TSJ Regiones - Decisión

JUEZ PONENTE: ELEAZAR ALBERTO GUEVARA CARRILLO
EXPEDIENTE Nº AP42-G-2018-000003
En fecha 26 de noviembre de 2018, se recibió en la Unidad de Recepción y Distribución de Documentos (U.R.D.D.) de las Cortes de lo Contencioso Administrativo de Caracas, el escrito contentivo de la demanda de nulidad con amparo cautelar, presentada por el abogado Tadeo Arrieche Franco, inscrito en el Instituto de Previsión Social del Abogado bajo el Nº 90.707, actuando como apoderado judicial de la sociedad mercantil DÍA A DÍA SUPERMERCADOS C.A., registrada en el Registro Mercantil Quinto de la Circunscripción Judicial del Distrito Capital y estado Miranda, el 28 de diciembre de 2004, bajo el Nº 2, Tomo 1022-A, contra el “…acto administrativo tácito (...) que denegó el decaimiento de la medida de ocupación temporal dictada al Centro de Distribución Temporal de DDS y su extensión a sus 35 establecimientos y oficinas administrativas, ante el cumplimiento del lapso máximo y la inexistencia del procedimiento administrativo principal…”, de la SUPERINTENDENCIA NACIONAL PARA LA DEFENSA DE LOS DERECHOS SOCIOECONOMICOS (SUNDDE).
El 4 de diciembre de 2018, se dio cuenta a la Corte, se designó ponente al Juez ELEAZAR ALBERTO GUEVARA CARRILLO, a quien se ordenó pasar el expediente, a los fines de que esta Instancia Jurisdiccional dictara la decisión correspondiente; en la misma fecha se pasó el expediente a los efectos legales consiguientes.
Examinadas las actas que conforman el presente expediente, esta Corte pasa a decidir previa las siguientes consideraciones:
I
DE LA DEMANDA INTERPUESTA
La presente demanda de nulidad es ejercida conjuntamente con amparo cautelar contra el silencio administrativo asumido por la Superintendencia Nacional para la Defensa de los Derechos Socioeconómicos (SUNDDE), con fundamento en las siguientes razones de hecho y de derecho:
Alegó que “A partir del 01 de febrero de 2015 comenzaron a cursar ante la Superintendencia Nacional para la Defensa de los Derechos Socioeconómicos (SUNDDE) los expedientes identificados con los números 00598/02, 04460/01 y 03669/01, en marco de los cuales se dictó a [su] representada sendas medidas, del siguiente orden (...) 1.- Medida Preventiva de Ocupación Temporal en el Centro de Distribución de Día a Día Supermercados, todo ello con ocasión del Acta de Inspección o Fiscalización del 01 de febrero de 2015 (...) expediente (...) 2015/00598/02, todo ello en tanto en que (sic) durante la referida inspección se verificó que ‘sigue deficiencia en el sistema de distribución por la logística de los camiones’ (...) no se levantó acta de inicio de procedimiento ni existe constancia de sustanciación de procedimiento o notificación de la apertura del mismo”. (Corchetes de esta Corte).
Narró que también se le aplicó “2.-Extensión de la Medida de Ocupación Temporal del Centro de Distribución a las 35 tiendas comerciales y las Oficinas Administrativas de Día a Día Supermercados (...) visto que presuntamente se configuró la infracción contemplada en el artículo 54 numeral 9 de la LOPJ (sic) (...) 3.- Multa conforme a Acta de Inspección o Fiscalización del 03 de febrero de 2015 (...) por ‘presuntamente’ haber incurrido en la práctica de acaparamiento previsto en el artículo 59 de la Ley Orgánica de Precios Justos…”.
Refirió que “…el 19 de marzo de 2015 (...) presentaron solicitud de apertura del procedimiento administrativo para la sustanciación (...) que resolviera las medidas de ocupación ya dictadas por parte de ese organismo por supuestos ilícitos administrativos cometidos por la empresa (...) En fecha 10 de Febrero de 2016 (...) [se solicitó la] suspensión de la medida cautelar de ocupación temporal que recae sobre la empresa (...) En fecha 12 de Febrero de 2016 (...) presentó (...) solicitud de suspensión de efectos de la medida cautelar de ocupación temporal que recae sobre la empresa (...) En fecha 13 de Septiembre de 2016 (...) presentó ante el Ministerio del Poder Popular para la Alimentación, solicitud de restablecimiento de los derechos de disposición de bienes y servicios por parte de los consumidores en virtud de la restricción de venta de productos críticos o cesta básica que son destinados por vía de hecho a los CLAP…”. (Corchetes de esta Corte).
