JUEZ PONENTE: HERMES BARRIOS FRONTADO
EXPEDIENTE Nº AP42-G-2017-000056
En fecha 28 de marzo de 2017, se recibió en la Unidad de Recepción y Distribución de Documentos (U.R.D.D) de las Cortes Primera y Segunda de lo Contencioso Administrativo, escrito contentivo de la demanda de nulidad interpuesta por la abogada Rosa Hurtado de Pol, inscrita ante el Instituto de Previsión Social del Abogado bajo el número 30.472, actuando con el carácter de apoderado judicial de la sociedad mercantil ESTACIONAMIENTO CENTRO COMERCIAL LOS MOLINOS, C.A., inscrita en el Registro Mercantil Cuarto de la Circunscripción Judicial del Distrito Federal y el estado Miranda, en fecha 5 de septiembre de 1985, bajo el Nº38, Tomo 56-A Pro, cuya última reforma fue protocolizada en fecha 4 de febrero de 2014, bajo el Nº25. Tomo 26-A Cto; en contra del acto administrativo S/N de respuesta al recurso de reconsideración formulado al procedimiento administrativo enumerado CONAPDIS-GRCF-Prov-2015-0377, emanado del CONSEJO NACIONAL PARA LAS PERSONAS CON DISCAPACIDAD (CONAPDIS).
En fecha 30 de marzo de 2017, se dio cuenta a esta Corte y se designó ponente a quien se le ordenó pasar el expediente a los fines legales correspondientes.
En fecha 27 de abril de 2017, esta Corte, mediante decisión Nº 2017-0347, declaró la competencia de este Órgano Colegiado y admitió la demanda interpuesta. Asimismo, ordenó notificar a los ciudadanos Fiscal General de la República, Presidente del Consejo Nacional para las Personas con Discapacidad, Ministro del Poder Popular del Despacho de la Presidencia y Seguimiento de la Gestión de Gobierno, así como al Procurador General de la República.
En fecha 4 de julio de 2017, en virtud de la incorporación a este Órgano Jurisdiccional del Juez Hermes Barrios Frontado, se reconstituyó su Junta Directiva de la manera siguiente: EMILIO RAMOS GONZÁLEZ, Juez Presidente; HERMES BARRIOS FRONTADO, Juez Vicepresidente; y EFRÉN NAVARRO, Juez.
En fecha 26 de julio de 2017, la abogada Josmar Hibirmas (INPREABOGADO Nº 87.797), actuando con el carácter de Apoderada Judicial del ente demandado, consignó el expediente administrativo del caso.
En fecha 1 de agosto de 2017, esta Corte se abocó al conocimiento de la presente causa y se reasignó la ponencia al Juez HERMES BARRIOS FRONTADO.
En fecha 3 de octubre de 2017, se celebró audiencia de juicio en la presente causa con la presencia de las partes y del abogado Juan Betancourt Tovar (INPREABOGADO Nº 44.157) en su condición de Fiscal Segundo del Ministerio Público ante las Cortes de lo Contencioso Administrativo, asimismo, la parte demandada presentó escrito de contestación a la demanda.
En fecha 3 de octubre de 2017, se abrió el lapso de cinco (5) días de despacho para la presentación de los informes respectivos.
En fecha 17 de octubre de 2017, la abogada Rosa Hurtado de Pol, en su condición de representante judicial de la parte demandante, presentó su respectivo escrito de informes, asimismo, vencido como se encontraba el lapso para la interposición de informes, esta Corte ordenó pasar el expediente al juez ponente a fines de tomar la decisión correspondiente.
En fecha 8 de noviembre de 2017, el abogado Juan Betancourt Tovar, en su carácter de Fiscal Segundo del Ministerio Público ante las Cortes de lo Contencioso Administrativo, presentó escrito de informes.
En fecha 8 de marzo de 2018, la abogada María Mendoza Sandoval (INPREABOGADO Nº 149.829) actuando como apoderada judicial del ente demandado, solicitó a esta Corte sentencia de mérito en el caso de autos.
