TSJ Regiones - Decisión

JUEZ PONENTE: VÍCTOR MARTÍN DÍAZ SALAS
EXPEDIENTE Nº AP42-R-2017-000257
En fecha 5 de abril de 2017, se recibió en la Unidad de Recepción y Distribución de Documentos (U.R.D.D.) de las Cortes de lo Contencioso Administrativo, el oficio Nro. 0071, emanado del Juzgado Superior en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Región Centro Norte, a través del cual remitió el expediente contentivo del recurso contencioso administrativo funcionarial interpuesto conjuntamente con amparo cautelar por el ciudadano JOSÉ LUIS RODRÍGUEZ SOTO, titular de cédula de identidad N° 20.513.892, asistido por la abogada Aixa Alfonzo Lárez, inscrita en el Instituto de Previsión Social del Abogado bajo el N° 28.835, contra el INSTITUTO AUTÓNOMO DE LA POLICÍA MUNICIPAL DE VALENCIA DEL ESTADO CARABOBO.
Dicha remisión se efectuó en virtud del auto dictado por el prenombrado Juzgado en fecha 16 marzo de 2017, que oyó en ambos efectos el recurso de apelación ejercido el 16 de septiembre de 2015, por la representación judicial del recurrente, contra el fallo dictado por el referido Juzgado en fecha 13 de agosto de 2015, que declaró parcialmente con lugar la querella interpuesta.
En fecha 18 de abril de 2017, se dio cuenta esta Corte, y en esa misma oportunidad, se designó ponente al Juez VÍCTOR MARTÍN DÍAZ SALAS. Asimismo, se ordenó la aplicación del procedimiento de segunda instancia contemplado en los artículos 90, 91 y 92 de la Ley Orgánica de la Jurisdicción Contencioso Administrativa, se concedieron dos (2) días continuos correspondientes al término de la distancia y se fijaron diez (10) días de despacho siguientes, para la fundamentación de la apelación.
En fecha 18 de abril de 2017, la abogada Aixa Alfonzo Lárez, actuando con el carácter de apoderada judicial del apelante, consignó escrito de fundamentación de la apelación.
En fecha 17 de mayo de 2017, se abrió el lapso para la contestación a la fundamentación a la apelación. Venciendo el mismo en fecha 25 de mayo de 2017.
En fecha 30 de mayo de 2017, se ordenó pasar el presente expediente al Juez Ponente, los fines de que dictara la decisión correspondiente.
Realizado el estudio individual de las actas que conforman el presente expediente, esta Corte pasa a decidir el asunto sometido a su conocimiento previas las siguientes consideraciones:
I
DEL RECURSO INTERPUESTO
En fecha 4 de noviembre de 2014, el ciudadano José Luis Rodríguez Soto, interpuso recurso contencioso administrativo funcionarial conjuntamente con amparo cautelar contra el acto administrativo contenido en la Providencia Administrativa N° PMV-DG-P-0017-07/14, dictado el 25 de julio de 2014, por el Instituto Autónomo de la Policía Municipal de Valencia del estado Carabobo, mediante el cual fue destituido del cargo que desempeñaba, señalando que dicho acto adolece del vicio de “falso supuesto de hecho”. Asimismo, manifestó que durante el procedimiento administrativo de destitución no se le permitió ejercer su derecho a la defensa. De igual modo, peticionó se declarara con lugar el amparo cautelar invocado, por cuanto -a su decir-gozaba de fuero paternal. Por último solicitó, su reenganche en las mismas condiciones y beneficios, se le aplicara todas las mejoras sociales, económicas y de cualquier índole que se hayan acordado, así como los salarios caídos y beneficios dejados de percibir desde su destitución “17 de octubre de 2014” hasta la fecha de su efectiva reincorporación.
II
DEL FALLO APELADO
En fecha 13 de agosto de 2015, el Juzgado Superior en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Región Centro Norte, declaró parcialmente con lugar la querella interpuesta, bajo los términos siguientes:
“(…) 1. PARCIALMETE CON LUGAR la querella interpuesta por el ciudadano José Luis Rodríguez Soto (…) contra la Providencia Administrativa Nro. PMV-DG-P-0017-07/1425, de fecha 25 julio de 2014, dictada por el Director General del Instituto Autónomo Municipal del [estado] Valencia.
