomo de Policía y Circulación del estado Vargas.
Ahora bien, siendo que el Decreto referido dictado por el Gobernador del estado Vargas es el acto administrativo de efectos generales que sirvió de fundamento legal para dictar el acto administrativo Nº 131-2009 de fecha 21 de septiembre de 2009, mediante el cual se procedió a otorgar la jubilación especial al ciudadano Orlando José Castillo Graterol, debe esta Corte Primera de lo Contencioso Administrativo efectuar las consideraciones siguientes:
Tal como fue establecido por el Juzgado A quo, de acuerdo con lo previsto en el artículo 136, numeral 24 la competencia sobre la legislación reglamentaria de la previsión y seguridad sociales corresponde al Poder Nacional, en concordancia con lo establecido en el artículo 156, numerales 22 y 32 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela. Asimismo, el artículo 147 de nuestra Carta Magna consagró lo siguiente:
“(…) La ley nacional establecerá el régimen de las jubilaciones y pensiones de los funcionarios públicos y funcionarias públicas nacionales, estadales y municipales (…)”.
De lo anterior se desprende que es facultad del Poder Público Nacional legislar sobre el régimen de jubilaciones, y efectivamente el instrumento legal vigente aplicable para acordar las jubilaciones es la Ley del Estatuto sobre el Régimen de Jubilaciones y Pensiones de los Funcionarios o Empleados de la Administración Pública Nacional, de los Estados y de los Municipios.
En ese mismo sentido, debe la Corte señalar que a nivel Estadal el Gobernador, como máxima autoridad de la administración pública estadal, es la autoridad competente para otorgar el beneficio de jubilación, atendiendo a las previsiones establecidas en la referida Ley nacional de jubilaciones, por cuanto es la máxima autoridad en materia de administración de personal.
Sin embargo, en este punto, es necesario advertir que el artículo 6 de la Ley del Estatuto sobre el Régimen de Jubilaciones y Pensiones de los Funcionarios o Empleados de la Administración Pública Nacional, de los Estados y de los Municipios en concordancia con el artículo 14 de su Reglamento, el Presidente de la República Bolivariana de Venezuela, o el funcionario en el que él lo delegue, tiene la potestad de aprobar o no las Jubilaciones Especiales que desea otorgar un organismo de la Administración Pública, por lo que este Órgano Jurisdiccional, considera oportuno realizar la transcripción de los artículos supra referidos, los cuales prevén lo siguiente:
“Artículo 6.- El Presidente o Presidenta de la República podrá acordar jubilaciones especiales a funcionarios o funcionarias, empleados o empleadas con más de quince años de servicio, que no reúnan los requisitos de edad y tiempo de servicio establecidos en el artículo anterior, cuando circunstancias excepcionales así lo justifiquen. Estas jubilaciones se calcularán en la forma indicada en el artículo 9 de esta Ley y se otorgarán mediante Resolución motivada que se publicará en la Gaceta Oficial de la República Bolivariana de Venezuela”.