Realizado el estudio individual de las actas, pasa esta Corte a decidir previa las siguientes consideraciones:
I
DE LA DEMANDA DE NULIDAD
En fecha 28 de marzo de 2017, la abogada Rosa Hurtado de Pol, actuando como apoderada judicial de la sociedad mercantil Estacionamiento Centro Comercial Los Molinos, C.A., presentó escrito libelar solicitando la nulidad del acto administrativo S/N de respuesta al recurso de reconsideración formulado al procedimiento administrativo enumerado CONAPDIS-GRCF-Prov-2015-0377 emanado del Consejo Nacional para las Personas con Discapacidad, mediante el cual se confirmó multa a la demandante por la cantidad de dos mil unidades tributarias (2.000 UT), bajo las siguientes consideraciones de hecho y de Derecho:
1. De la violación del principio de legalidad de las sanciones administrativas.
Denunció la demandante que no era posible aplicar sanción alguna a la demandante con relación al artículo 86 de la Ley para las Personas con Discapacidad en tanto la demandante alega no haber planeado, construido, remodelar o adecuar la infraestructura que usa para cumplir el objeto social previsto en la constitución de dicha figura asociativa, alegando que [la demandante] “…no fue la responsable de la planificación, ni del diseño, proyecto, construcción, remodelación o adecuación de la (sic) edificaciones que conforman el Centro Comercial Los Molinos, cuyo nivel sótano corresponde al estacionamiento, obra esta que es anterior a la propia existencia jurídica de nuestra representada”. (Corchetes de esta Corte)
2. Del vicio de falso supuesto de Derecho
Denunció la demandante que “…al imponer a [su] representada la sanción prevista en el artículo 86 de la Ley para las Personas con Discapacidad, el CONAPDIS extendió su potestad sancionatoria a un supuesto de hecho distinto al previsto en dicha norma, ya que sancionó a un sujeto de derecho distinto de aquel específicamente definido en la norma como responsable de la sanción administrativa.” (Mayúsculas de la cita. Corchetes de esta Corte.).
Acotó que “…La conducta infractora sancionada con multa por el artículo 86 de la Ley para Personas con Discapacidad, es la no cancelación del costo de las correcciones efectuadas por terceros, a instancias del Consejo Nacional para las Personas con Discapacidad, en las obras en las que se constataren las infracciones referidas en el artículo 31 de esa misma ley. Este supuesto de hecho, descrito en abstracto en la norma como supuesto de hecho infractor o como conducta típica, no fue el sancionado por el CONAPDIS en ‘El (sic) Acto (sic) Administrativo (sic) Recurrido’, en el que se multó a [su] representada por supuestamente no cumplir con el artículo 31 de la Ley para las Personas con Discapacidad. Claramente esta es una acción distinta a la que la norma define como supuesto de hecho infractor, y por ello el CONAPDIS extendió su potestad sancionatoria a un supuesto de hecho distinto al previsto en dicha norma.”
3. Del vicio de desviación del procedimiento
Alegó la representación judicial de la demandante que “…El (sic) Acto (sic) Administrativo (sic) Recurrido fue dictado, entonces, como consecuencia de una subversión o desviación procedimental, pues sin que se hubiera tramitado el procedimiento administrativo ordinario para establecer la supuesta responsabilidad de [su] representada, de corregir los fallos de la obra, se dio inicio al procedimiento sancionatorio previsto en la Ley para las Personas con Discapacidad, el cual se empleó para establecer esta supuesta responsabilidad de corrección, e inmediatamente sancionar a [su] representada por supuestamente no cumplir con el artículo 31 de la Ley para las Personas con Discapacidad”. (Corchetes de esta Corte).
4. De la incompetencia alegada
Denunció la demandante que el procedimiento debe ser reputado inválido dado que el acta de apertura fue emitida por la Consultoría Jurídica del ente demandado, “…que no tenía competencia para dar inicio a ningún procedimiento sancionatorio, ni para emitir o suscribir el acta de apertura del Procedimiento Sancionatorio Nº CONAPDIS-GI-Prov-2015-0377”
5. De la prescripción
Expuso, que el acto administrativo recurrido, está viciado de nulidad absoluta por cuanto el ente administrativo que lo dictó, había perdido toda competencia para sancionar a su representada, por la supuesta comisión de una infracción administrativa que ya se encontraba prescrita para el momento en que se dictó el acto administrativo recurrido.