2. SE DECLARA VÁLIDA la Providencia Administrativa (…).
3. Se ORDENA al Instituto Autónomo Municipal del [sic] Valencia, a pagar los salarios dejados de percibir y demás beneficios laborales, desde la fecha de su destitución hasta la fecha en la cual se cumplan los dos años de inamovilidad por fuero paternal (…)”.
III
DEL ESCRITO DE FUNDAMENTACIÓN A LA APELACIÓN
En fecha 18 de abril de 2017, la representación judicial del apelante, consignó escrito mediante el cual fundamentó el recurso de apelación ejercido, delatando que el aludido fallo adolece de los vicios de “Incongruencia Negativa” y “Suposición Falsa”. Asimismo denunció la violación del principio de confianza legítima al estar viciado el expediente administrativo de nulidad absoluta.
IV
CONSIDERACIONES PARA DECIDIR
De la Competencia
Previo a cualquier pronunciamiento, corresponde a esta Alzada verificar su competencia, la cual encuentra su fundamento en lo establecido en el artículo 110 de la Ley del Estatuto de la Función Pública, en concordancia con el numeral 7 del artículo 24 de la Ley Orgánica de la Jurisdicción Contencioso Administrativa, publicada en la Gaceta Oficial Nº 39.451 de fecha 22 de junio de 2010; razón por la cual, esta Corte Segunda de lo Contencioso Administrativo se declara COMPETENTE para conocer de la presente apelación. Así se declara.
Determinada la competencia de esta Corte para conocer el recurso de apelación interpuesto, pasa a decidir el mismo en los siguientes términos:
De la apelación
Corresponde a esta Alzada, pronunciarse acerca del recurso de apelación ejercido por la representación judicial del ciudadano José Luis Rodríguez Soto, contra la sentencia dictada por el Juzgado Superior en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Región Centro Norte, que declaró parcialmente con lugar la querella funcionarial interpuesta.
Tenemos pues, que la representación judicial del apelante en su escrito de fundamentación solicitó la revocatoria de la sentencia apelada, al considerar que el Juzgador de instancia en su decisión incurrió en los vicios de incongruencia negativa y suposición falsa. Asimismo denunció la violación del principio de confianza legítima al estar viciado de nulidad absoluta el expediente administrativo.
Punto Previo
(i) De la impugnación del expediente administrativo
Respecto a ello, la representación judicial del apelante manifestó que “…oportunamente [su] representado Impugnó el Expediente Administrativo, por estar viciado de ‘DESORDEN PROCESAL’...”. Asimismo, señaló que “…Las actas del expediente se encuentran sin foliatura en casi gran parte de la sustanciación del mismo y no existe una coherencia…”. (Mayúsculas y negritas del original) (Corchetes de esta Corte).
Ello así, resulta importante señalar lo siguiente:
a) Del expediente administrativo en general
Resulta pertinente destacar que el expediente administrativo es un conjunto de actas en las cuales constan cada una de las actuaciones realizadas en el procedimiento, la cuales sirven de sustento al mismo. De tal manera, que puede afirmarse que el expediente administrativo es la materialización formal del procedimiento, y tiene como objetivo garantizar el derecho al debido proceso en sede administrativa. De allí, que éste constituya un elemento de importancia suprema para la resolución de la controversia debatida en el juicio, y una carga procesal para la Administración, por lo cual, debe sustanciarse con categórico orden y coherencia, de conformidad con lo previsto en los artículos 31, 32, 34 y 51 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos, ya que de ese orden, así como de la secuencia y de la exactitud en la cual se hayan organizado las actas que lo componen, dependerá en gran medida la fuerza probatoria del mismo.

b) Del valor probatorio
Ha sido criterio pacífico y reiterado, que el expediente administrativo remitido en copias certificadas por el ente público que corresponda, constituyen una tercera categoría de prueba documental, asimilándose en lo que atañe a su valor probatorio a los instrumentos privados reconocidos o tenidos legalmente por reconocidos, en los términos consagrados en el artículo 1.363 del Código Civil, toda vez que hacen fe del hecho material de las declaraciones en ellos contenidas, hasta prueba en contrario. (Sentencia N° 00692, de fecha 21 de mayo de 2002, Sala Político Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia).