Reseñó que “…en fecha 23 de octubre de 2017 se presentó ante (...) la Superintendencia Nacional para la Defensa de los Derechos Socioeconómicos (SUNDDE), solicitud de decaimiento de la medida cautelar de ocupación temporal (...) [solicitó] la reconsideración de la negativa a declarar el decaimiento de la medida cautelar de ocupación temporal (...) [ante el silencio administrativo presentó] el Recurso Jerárquico sobre la negativa a declarar el decaimiento de la medida cautelar de ocupación temporal (...) se interpuso en fecha 17 de enero de 2017 recurso jerárquico…”. (Corchetes de esta Corte].
Relató que ante la negativa tácita a los recursos administrativos ejercidos, optó por acudir a la vía contencioso administrativa exponiendo que en el artículo 53 de la Ley Orgánica de Precios Justos vigente, se despejó cualquier duda respecto del plazo “…máximo de prórroga de cualquier medida de ocupación temporal, al señalar de forma expresa e inequívoca, que la ocupación temporal hasta por 180 días será prorrogable por una sola vez, es decir, un máximo de 360 días (...) no refiere condición alguna para que pueda la Intendencia bajo cualquier concepto, suponer o pretender mantener de forma indefinida una medida que claramente tiene un tiempo máximo de duración…”.
Subrayó que “Una vez que la SUNDDE procedió a negar aun de forma tácita, el decaimiento de las medidas cautelares de ocupación temporal dictadas contra [su] representada en fechas 1 y 3 de febrero de 2015 y cuyo vencimiento tuvo lugar para el 02 de agosto de 2015, transgredió los principios de instrumentalidad, proporcionalidad, temporalidad y no trascendencia de la pena (...) la instrumentalidad nunca pudo verificarse, pues una vez dictada la medida, no se abrió el respectivo procedimiento administrativo, no se abrió el cuaderno separado que prevé el artículo 71 de la LOPJ, ni mucho menos se dio respuesta a la oposición a la medida, opuesta en fecha 6 de Febrero (sic) de 2015…”. [Corchetes de esta Corte].
Sostuvo que “La Ley Orgánica de Precios Justos es clara al señalar, cual (sic) es el procedimiento que la SUNDDE debe seguir cada vez que se impone una medida preventiva, señalando no solo el deber de apertura de un cuaderno separado para sustanciar la oposición a la medida cautelar sino también el inicio de un procedimiento administrativo que como causa principal, determine la veracidad o no del cumplimiento de las disposiciones de la LOPJ (...) el debido proceso ha sido quebrantado por parte de la Superintendencia Nacional para la Defensa de los Derechos Socioeconómicos (SUNDDE) al momento de desligarse por completo de las disposiciones de la LOPJ en cuanto al tratamiento a través del cual debe sustanciarse las medidas cautelares”.
Enfatizó que “Esta desvinculación y vulneración al debido proceso, se hizo evidente tanto al no dar apertura a un cuaderno separado a través del cual se sustanciase la medida cautelar, como al no pronunciarse respecto de la oposición a la medida presentada el 6 de Febrero (sic) de 2015, en contra de la ocupación temporal dictada en fecha 1º (sic) y 3 de febrero de 2015, tal y como consta del anexo ‘F’, de igual forma, es una flagrante violación al debido proceso, la desnaturalización de la norma a los fines de imponer una sanción claramente distinta a la prevista en la Ley Orgánica de Precios Justos, cuando supera por años, el tiempo máximo de ocupación que la norma impone como sanción”.
Advirtió que “…no puede el Estado afectar el contenido esencial de la libertad económica (...) ni adoptar restricciones excesivas, desproporcionadas o arbitrarias (...) toda limitación a este derecho subjetivo de orden constitucional, deviene del cumplimiento de una norma, como es el caso de la Ley Orgánica de Precios Justos, la cual busca a través de sus disposiciones, preservar ese equilibrio económico entre orden (Administración) y libertad (ciudadanos) (...) una vez la SUNDDE emitió la medida de ocupación temporal del Centro de Distribución de DDS (...) procuró el Superintendente Nacional para la Defensa de los Derechos Socioeconómicos (...) en fecha 7 de febrero de 2015, la Providencia Administrativa DNPA/DS/2015/00183 a través de la cual designó la Productora y Distribuidora Venezolana de Alimentos (PDVAL) como administrador pro tempore ad hoc, quedando facultado conforme a la misma para administrar, gestionar y disponer del giro comercial…”.