Solicitó sea declarada con lugar conforme a derecho la presente demanda de nulidad ejercida contra el Consejo Nacional para las Personas con Discapacidad. Asimismo, sea declarado nulo el acto administrativo de efectos particulares de fecha 13 de septiembre de 2016 y ordene al Consejo Nacional para las Personas con Discapacidad, el cierre y archivo del expediente sancionatorio Nº CONAPDIS-GRCF-Prov-2015-0377, instruido contra la Sociedad Mercantil Estacionamiento Centro Comercial Los Molinos, C.A.
II
DE LOS ALEGATOS DEL ENTE RECURRIDO
En fecha 3 de octubre de 2017, las abogadas Josmar Hibirmas y María Mendoza Sandoval, actuando en su condición de apoderadas judiciales del Consejo Nacional para las Personas con Discapacidad, en su condición de ente demandado, expusieron lo siguiente:
Indicó, que “…La citada empresa tuvo la oportunidad legal de presentar alegatos y aportar las pruebas que a su consideración eran oportunas, necesarias y suficientes para el completo ejercicio de sus garantías constitucionales, es por ello que consider[an] que la desviación del procedimiento legalmente previsto no se configura en la presente causa, porque desde el momento en el cual se realizó la primera inspección e incluso luego de realizada la segunda inspección de parte del CONAPDIS, momento en el cual se demostró el incumplimiento del artículo 31 de la Ley para las Personas con Discapacidad concatenado con la norma COVENIN 2733:2004, porque la empresa en cuestión no cumplió en adecuar todos los espacios de acuerdo a lo establecido en la normativa legal vigente” (Mayúsculas de la Cita. Corchetes de esta Corte).
Finalmente pidió sea declarada Sin Lugar la presente demanda de nulidad.
III
DEL INFORME DEL MINISTERIO PÚBLICO
En fecha 8 de noviembre de 2017, el abogado Juan Betancourt Tovar, actuando con el carácter de Fiscal Segundo del Ministerio Público ante las Cortes de lo Contencioso Administrativo, consignó escrito de informe fiscal, con base en las siguientes consideraciones:
Expuso, que “…En el presente caso (sic) la Administración durante su primera inspección efectuada en fecha 2 de Octubre (sic) de 2015 detectó la ausencia de señalizaciones para personas discapacitadas, del símbolo internacional para personas discapacitadas , de luces y cocteleras conectados a los sistemas de alarmas de incendio y de rampas y pasamanos adecuados para personas discapacitadas, por lo cual se instó a los accionantes a que se corrigieran tales carencias a fin de adecuar las instalaciones conforme lo establece el artículo 31 de la Ley de (sic) Personas con Discapacidad, detectándose en una posterior inspección efectuada en fecha 28 de Marzo(sic) de 2016 que no había sido realizado por parte de la empresa prestadora del servicio de estacionamiento del Centro Comercial Los Molinos, por lo que luego de constatarse la no adecuación del inmueble a la normativa legal se procedió, a imponer la sanción tal y como se establece en el artículo 73 de la ley, sin que se observe con ello la violación del principio de legalidad ni de tipicidad, por lo que tal argumento debe ser desechado”.
Destacó que “…La Administración realizó el procedimiento establecido en la Ley correspondiente pudiéndose constatar el inicio de procedimiento el 02 (sic) de octubre de 2015, en el cual la recurrente intervino activamente teniendo la oportunidad de consignar el correspondiente escrito de descargos en fecha 08 (sic) de enero de 2016, siendo respondido el mismo en fecha 13 de septiembre de 2016, respuesta que fue debidamente notificada, prueba de lo cual es el ejercicio oportuno del presente recurso contencioso administrativo (sic) en razón de lo cual considera el Ministerio Público que no se configuró el vicio denunciado [de desviación del procedimiento], ni tampoco se configuró violación alguna ni a la defensa (sic) ni al debido proceso ni la tutela judicial efectiva”. (Corchetes de esta Corte).