En ese sentido, la posibilidad de impugnación de todo el conjunto de copias certificadas del expediente administrativo, está destinada a indicar que no se encuentran incorporadas en dicho instrumento probatorio una o varias actas que originalmente lo componían, o que las copias certificadas del expediente administrativo no son fidedignas, es decir, no se compadecen con el original que se encuentra en poder de la Administración, lo que implica una impugnación del elemento “continente” –expediente- y no de algún acta específica de su “contenido”. Por el contrario, cuando se establece la posibilidad de impugnación de parte del expediente administrativo, la objeción debe referirse a la falta de adecuación entre el expediente remitido que consta en autos y las actuaciones que conformaron ese expediente administrativo, bien porque algún acta determinada haya sido mutilada, falseada, cambiada en su contenido, o por cualquier otro motivo, lo cual tiene como finalidad enervar el valor probatorio que emana de la certificación del funcionario público, lo que trae como consecuencia, que el impugnante deberá señalar el acta o conjunto de actas específicas que desea atacar.
En cualquiera de los supuestos anteriores, el impugnante tendrá libertad probatoria para producir la contraprueba necesaria tendente a destruir el valor probatorio que emana del expediente administrativo, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 1.363 del Código Civil, en concordancia con el artículo 506 del Código de Procedimiento Civil. En cambio, cuando el impugnante proceda a objetar determinada acta del expediente–no el expediente-el medio de impugnación dependerá de la naturaleza de la prueba instrumental que se pretenda desconocer, toda vez que el medio de ataque deberá ser, según el caso, el propicio para enervar el valor probatorio del instrumento que se discute. Dentro de este contexto, por ejemplo, si se pretende impugnar un documento público inserto en el expediente administrativo, la vía de impugnación será, lógicamente, la tacha de ese instrumento (sentencia N°1257, de fecha 12 de julio de 2007, Sala Político Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia, caso: Echo Chemical 2000 C.A.).
c) De la oportunidad procesal para impugnar el expediente administrativo.
La impugnación es una manifestación del derecho a la defensa, destinada a enervar la eficacia probatoria de determinado medio de prueba. La impugnación entonces se dirige a demostrar la falsedad, inexactitud o ilegalidad de una prueba.
En relación al expediente administrativo al ser constituido como una tercera categoría de prueba instrumental, que se asimila en cuanto a su valor probatorio a los instrumentos privados reconocidos o tenidos legalmente por reconocidos, el régimen aplicable para enervar dicho valor, se ha establecido por analogía el régimen previsto en el artículo 429 del Código de Procedimiento Civil para las copias simples.
Volviendo sobre lo expuesto, las oportunidades procesales para la impugnación del expediente administrativo serán las previstas en el artículo 429 del Código de Procedimiento Civil, siendo esta, las siguientes: i) si el expediente llega antes del inicio del lapso de promoción o durante el mismo, la oportunidad de impugnación será dentro de los cinco (5) días siguientes al vencimiento del lapso de promoción; ii) si llegase con posterioridad a la oportunidad anteriormente indicada y hasta el acto de informes, será dentro de los cinco (5) días siguientes a su consignación en el expediente, en el entendido de que las partes estén a derecho y no esté paralizada la causa por cualquier motivo y; iii) si el expediente fuese consignado después de vista la causa, el lapso de los cinco (5) días para la impugnación comenzará a computarse desde el día inmediatamente siguiente a que conste en autos cualquier actuación del recurrente. En los dos últimos casos, de ser necesario, se abrirá la articulación probatoria prevista en el artículo 607 del Código de Procedimiento Civil (sentencia N°1257, de fecha 12 de julio de 2007, Sala Político Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia, caso: Echo Chemical 2000 C.A.).
Precisado lo anterior, se observa que la parte apelante indicó que impugnó el expediente administrativo ante el a quo, quien declaró intempestiva por anticipada la impugnación, ello así, se observa que la parte recurrida consignó el expediente administrativo al momento de dar contestación a la querella interpuesta, es decir, antes de iniciarse el lapso de promoción de pruebas, por lo que de conformidad con la jurisprudencia anteriormente descrita, la oportunidad para su impugnación correspondía a los cinco (5) días siguiente del vencimiento del lapso de promoción de pruebas.