En lo relativo al fumus boni iuris, o presunción de buen derecho, expuso que “La vigencia en la actualidad de unas medidas cautelares dictadas en febrero de 2015, sin que se hubiere seguido el procedimiento previsto en el artículo 73 de la Ley Orgánica de Precios Justos en cuanto a la sustanciación de las medidas cautelares y sin respeto alguno a los plazos máximos de duración de este tipo de medidas de ocupación temporal, que en ningún caso de acuerdo a lo previsto en el artículo 53 de la misma norma in comento debe superar los 180 días con una única prórroga (...) permite presumir cuando menos, que con la vigencia actual de una medida cautelar de ocupación ‘temporal’ que no siguió el procedimiento legal y se excede sobradamente en años de los plazos legales, la SUNDDE se encuentra violando el derecho al debido proceso y el derecho a la libertad de empresa”.
En cuanto al periculum in mora o infructuosidad de la decisión emitida, expresó que “La permanencia de una medida que debió concluir en los plazos establecidos por la propia Ley Orgánica de Precios Justos (artículo 53) cuando ha transcurrido más de tres (3) años y nueve (9) meses, lo que equivale a más de siete (7) veces el plazo máximo legalmente establecido de 180 días, genera un evidente desequilibrio sobre los derechos que atañen a [su] representada para realizar la actividad económica de su preferencia, sin más limitaciones que las existentes en la ley y no al margen de ésta (...) De no adoptarse (...) una decisión cautelar que suspenda esta medida de ocupación ‘temporal’ de la SUNDDE, se mantendría una violación a las disposiciones de la Ley Orgánica de Precios Justos por parte del ente llamado por esta propia normativa a instrumentarlo, permitiendo una actuación al margen de la ley…”.
Finalmente solicitó que la acción de amparo cautelar se declare procedente y que se le proteja mediante la suspensión de los efectos de la medida de ocupación temporal dictada por la Superintendencia Nacional para la Defensa de los Derechos Socioeconómicos (SUNDDE).
-II-
CONSIDERACIONES PARA DECIDIR
-De la competencia.
En primer término, corresponde a esta Corte pronunciarse sobre su competencia para conocer la demanda de nulidad interpuesta conjuntamente con amparo cautelar por la sociedad mercantil Día a Día Supermercados, C.A., representada por el abogado Tadeo Arrieche Franco, ya identificados, contra la Superintendencia Nacional para la Defensa de los Derechos Socioeconómicos (SUNDDE); para lo cual, observa este Órgano Jurisdiccional, lo establecido en el artículo 24, numeral 3 de la Ley Orgánica de la Jurisdicción Contencioso Administrativa, en los términos siguientes:
“Artículo 24: Los Juzgados Nacionales de la Jurisdicción Contencioso Administrativa son competentes para conocer (...)
5. Las demandas de nulidad de los actos administrativos de efectos generales o particulares dictados por autoridades distintas a las mencionadas en el numeral 5 del artículo 23 de esta Ley y el numeral 3 del artículo 25 de esta Ley, cuyo conocimiento no esté atribuido a otro tribunal en razón de la materia”.
Así pues, tomando en consideración que con relación a los Juzgados Nacionales Contencioso Administrativos, las Cortes Primera y Segunda de lo Contencioso Administrativo detentan la competencia para conocer de las demandas de nulidad de los actos administrativos de efectos generales o particulares, emanados de autoridades cuyo control jurisdiccional no esté reservado a la Sala Político-Administrativa o a los Juzgados Estadales de la Jurisdicción Contencioso Administrativa; siendo que en el presente caso, la nulidad con medida cautelar de amparo solicitada contra la Superintendencia Nacional para la Defensa de los Derechos Socioeconómicos (SUNDDE), no fue atribuida al Presidente de la República, Vicepresidente Ejecutivo, Ministros, o máximas autoridades de los demás órganos de rango constitucional, ni tampoco le fue atribuida a autoridades estadales o municipales; razón por la cual, esta Corte resulta COMPETENTE para conocer del presente asunto. Así se establece.