Observó que “…La administración a través de las diversas inspecciones que realizó (sic) constató que los recurrentes no solo incumplieron con la adecuación del establecimiento que operan como estacionamiento, bajo la denominación de Sociedad Mercantil ESTACIONAMIENTO CENTRO COMERCIAL LOS MOLINOS, C.A. (…) a la normativa legal establecida en la Ley para Personas Discapacitadas (sic) sino que (sic) habiéndosele instado a corregir tales carencias y asimismo (sic) habiéndoseles concedido tiempo suficiente para efectuarlas, los accionantes se negaron a efectuarlas alegando que dicha adecuación no les correspondía efectuarla a ellos, incurriendo con tal conducta en el supuesto establecido en la norma sancionatoria”. (Mayúsculas de la cita).
Con respecto de la prescripción discurrió que “…Siendo que el principio que regula esta particular forma liberatoria de responsabilidad es la inacción y el transcurso del tiempo, lógico es advertir que mal puede correr la prescripción mientras el procedimiento esté en curso, en el caso bajo análisis (sic) se observa que desde el 02 (sic) de Octubre (sic) de 2015, fecha en la cual se da inicio a la fase investigativa del procedimiento hasta el 14 de Julio (sic) de 2016, fecha en la que se le notifica la sanción no ha transcurrido el lapso señalado en la norma para que opere la figura alegada con lo cual queda claro que no es cierto que haya operado la prescripción que se alega”
.
Finalmente, solicitó que la demanda interpuesta fuese declarada Sin Lugar.
IV
CONSIDERACIONES PARA DECIDIR
Determinada la competencia como lo hizo esta Corte en decisión 2017-0347 de fecha 27 de abril de 2017, esta Corte pasa a conocer de la presente demanda de nulidad interpuesta por la sociedad mercantil Estacionamiento Centro Comercial Los Molinos, contra el Consejo Nacional para las Personas con Discapacidad, siendo necesario observar lo siguiente:
Del vicio de falso supuesto de Derecho
La demandante alegó la existencia del vicio de falso supuesto de hecho al considerar que “…al imponer a [su] representada la sanción prevista en el artículo 86 de la Ley para las Personas con Discapacidad, el CONAPDIS extendió su potestad sancionatoria a un supuesto de hecho distinto al previsto en dicha norma, ya que sancionó a un sujeto de derecho distinto de aquel específicamente definido en la norma como responsable de la sanción administrativa.” (Mayúsculas de la cita. Corchetes de esta Corte.).
En cuanto al vicio de falso supuesto, la doctrina y jurisprudencia patria han sido contestes en cuanto a que este se patentiza de dos maneras; la primera, cuando la Administración al dictar un acto administrativo fundamenta su decisión en hechos inexistentes, falsos o no relacionados con el o los asuntos objeto de decisión (falso supuesto de hecho), y la segunda, cuando los hechos que dan origen a la decisión administrativa existen, se corresponden con lo acontecido y son verdaderos pero la Administración se fundamenta en una norma que no es aplicable al caso concreto o cuando se le da a la norma un sentido que ésta no tiene (falso supuesto de derecho). (vid. Sentencia Nº 00006 de fecha 12 de enero de 2011, dictada por la Sala Político-Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia (caso: Gloria Mireya Armas Díaz Vs. Comisión de Funcionamiento y Reestructuración del Poder Judicial).
Así las cosas, pasa esta Corte a analizar el texto del artículo 31 de la Ley para las Personas con Discapacidad el cual es del tenor siguiente:
Artículo 31. Los órganos y entes de la Administración Pública Nacional, Estadal y Municipal, y todas las personas naturales y jurídicas de derecho privado, que planifiquen, diseñen, proyecten, construyan, remodelen y adecuen edificaciones y medios urbanos y rurales en los ámbitos nacional, estadal y municipal deben cumplir con las normas de la Comisión Venezolana de Normas Industriales (COVENIN), así como las reglamentaciones técnicas sobre la materia provenientes de los organismos respectivos, relativas a la accesibilidad y transitabilidad de las personas con discapacidad. Las áreas comunes de zonas residenciales, los diseños interiores para uso educativo, deportivo, cultural, de atención en salud, centros, establecimientos y oficinas comerciales, sitios de recreación, turísticos y los ambientes urbanos tendrán áreas que permitan desplazamientos sin obstáculos ni barreras y el acceso seguro a los diferentes ambientes y servicios sanitarios a personas con discapacidad.