En ese sentido, de las actas procesales se observa que el apelante impugnó el expediente administrativo antes del inicio y vencimiento del lapso probatorio, por lo que esta Corte considera que realizó la aludida impugnación de manera anticipada antes de comenzar a transcurrir el lapso procesal previsto para ello. No obstante, estima esta Alzada que-por aplicación del principio dispositivo y siempre y cuando se respete el orden en que los actos procesales deben efectuarse -la parte a cuyo favor se ha concedido un lapso puede, perfectamente, renunciar al mismo y efectuar la actuación que correspondiere de acuerdo a la etapa en que se encontrare el proceso porque, ajustándose a esas condiciones- la realización del acto de manera anticipada pero en la etapa procesal respectiva no se genera incertidumbre alguna para su contraparte, razón por la cual, la oportunidad en que la actora realizó la impugnación del expediente administrativo, se evidencia el interés inmediato de la referida por defenderse, por lo que en atención a los principios de antiformalismos y pro actione, tal actuación debe considerarse VÁLIDA. Así se declara.
Ahora bien, de la lectura del escrito de apelación se observa que los argumentos esgrimidos para la impugnación del expediente administrativo, se encuentra dirigida a la forma en que fue consignado el expediente administrativo por la parte querellada ante el Tribunal de Primera Instancia, ello así, de la revisión del mismo se observa que dicho expediente fue consignado de forma coherente y cronológica por la Administración, de conformidad con lo previsto en los artículos 31, 32, 34 y 51 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos, por lo .cual debe desecharse los alegatos esgrimidos por el apelante. Así se declara.
Del vicio de incongruencia negativa
Del vicio denunciado la representación judicial del apelante alegó que “…el contenido del fallo proferido (…) adolece del VICIO DE INCONGRUENCIA NEGATIVA (…) al no pronunciarse sobre los elementos de hecho y derecho (…) específicamente LO RELACIONADO CON LA ANULACIÓN DEL EXPEDIENTE ADMINISTRATIVO DE ACUERDO A LA SENTENCIA INTERLOCUTORIA DEFINITIVAMENTE FIRME, EL JUEZ IGNORO (sic) POR COMPLETO UNA DECISIÓN QUE AFECTABA EL FONDO DE LA QUERELLA EN VIRTUD DE QUE SÍ FUE ANULADO EL EXPEDIENTE ADMINISTRATIVO QUE ORIGINABA LA PROVIDENCIA RECURRIDA (…) LOGICAMENTE (sic) Y JURIDICAMENTE (sic) EL ACTO ADMINISTRATIVO DE DESTITUCIÓN ESTA (sic) VICIADO DE NULIDAD ABSOLUTA…”.
A tal efecto, en cuanto al vicio de incongruencia la Sala Político Administrativa del Tribunal Supero de Justicia, ha sostenido que el mismo se manifiesta cuando el juez con su decisión modifica la controversia judicial debatida, bien porque no se limitó a resolver sólo lo pretendido por las partes, o bien porque no resolvió sobre algunas de las pretensiones o defensas expresadas por los sujetos en el litigio. El primer supuesto constituye la incongruencia positiva, y el segundo la incongruencia negativa, que se verifica cuando la decisión omite el debido pronunciamiento sobre algunos de los alegatos fundamentales pretendidos por las partes en la controversia judicial. [Vid. Sentencia Nº 942 dictada por la Sala Político Administrativa en fecha 1º de agosto de 2012, caso: Sociedad Mercantil HOECHST DE VENEZUELA C.A].
En tal sentido, advierte esta Corte que el vicio de incongruencia alegado por la parte apelante, se encuentra previsto expresamente en el ordinal 5º del artículo 243 del Código de Procedimiento Civil, conforme al cual toda sentencia debe contener “decisión expresa, positiva y precisa”, la doctrina ha definido que: Expresa, significa que la sentencia no debe contener implícitos ni sobreentendidos; Positiva, que sea cierta, efectiva y verdadera sin dejar cuestiones pendientes; y Precisa, sin lugar a dudas, incertidumbres, insuficiencias, oscuridades ni ambigüedades.