-De la Admisión.
Determinada como ha sido la competencia de esta Corte para conocer en primer grado de jurisdicción de la presente demanda de nulidad interpuesta conjuntamente con amparo cautelar, se debe aclarar que aquella es entendida como la acción a través de la cual puede repararse la ilegalidad de la actuación de la Administración, teniendo en este caso como punto de apoyo previo la solicitud de amparo cautelar de suspensión de efectos del acto violatorio de derechos constitucionales, de conformidad con el Parágrafo Único del artículo 5 de la Ley Orgánica de Amparo sobre Derechos y Garantías Constitucionales, el cual des del siguiente tenor:
“ARTICULO 5: La acción de amparo procede contra todo acto administrativo, actuaciones materiales, vías de hecho, abstenciones u omisiones que violen o amenacen violar un derecho o una garantía constitucionales, cuando no exista un medio procesal breve, sumario y eficaz acorde con la protección constitucional.
(...)
PARÁGRAFO ÚNICO: Cuando se ejerza la acción de amparo contra actos administrativos conjuntamente con el recurso contencioso administrativo que se fundamente en la violación de un derecho constitucional, el ejercicio del recurso procederá en cualquier tiempo, aún después de transcurridos los lapsos de caducidad previstos en la Ley y no será necesario el agotamiento previo de la vía administrativa”. (Resaltado y subrayado agregados).
Precisado lo anterior, cabe destacar que en el caso de autos la sociedad mercantil Día a Día Supermercados, C.A., presentó escrito contentivo de la demanda de nulidad interpuesta conjuntamente con amparo cautelar contra la Superintendencia Nacional para la Defensa de los Derechos Socioeconómicos (SUNDDE); por cuanto, a su decir, “La Ley Orgánica de Precios Justos es clara al señalar, cual (sic) es el procedimiento que la SUNDDE debe seguir cada vez que se impone una medida preventiva, señalando no solo el deber de apertura de un cuaderno separado para sustanciar la oposición a la medida cautelar sino también el inicio de un procedimiento administrativo que como causa principal, determine la veracidad o no del cumplimiento de las disposiciones de la LOPJ (...) el debido proceso ha sido quebrantado por parte de la Superintendencia Nacional para la Defensa de los Derechos Socioeconómicos (SUNDDE) al momento de desligarse por completo de las disposiciones de la LOPJ en cuanto al tratamiento a través del cual debe sustanciarse las medidas cautelares”.
Agregando, que el lapso“…máximo de prórroga de cualquier medida de ocupación temporal, al señalar de forma expresa e inequívoca, que la ocupación temporal hasta por 180 días será prorrogable por una sola vez, es decir, un máximo de 360 días (...) no refiere condición alguna para que pueda la Intendencia bajo cualquier concepto, suponer o pretender mantener de forma indefinida una medida que claramente tiene un tiempo máximo de duración (...) permite presumir cuando menos, que con la vigencia actual de una medida cautelar de ocupación ‘temporal’ que no siguió el procedimiento legal y se excede sobradamente en años de los plazos legales, la SUNDDE se encuentra violando el derecho al debido proceso y el derecho a la libertad de empresa”. (Resaltado y subrayado agregados).
Ahora bien, de acuerdo con lo establecido en el Parágrafo Único del artículo 5 de la Ley Orgánica de Amparo sobre Derechos y Garantías Constitucionales citado, esta Corte examinará las causales de admisión de la demanda de nulidad interpuesta con amparo cautelar a excepción de la causal de caducidad.
En atención a la caducidad de la acción, observa esta Instancia Jurisdiccional, que la Sala Político Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia mediante sentencia Nº 1.050 del 3 de agosto de 2011, caso: Luis Germán Marcano, definió el procedimiento para tramitar asuntos como el de autos, destacando lo siguiente:
“…una vez admitida la causa principal por la Sala, se emita al mismo tiempo un pronunciamiento sobre la medida cautelar de amparo solicitada, con prescindencia de cualquier otro aspecto, cumpliéndose así con el propósito constitucional antes acotado (…) cuando se interponga un recurso contencioso administrativo de nulidad conjuntamente con una acción de amparo constitucional, la Sala deberá pronunciarse sobre la admisibilidad de la acción principal con prescindencia del análisis del requisito relativo a la caducidad del recurso ejercido, cuyo examen, de resultar improcedente el amparo cautelar, corresponderá al Juzgado de Sustanciación”. (Resaltado y subrayado agregados).