Observa detenidamente esta Corte a la luz del texto legal in comento, que es un deber de toda persona que planifique una edificación o medio urbano, la adecuación de los espacios contenidos en estas, a fin de hacer estos espacios accesibles para personas con movilidad reducida, adultos mayores y otras personas con discapacidad, ante lo cual este Órgano Jurisdiccional también resalta que la palabra planificar, de acuerdo con el Diccionario de la Real Academia de la Lengua Española, es definida como “planificar 1. tr. Trazar los planos para la ejecución de una obra. 2. tr. Hacer plan o proyecto de una acción. 3. tr. Someter a planificación.” (Destacado de esta Corte).
Riela en el folio catorce (14) del expediente administrativo que el objeto de la sociedad mercantil demandante es el de “…Realizar y ejecutar proyectos de urbanismo…” siendo que en el caso de autos, la demandante se dedica a la explotación comercial de un inmueble destinado a estacionamiento ubicado en un Centro Comercial de renombre en el oeste de la ciudad de Caracas, y el caso de autos versa sobre las sanciones aplicadas a la demandante, en virtud de no adecuar dichos espacios a la normativa legal prevista en el artículo 31 de la Ley para Personas con Discapacidad; en base a todo lo anterior, se puede llegar a la conclusión de que la actividad económica llevada a cabo por la demandante, es una actividad que surge de la planificación del uso de los espacios contenidos en el inmueble objeto de explotación por parte de la demandante; en virtud de lo cual, el ente demandado bien pudo aplicar el procedimiento sancionatorio previsto en el artículo 86 de la Ley in comento, en virtud del incumplimiento de las recomendaciones establecidas por el ente demandado en virtud de lo que riela del folio cuarenta y tres (43) al cuarenta y cinco (45) del expediente administrativo; razones por las cuales se descarta el vicio de falso supuesto de Derecho argüido. Así se establece.
En virtud de que los argumentos expuestos en la denuncia de los vicios de violación al principio de tipicidad de la sanción administrativa impuesta y desviación del procedimiento administrativo, versan sobre los mismos argumentos que el falso supuesto desechado, esta Corte estima desestimados estos vicios delatados bajo las mismas consideraciones expuestas que descartan el vicio de falso supuesto de Derecho. Así se establece.
Del vicio de incompetencia
Alegó la demandante la invalidez del procedimiento administrativo, en virtud de que el acta de apertura del mismo, fue realizada por la Consultoría Jurídica del ente demandado sin haber exhibido delegación de firma o de competencias que en palabras de la demandante, le permitieran realizar dicho acto.
Así las cosas, esta Corte observa lo dispuesto en el artículo 90 y 94 de la Ley para las Personas con Discapacidad en virtud de ser una norma especial que establece parámetros diferenciados al procedimiento administrativo establecido en la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos:
Artículo 90. El procedimiento para la determinación de la infracción se iniciará de oficio por el Consejo Nacional para las Personas con Discapacidad o por denuncia escrita u oral que será recogida por escrito. Se respetará la dignidad humana, el derecho a la defensa y las demás garantías del debido procedimiento.
Artículo 94. La Consultoría Jurídica del Consejo Nacional para las Personas con Discapacidad sustanciará el expediente, el cual deberá contener los actos, documentos, declaraciones, experticias, informes y demás elementos de juicio necesarios para establecer la verdad de los hechos. Cualquier particular podrá consignar en el expediente los documentos que estime pertinentes a los efectos del esclarecimiento de los hechos.
En el caso de autos, observa esta Corte que el auto de apertura efectuado por la Consultora Jurídica del ente demandado, la cual consta de los folios ochenta y dos (82) al ochenta y ocho (88) del expediente administrativo, es un acto de sustanciación que perfectamente pudo haber sido efectuado por la Consultoría Jurídica del ente demandado sin necesidad de acudir a figuras como la delegación de firmas o la delegación de competencias, por lo cual, este Órgano Jurisdiccional no encuentra verificado el vicio de incompetencia en el acto de apertura discutido. Así se establece.