Asimismo, la doctrina procesal y jurisprudencia patria han asentado que, la norma del numeral 5 del artículo 243 del Código de Procedimiento Civil, contentiva del principio de congruencia, lleva implícito el principio de exhaustividad, que se refiere al deber que tienen los jueces de resolver todas y cada una de las alegaciones que constan en las actas del expediente, siempre y cuando estén ligadas al problema judicial discutido o a la materia propia de la controversia, de allí que la sentencia no sólo deberá contener decisión expresa, positiva y precisa, sino que estos elementos deben estar referidos directamente a la pretensión deducida y a las excepciones o defensas opuestas, esto se debe a que la decisión no puede ser implícita o tácita, contener expresiones vagas u oscuras ni requerir de inferencias, interpretaciones o raciocinios para saber qué fue lo decidido [Vid. Sentencia N° 2006-2786, dictada por esta Corte en fecha 20 de diciembre de 2006, recaída en el caso: Carmen Romero].
Ello así, tal como se reseñó en el punto previo la parte apelante impugnó ante el a quo el expediente administrativo, quien se pronunció al respecto fecha 4 de mayo de 2015, declarando intempestiva por anticipada la referida impugnación, y por cuanto este punto fue resuelto con anterioridad, esta Corte considera que el fallo mediante cual se resolvió el fondo de la controversia, no adolece del vicio delatado. Así se declara.
Del vicio de suposición falsa
En relación a ello, la representación judicial de la parte apelante expresó que el Juzgado a quo estableció un hecho positivo y concreto sin respaldo probatorio “…por cuanto todas las actuaciones del Expediente Administrativo fueron anulados de acuerdo a [la] sentencia interlocutoria definitivamente firme que cursa en el expediente…”.
Ello así, esta Alzada a los fines de la resolución de la presente controversia juzga pertinente hacer algunas consideraciones sobre el delatado vicio, y a tal efecto observa que la Sala Político Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia, en sentencia Nº 1507 de fecha 8 de junio de 2006 (caso: Edmundo José Peña Soledad vs. Sociedad Mercantil C.V.G. Ferrominera Orinoco Compañía Anónima), estableció que:
“(…) se ha dicho que para la procedencia del alegato de suposición falsa, es necesario demostrar que el error de percepción cometido por el juzgador resulta de tal entidad, que en caso de no haberse producido otro habría sido el dispositivo del fallo recurrido; por tanto, puede constatarse la existencia de la suposición falsa, pero si ésta resultare irrelevante para el cambio del dispositivo no sería procedente, por resultar francamente inútil.
De igual forma esta Sala ha advertido que el referido vicio no está previsto expresamente como uno de los supuestos del artículo 244 eiusdem; sin embargo, la suposición falsa se refiere al hecho de que el juez atribuya a instrumentos o actas del expediente menciones que no contiene, o dé por demostrado un hecho con pruebas que no aparecen en autos o cuya inexactitud resulta de actas e instrumentos del expediente.
Por lo tanto, si bien no está establecida en forma expresa como una causal de nulidad de acuerdo a las normas señaladas, debe entenderse que, cuando el juez se extiende más allá de lo probado en autos, es decir, atribuye a instrumentos o actas del expediente menciones que no contienen, o dé por demostrado un hecho con pruebas que no aparecen en autos o cuya inexactitud resulta de actas e instrumentos del expediente, estará sacando elementos de convicción y supliendo excepciones o argumentos de hecho no alegados ni probados; en consecuencia, no estará dictando una decisión expresa, positiva y precisa respecto del material probatorio y estará infringiendo las disposiciones de los artículos 12 y 243, ordinal 5º, del Código de Procedimiento Civil (…)”. (Negrillas de esta Corte).
Del criterio parcialmente transcrito, se deriva que el vicio de suposición falsa implica un error de percepción por el establecimiento de forma errónea e inexacta de un hecho positivo y concreto de cara a las actas que conforman el expediente que sea de tal envergadura que apareje una transmutación del fallo, pues si tal error no existiera, otra hubiese sido la suerte de la controversia, al constatar que el juez se extiende más allá de lo probado en autos y extrae elementos de convicción derivados de suplir excepciones o defensas no planteadas ni probadas, es así que en tal caso no existe el objeto de pronunciamiento, se aprecian erróneamente las circunstancias o la norma jurídica que fundamenta el fallo es inaplicable al caso.