De esto se colige, que cuando es ejercida una demanda de nulidad conjuntamente con un amparo de naturaleza cautelar, resulta procedente pronunciarse preliminarmente sobre la admisibilidad de la acción principal, con prescindencia del análisis del requisito relativo a la caducidad de la acción, cuyo examen, de resultar improcedente el amparo cautelar, corresponderá al Juzgado de Sustanciación de esta Corte. (Ver decisión de esta Corte Segunda de lo Contencioso Administrativo Nº 2018-0151 de fecha 18 de abril de 2018, caso: Even Esponjas Venezolanas, C.A.).
Siendo ello así, esta Sede Jurisdiccional pasa a pronunciarse sobre la admisibilidad de la acción deducida y en tal sentido debe efectuar el análisis de los requisitos establecidos en los artículos 33, 35 y 66 de la Ley Orgánica de la Jurisdicción Contencioso Administrativo.
En este sentido, de la revisión minuciosa del libelo, se observa que la demanda interpuesta conjuntamente con amparo cautelar cubre los extremos indicados en los artículos antes mencionados, dado que: 1) no se encuentra prohibido su ejercicio, es decir, no existe disposición legal que declare ilegal la tramitación de dicha demanda; 2) no se produjo la acumulación indebida de acciones o recursos; 3) consta en los autos los instrumentos suficientes para decidir sobre la admisibilidad del recurso; 4) el escrito de demanda no contiene conceptos ofensivos o irrespetuosos y no es ininteligible; 5) no es de los prohibidos en su ejercicio; es decir, no existe disposición legal que declare ilegal la tramitación de dicha demanda y además cumple con los requisitos establecidos en el artículo 33 eiusdem.
Por lo anterior, este Órgano Jurisdiccional actuando en Sede Constitucional ADMITE PROVISIONALMENTE la presente demanda de nulidad interpuesta con amparo cautelar. Así se decide.
Así, una vez admitida provisionalmente la presente demanda con amparo cautelar, corresponde a esta Corte Segunda de lo Contencioso Administrativo, pronunciarse con respecto al amparo cautelar interpuesto.
.-De la solicitud de amparo cautelar:
En este sentido, observa esta Corte que la representación judicial de la parte accionante manifestó en el libelo de la acción, que “La Ley Orgánica de Precios Justos es clara al señalar, cual (sic) es el procedimiento que la SUNDDE debe seguir cada vez que se impone una medida preventiva, señalando no solo el deber de apertura de un cuaderno separado para sustanciar la oposición a la medida cautelar sino también el inicio de un procedimiento administrativo que como causa principal, determine la veracidad o no del cumplimiento de las disposiciones de la LOPJ (...) el debido proceso ha sido quebrantado por parte de la Superintendencia Nacional para la Defensa de los Derechos Socioeconómicos (SUNDDE) al momento de desligarse por completo de las disposiciones de la LOPJ en cuanto al tratamiento a través del cual debe sustanciarse las medidas cautelares (...) permite presumir cuando menos, que con la vigencia actual de una medida cautelar de ocupación ‘temporal’ que no siguió el procedimiento legal y se excede sobradamente en años de los plazos legales, la SUNDDE se encuentra violando el derecho al debido proceso y el derecho a la libertad de empresa”.
Ahora bien, en razón de las denuncias formuladas es oportuno mencionar que se ha señalado como requisito de procedencia del amparo cautelar que la violación constitucional pueda ser reparada por la sentencia que juzgue la legitimidad del acto; es decir, que la actividad probatoria de la parte presuntamente agraviada debe dirigirse a fundamentar la posibilidad práctica del restablecimiento satisfactorio de la situación jurídica violentada.
Se configura de esta manera, el carácter accesorio e instrumental que tiene el amparo constitucional cautelar respecto de la pretensión principal debatida en juicio; siendo, legítimo asumir el amparo en los términos de una medida cautelar, con la diferencia de que la primera alude exclusivamente a la violación de derechos y garantías de rango constitucional, circunstancia ésta que por su trascendencia, hace más apremiante el pronunciamiento sobre la procedencia de la medida solicitada.