“Artículo 14.- Las jubilaciones especiales contenidas en el artículos 6º de la Ley del estatuto serán aprobadas por el Presidente de la República, a quien el organismo o ente respectivo enviará, por intermedio de la Oficina Central de Personal, el expediente contentivo de la Solicitud y de la documentación que compruebe los quince (15) años de servicio y las circunstancias excepcionales que la fundamentan”.
Así, infiere esta Corte de los artículos reproducidos, por un lado, que las Jubilaciones Especiales pueden ser concedidas por razones excepcionales, y las mismas deben ser aprobadas únicamente por el Presidente de la República, para lo cual el organismo que desee otorgarlas deberá enviar el expediente contentivo de la información necesaria que certifique que el funcionario a jubilar cumple con un mínimo de quince (15) años de servicio y las razones excepcionales para otorgarlas.
Por otro lado, que dichas normativas facultan al Presidente de la República para que establezca, en ejercicio de la potestad reglamentaria, requisitos de edad y tiempo de servicio distintos a los previstos en la Ley del Estatuto sobre el Régimen de Jubilaciones y Pensiones de los Funcionarios o Empleados de la Administración Pública Nacional, de los Estados y de los Municipios, para los funcionarios u organismos que por razones excepcionales así lo ameriten. De tal modo que el legislador delegó en el Ejecutivo Nacional la facultad para el establecimiento de regímenes distintos al establecido como estatuto general en la referida Ley, sin que esto pueda considerarse como violatorio al principio de la reserva legal (Véase sentencia de la Sala Político-Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia Nº 1278 de fecha 18 de mayo de 2006).
Es indudable que la previsión anterior se refiere al ámbito nacional y a una excepción que le fue otorgada al Presidente de la República, norma que debe interpretarse de manera restrictiva, pues es una excepción -se insiste- al régimen de jubilación ordinaria, creado a los fines de unificar en una ley orgánica, el régimen de jubilaciones y pensiones de los funcionarios y empleados de la Administración Pública Nacional, Estadal y Municipal, pues, interpretar tal norma de manera extensiva o analógica, como lo pretende la parte recurrida, ocasionaría que cada Estado tuviese la potestad de otorgar jubilaciones especiales atendiendo a la situación del momento, ocasionando regímenes distintos a los establecidos en la Ley Nacional y contraviniendo lo estipulado por el constituyente de 1999.
Ello así, esta Corte atendiendo a lo antes expuesto concluye que aún cuando el Gobernador goza de autonomía funcional y administrativa, al estar reservado al Poder Legislativo Nacional, la regulación de lo atinente a la seguridad social de los funcionarios públicos, incluyendo los funcionarios al servicio de la Gobernación del estado Vargas, el Gobernador no podía reglamentar dicha materia, pues la autonomía de la Gobernación no autoriza de ninguna manera al Gobernador para abarcar materias que por imperio constitucional son de estricta reserva legal.
En similares términos, se ha pronunciado la Corte Segunda de lo Contencioso Administrativo en sentencia Nº 72 del 3 de febrero de 2009, así como la Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia en sentencia Nº 432 del 18 de mayo de 2010.
Es por ello que en el presente caso, el Gobernador del estado Vargas no tenía la facultad legal para dictar el Decreto Nº 033-2008 de fecha 6 de octubre de 2008, tal como lo consideró el Juzgado de Instancia, quien actuó ajustado a derecho al desaplicar por control difuso el mencionado instrumento normativo, con la consecuencia que se desprende de tal desaplicación, esto es, dejar sin efecto el acto que otorgó la jubilación especial al querellante, al estar fundamentado en un instrumento jurídico que contraría disposiciones constitucionales. Así se decide.
En virtud de las consideraciones expuestas, esta Corte Primera de lo Contencioso Administrativo desecha el vicio de incongruencia negativa, ya que el Juzgado A quo se pronunció acertadamente sobre todos los pedimentos formulados en el presente juicio, en razón de lo cual, se declara SIN LUGAR la apelación ejercida en fecha 25 de julio de 2011 por la Abogada Ninoska López, Delegada del Procurador General del estado Vargas, contra el fallo dictado en fecha 19 de julio de 2011, por el Tribunal Superior Décimo de lo Contencioso Administrativo de la Región Capital, y en consecuencia, se CONFIRMA la mencionada sentencia. Así se decide.
Ahora bien, como quiera que en el caso bajo examen se confirmó la desaplicación por control difuso del Decreto Nº 033-2008 de fecha 6 de octubre de 2008, se ORDENA la remisión en copia certificada de la presente decisión a la Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia para la consulta prevista en el numeral 10 del artículo 336 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela y en el artículo 25 numeral 12 de la Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia.
-VI-
DECISIÓN

Por las razones antes expuestas, esta Corte Primera de lo Contencioso Administrativo, administrando justicia en nombre de la República Bolivariana de Venezuela y por autoridad de la Ley, declara:

1. Su COMPETENCIA para conocer apelación ejercida en fecha 25 de julio de 2011 por la Abogada Ninoska López, Delegada del Procurador General del estado Vargas, contra el fallo dictado en fecha 19 de julio de 2011, por el Tribunal Superior Décimo de lo Contencioso Administrativo de la Región Capital que declaró Parcialmente Con Lugar el recurso contencioso administrativo funcionarial interpuesto por el ciudadano ORLANDO JOSÉ CASTILLO GRATEROL contra la GOBERNACIÓN DEL ESTADO VARGAS.
2. SIN LUGAR la apelación ejercida.
3. CONFIRMA la sentencia apelada.
4. ORDENA la remisión en copia certificada de la presente decisión a la Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia para la consulta prevista en el numeral 10 del artículo 336 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela y en el artículo 25 numeral 12 de la Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia.

Publíquese, regístrese y notifíquese. Déjese copia de la presente decisión. Remítase el expediente al Tribunal de origen. Cúmplase lo ordenado

Dada, firmada y sellada en la Sala de Sesiones de la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo, en Caracas, a los veintidós (22) días del mes de marzo de dos mil diecisiete (2017). Años 206° de la Independencia y 158° de la Federación.

El Juez Presidente,

EMILIO RAMOS GONZÁLEZ
Ponente
La Juez Vicepresidente,

MARÍA ELENA CENTENO GUZMÁN
El Juez,

EFRÉN NAVARRO

La Secretaria Accidental,

MARGLY ELIZABETH ACEVEDO

Exp. Nº AP42-R-2012-000348
ERG/3

En fecha ______________ ( ) días del mes de ___________ de dos mil diecisiete (2017), siendo la (s) _________________ de la ___________________, se publicó y registró la anterior decisión bajo el Nº ___________________.

La Secretaria Accidental,