De la prescripción alegada
La demandante alegó la prescripción de la potestad sancionatoria de la administración a tenor de lo establecido en la Disposición Transitoria Tercera de la Ley para las Personas con Discapacidad. Ante lo alegado por la parte demandante, es menester para esta Corte, traer a colación el criterio de la Sala Político-Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia en decisión Nº 671 del 7 de mayo de 2014 (caso: American Airlines Inc.), en la cual se estableció para un caso análogo, lo siguiente:
“…Ahora, si bien es cierto que entre esa oportunidad y el 30 de mayo de 2006, fecha en la cual la Asociación Venezolana de Agencias de Viajes y Turismo (AVAVIT) formuló ante la Superintendencia la denuncia que dio lugar al acto administrativo recurrido ante el a quo, transcurrieron un poco más de seis (6) años, no es menos cierto que la aludida medida no se consumó en la oportunidad de su adopción por la hoy apelante sino que sus efectos se han venido produciendo, esto es, se han mantenido, desde entonces; debiendo destacar esta Sala, contrario a la posición de la empresa actora, que tales efectos no pueden escindirse de la acción misma que los originó, y viceversa.
Siendo así, coincide la Sala con el Tribunal de la causa en considerar que, independientemente de su calificación o no como conducta anticompetitiva o contraria a la ley de la materia, el comportamiento supra referido asumido por la empresa American Airlines Inc., es de efectos continuados, de allí que de conformidad con el transcrito artículo 33, al encontrarse aun vigente la conducta denunciada, mal podría afirmarse la prescripción de la potestad sancionatoria que pudiera ejercer la Administración frente a dicho comportamiento, por cuanto el lapso de prescripción no se había iniciado.” (Subrayado de esta Corte).
En el caso de autos, si bien la Disposición Transitoria Tercera de la Ley para las Personas con Discapacidad estableció un plazo de tres (3) años para la adecuación de infraestructura para todas las personas obligadas a tal efecto por este texto legal, no es menos cierto que nos encontramos ante un caso que ante el desacatamiento contumaz de la parte demandante en cumplir con la normativa que le es aplicable en virtud de la legislación vigente, se configura lo que la jurisprudencia ha llamado una sanción de efectos continuados, lo cual bien expone el criterio jurisprudencial expuesto en líneas anteriores.
En consideración del criterio asumido por la Alzada de este Órgano Jurisdiccional, se juzga que el comportamiento llevado a cabo por la recurrente es de efectos continuados, en la medida que los efectos devenidos de la suscripción de los referidos contratos se han venido produciendo y prolongando en el tiempo, por lo tanto esta Corte desestima la prescripción alegada por la parte demandante. Así se establece.
En virtud de que todas las denuncias realizadas por la parte demandante fueron desestimadas como ahora se encuentran, esta Corte, forzosamente, se ve en la obligación de declarar Sin Lugar la demanda de nulidad de autos, y declarar como firme el procedimiento administrativo impugnado. Así se decide.
VII
DECISIÓN.
En virtud de los razonamientos precedentemente expuestos, esta Corte Primera de lo Contencioso Administrativo, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, declara:
1.- SIN LUGAR la demanda de nulidad interpuesto por los apoderados judiciales de la sociedad mercantil ESTACIONAMIENTO CENTRO COMERCIAL LOS MOLINOS, C.A. contra el acto administrativo S/N de respuesta al recurso de reconsideración formulado al procedimiento administrativo enumerado CONAPDIS-GRCF-Prov-2015-0377, emanado del CONSEJO NACIONAL PARA LAS PERSONAS CON DISCAPACIDAD (CONAPDIS).
2. FIRME el acto administrativo impugnado.
Publíquese, regístrese y notifíquese. Déjese copia de la presente decisión. Cúmplase lo ordenado.
Dada, firmada y sellada en la Sala de Sesiones de la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo en Caracas, a los _______________ ( ) días del mes de _______________________ de dos mil dieciocho (2018). Años 208° de la Independencia y 159° de la Federación.
El Juez Presidente,
EMILIO RAMOS
El Juez Vicepresidente,
HERMES BARRIOS FRONTADO
Ponente
El Juez,
EFRÉN NAVARRO
La Secretaria.
VANESSA S. GARCÍA GÁMEZ
Exp N°: AP42-G-2017-000056
HBF/15
En fecha____________ ( ) de_______________ de dos mil dieciocho (2018), siendo la (s) ________________ de la _________________, se publicó y registró la anterior decisión bajo el N° ________________.
La Secretaria
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