Ello así, es menester para este Órgano Jurisdiccional señalar con respecto al fumus boni iuris, que este se verifica cuando exista una presunción grave de violación o amenaza de violación del derecho o derechos constitucionales alegados por la parte quejosa; para lo cual, es necesario no un simple alegato de perjuicio, sino la argumentación y la acreditación de hechos precisos de los cuales nazca la convicción de violación a los derechos constitucionales del accionante.
En cuanto al periculum in mora, se reitera que en estos casos este será determinable por la sola verificación del extremo anterior; pues, la circunstancia de que exista una presunción grave de violación de un derecho de orden constitucional o su limitación fuera de los parámetros permitidos en el Texto Fundamental, conduce a la convicción de que por la naturaleza de los intereses debatidos debe preservarse in limine litis su ejercicio pleno, ante el riesgo inminente de causar un perjuicio irreparable en la definitiva a la parte que alega la violación. (Ver sentencia N° 00635 de fecha 25 de abril de 2007, dictada por la Sala Político Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia, caso: Servicios del Nogal, C.A. (SERDELCA)).
Establecido lo anterior, esta Corte pasa a pronunciarse sobre el amparo cautelar, constatándose que denuncia la accionante a la vulneración del derecho al debido proceso y a la libertad de empresa y a tal efecto se observa lo siguiente:
-De la violación del debido proceso y derecho a la defensa.
La parte agraviada aseveró con relación a la violación del debido proceso y a la libertad económica, que el “…máximo de prórroga de cualquier medida de ocupación temporal, al señalar de forma expresa e inequívoca, que la ocupación temporal hasta por 180 días será prorrogable por una sola vez, es decir, un máximo de 360 días (...) no refiere condición alguna para que pueda la [Super]Intendencia bajo cualquier concepto, suponer o pretender mantener de forma indefinida una medida que claramente tiene un tiempo máximo de duración…”. (Corchetes de esta Corte).
De igual forma, indicó que la acción desarrollada por la Superintendencia Nacional para la Defensa de los Derechos Socioeconómicos (SUNDDE) vulneró los referidos derechos, toda vez que “La vigencia en la actualidad de unas medidas cautelares dictadas en febrero de 2015, sin que se hubiere seguido el procedimiento previsto en el artículo 73 de la Ley Orgánica de Precios Justos en cuanto a la sustanciación de las medidas cautelares y sin respeto alguno a los plazos máximos de duración de este tipo de medidas de ocupación temporal, que en ningún caso de acuerdo a lo previsto en el artículo 53 de la misma norma in comento debe superar los 180 días con una única prórroga (...) permite presumir cuando menos, que con la vigencia actual de una medida cautelar de ocupación ‘temporal’ que no siguió el procedimiento legal y se excede sobradamente en años de los plazos legales, la SUNDDE se encuentra violando el derecho al debido proceso y el derecho a la libertad de empresa”.
En virtud de lo anteriormente expuesto, esta Corte precisa que la parte agraviada denunció la violación al debido proceso, por cuanto los lapsos fijados a los fines de la ocupación temporal de las instalaciones de la sociedad mercantil, vencieron con creces sin que se le permitiese realizar cualquier actividad y causándole con ello graves daños y prejuicios.
En tal sentido, resulta oportuno destacar que el debido proceso y el derecho a la defensa concomitante se encuentran consagrados en el cardinal 1 del artículo 49 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, el cual es del siguiente tenor:
“Articulo 49.- El debido proceso se aplicará a todas las actuaciones judiciales y administrativas; en consecuencia (...) 1. La defensa y asistencia jurídica son derechos inviolables en todo estado y grado de la investigación y del proceso. Toda persona tiene derecho a ser notificado de los cargos por las cuales se le investiga; de acceder a las pruebas y de disponer del tiempo y de los medios adecuados para ejercer su defensa. Serán nulas las pruebas obtenidas mediante violación del debido proceso. Toda persona declarada culpable tiene derecho a recurrir del fallo, con las excepciones establecidas en esta Constitución y en la Ley…”. (Resaltado y subrayado agregados).
Del artículo parcialmente transcrito se colige que el debido proceso es un derecho aplicable a todas las actuaciones judiciales y administrativas, disposición que tiene su fundamento en el principio de igualdad ante la ley, dado que el debido proceso significa que ambas partes en el procedimiento administrativo, como en el proceso judicial, deben tener igualdad de oportunidades, tanto en la defensa de sus respectivos derechos como en la producción de las pruebas destinadas a acreditarlos.