Por su parte, esta Corte Segunda ha acogido al criterio supra transcrito, señalando al respecto que “(…) para incurrir en el vicio de falso supuesto, es necesario que el Juez al dictar la sentencia que resuelva el fondo del asunto, haya establecido un hecho positivo y concreto sin respaldo probatorio en el expediente, o bien por atribuir a un instrumento del expediente menciones que no contiene, aunado al hecho de que de no haberse producido tal inexactitud, otra hubiere sido la resolución del asunto planteado”. (Vid. Sentencias Nº 2008-1019, de fecha 11 de junio de 2008, caso: ÁNGEL EDUARDO MÁRQUEZ VS. MINISTERIO FINANZAS, y Nº 2008-1305 de fecha 16 de julio de ese mismo año, caso: TRINO DEL VALLE GARCÍA VALLES VS. MINISTERIO DEL PODER POPULAR PARA EL TRABAJO).
De lo antes expuesto, esta Alzada constata que la suposición falsa de la sentencia representa en este caso tres situaciones jurídicas, a saber: a) Que no existan los elementos objeto de pronunciamiento; b) Que el Juzgado a quo apreció erradamente las circunstancias o hechos presentes y; c) Que se fundamente el sentenciador en una norma jurídica inaplicable al caso bajo estudio.
Ello así, visto que la representación judicial del apelante denunció el vicio de suposición falsa bajo el argumento de que el a quo estableció un hecho positivo sin respaldo probatorio para ello, al haber sido supuestamente anuladas las actas que componen el expediente administrativo, esta Corte desecha el vicio delatado por cuanto con anterioridad se estableció el valor probatorio del expediente administrativo consignado por el recurrido. Así declara.
En virtud de las consideraciones anteriores, este Órgano Jurisdiccional declara SIN LUGAR el recurso de apelación interpuesto por la representación judicial del recurrente, contra el fallo dictado en fecha 13 de agosto de 2015 por el Juzgado Superior en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Región Centro Norte, y en consecuencia, CONFIRMA el fallo apelado.
V
DECISIÓN
Por las razones antes expuestas, esta Corte Segunda de lo Contencioso Administrativo, administrando justicia, en nombre de la República Bolivariana de Venezuela y por autoridad de la Ley, declara:
1. Su COMPETENCIA para conocer del recurso de apelación interpuesto por la representación judicial del ciudadano JOSÉ LUIS RODRÍGUEZ SOTO, titular de cédula de identidad N° 20.513.892, contra el fallo dictado el 13 de agosto de 2015 por el Juzgado Superior en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Región Centro Norte, que declaró parcialmente con lugar el recurso contencioso administrativo funcionarial que interpusiera contra el INSTITUTO AUTÓNOMO DE LA POLICÍA MUNICIPAL DE VALENCIA DEL ESTADO CARABOBO.
2. SIN LUGAR el recurso de apelación interpuesto.
3. CONFIRMA el fallo apelado.
Publíquese, regístrese y notifíquese. Déjese copia de la presente decisión. Remítase al Tribunal de origen. Cúmplase lo ordenado.
Dada, sellada y firmada en la Sala de Sesiones de la Corte Segunda de lo Contencioso Administrativo, en Caracas a los ___________ (___) días del mes de ________ de dos mil diecisiete (2017). Años 207° de la Independencia y 158° de la Federación.
El Presidente,

ELEAZAR ALBERTO GUEVARA CARRILLO
El Vicepresidente,

FREDDY VÁSQUEZ BUCARITO
El Juez,

VÍCTOR MARTÍN DÍAZ SALAS
Ponente

El Secretario Accidental,

LUIS A. PINO J.
Exp. N° AP42-R-2017-000257
VMDS/19

En fecha _________________ ( ) de ___________________de dos mil diecisiete (2017), siendo la (s) _____________ de la ________________, se publicó y registró la anterior decisión bajo el Nº ___________________.
El Secretario Accidental.