Vistos los anteriores argumentos, esta Corte estima oportuno resaltar primeramente lo expuesto por la Sala Político Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia respecto de tales derechos, la cual mediante decisión N° 1159, de fecha 18 de mayo de 2000, (caso: DACREA APURE C.A.), señaló lo siguiente:
“…se trata de un derecho complejo que encierra dentro de sí, un conjunto de garantías que se traducen en una diversidad de derechos para el procesado, entre los que figuran, el derecho a acceder a la justicia, el derecho a ser oído, el derecho a la articulación a un proceso debido, derecho de acceso a los recursos legalmente establecidos, derecho a un tribunal competente, independiente e imparcial, derecho a obtener una resolución de fondo fundada en derecho sin dilaciones indebidas, derecho a la ejecución de las sentencias, entre otros, que se vienen configurando a través de la jurisprudencia. Todos estos derechos se desprenden de la interpretación de los ocho ordinales que consagra el artículo 49 de la Carta Fundamental”. (Resaltado de esta Corte).
De la trascripción anterior debe esta Corte señalar, que el debido proceso constituye una de las garantías basales del sistema democrático y que se efectúa a través de situaciones tan elementales como ser oído; el derecho a la articulación a un proceso debido; derecho de acceso a los recursos legalmente establecidos; derecho a un tribunal competente, independiente e imparcial; derecho a obtener una resolución de fondo fundada en la Ley, sin dilaciones indebidas; así, como el derecho a la ejecución de las sentencia, etc.
En concordancia con lo anterior, esta Corte ha destacado que el debido proceso constituye un condicionante de validez de toda la actividad administrativa y jurisdiccional y en consecuencia debe permitir a las partes la oportunidad de presentar sus alegatos y pruebas, permitiéndole a su vez contradecir dichos alegatos; así, como el derecho a recurrir contra el acto administrativo que les afecta, garantizando efectivamente una participación igualitaria y el trato justo de los órganos jurisdiccionales o administrativos frente a los particulares (Ver sentencia dictada por este Órgano Jurisdiccional Nº 2011-0282 de fecha 9 de marzo de 2011, caso: Moliendas Papelón, S.A. (Molipasa)).
Ahora bien, a los fines de evaluar si efectivamente se produjo la violación del debido procedimiento que correspondía a la sociedad mercantil Día a Día Supermercados C.A., esta Corte amerita el examen del procedimiento aplicado por la Superintendencia Nacional para la Defensa de los Derechos Socioeconómicos (SUNDDE) en fecha 1 de febrero de 2015, reflejado en la Gaceta Oficial Nº 40.603 del 18 de febrero de 2015, en la cual el Órgano administrativo estableció, mediante la Providencia Administrativa Nº 2015/0183 del 7 de febrero de 2015, dictada por la Superintendencia Nacional para la Defensa de los Derechos Socioeconómicos (SUNDDE), lo siguiente:
“PRIMERO: [se] AVOCA (sic) al conocimiento del procedimiento de OCUPACIÓN TEMPORAL DE LOS ESTABLECIMIENTOS del sujeto de aplicación denominado ‘DÍA a DÍA SUPERMERCADOS C.A.,’ llevado a cabo según consta de Acta Nº 598/02 de fecha 02 de febrero de 2015, mediante la cual se impuso Medida Preventiva de Ocupación Temporal del establecimiento de conformidad con el artículo 44 numeral 2 del Decreto con Rango, Valor y Fuerza de Ley Orgánica de Precios Justos.
SEGUNDO: Se amplía la medida preventiva de OCUPACIÓN TEMPORAL DE LOS ESTABLECIMIENTOS del sujeto de aplicación denominado ‘DÍA a DÍA SUPERMERCADOS C.A.’ (...) dictada mediante Acta Nº 598/01 de fecha 12 de enero de 2015, en la que el funcionario actuante en la fiscalización impuso la medida preventiva de distribución inmediata de productos de conformidad con el artículo 44 numeral 2 del Decreto con Rango, Valor y Fuerza de Ley Orgánica de Precios Justos.
TERCERO: Se designa en este mismo acto como administradora Pro Tempore ad hoc, a la Sociedad Mercantil Estatal Productores y Distribuidora Venezolana de Alimentos S.A. PDVAL (...) La Administradora Pro Tempore ad hoc antes mencionada, será responsable de la administración temporal de los establecimientos y bienes del sujeto de aplicación señalado en el artículo anterior, por el tiempo necesario para el desarrollo de la actividad y cumplimiento de dicha medida.
CUARTO: En el ejercicio de la designación efectuada en el artículo precedente, la Productora y Distribuidora Venezolana de Alimentos, S.A. (PDVAL), como Administradora Pro Tempore ad hoc, tendrá las facultades de administración, gestión y disposición del giro comercial del sujeto de aplicación objeto de la medida preventiva y todos los establecimientos afectos a dicho giro, incluyendo el manejo y administración a través de Contabilidad Separada, de cuentas bancarias, gestión de licencias y permisos para el desarrollo de sus actividades ante personas públicas y privadas, uso de vehículos, debiendo mantenerse igualmente los compromisos jurídicos adquiridos, tales como contratos de arrendamiento, de servicios, de adquisición de bienes y distribución de los mismos, en términos óptimos de cumplimiento que garanticen la continuidad del proceso productivo y de distribución.
QUINTO: La sociedad mercantil Productora y Distribuidora Venezolana de Alimentos, S.A. (PDVAL), deberá asegurar el proceso productivo y de distribución para la población, para ello atenderá con eficiencia la óptima distribución y comercialización de los productos y mercancías que posea el sujeto de aplicación objeto de esta medida, así como de todos aquellos que sean adquiridos en vigencia de la misma.
SEXTO: Los proveedores y demás sujetos de aplicación vinculados al proceso que venía ejerciendo ‘DÍA a DÍA SUPERMERCADOS C.A.’ mantendrán con la sociedad mercantil PRODUCTORA Y DISTRIBUIDORA VENEZOLANA DE ALIMENTOS, S.A. (PDVAL), los términos de la relación inicialmente pactada con el sujeto de aplicación objeto de esta medida, debiendo preservar contratos, órdenes, códigos y cualquier otro elemento de la relación comercial, con el fin de asegurar el pleno abastecimiento a la población. El incumplimiento de lo aquí previsto dará lugar a las medidas y sanciones establecidas en la legislación aplicable.
Las dudas o asuntos no resueltos deberán ser consultados por la Productora y Distribuidora Venezolana de Alimentos, S.A. (PDVAL), a esta Superintendencia Nacional para la Defensa de los Derechos Socioeconómicos (SUNDDE).
SÉPTIMO: Se exhorta a los organismos administrativos y jurisdiccionales competentes a realizar las acciones y medidas tendentes a asegurar el cumplimiento de lo dispuesto en esta Providencia”.
Del extracto citado de la Providencia Nº 2015/0183 del 7 de febrero de 2015, esta Corte observa que de conformidad con el numeral 2 del artículo 44 del Decreto con Rango, Valor y Fuerza de Ley Orgánica de Precios la Superintendencia Nacional para la Defensa de los Derechos Socioeconómicos (SUNDDE) dictó medida de ocupación temporal de los establecimientos de la sociedad mercantil Día a Día Supermercados C.A., otorgando la administración de dichos establecimientos a la Productora y Distribuidora Venezolana de Alimentos, S.A. (PDVAL), sin especificar el tiempo de vigencia de tal medida.
Ahora bien, señala la accionante que la prórroga de cualquier medida de ocupación temporal hasta por 180 días será prorrogable por una sola vez; es decir, un máximo de 360 días; pero que, no refiere condición alguna para que pueda la Superintendencia bajo cualquier concepto, suponer o pretender mantener de forma indefinida una medida que claramente tiene un tiempo máximo de duración.
Ello así, esta Corte estima pertinente indicar que el cardinal 2 del artículo 70 del Decreto, con Rango, Valor y Fuerza de Ley Orgánica de Precios Justos, publicada en la Gaceta Oficial Nº 6.156 Extraordinario de fecha 19 de noviembre de 2014, vigente para el momento de los hechos, preveía lo siguiente:
“Artículo 70.- Si durante la inspección o fiscalización, o en cualquier etapa, fase o grado del procedimiento la funcionaria o el funcionario actuante detectara indicios de incumplimiento de las obligaciones previstas en este Decreto con Rango, Valor y Fuerza de Ley Orgánica de Precios Justos, y existieren elementos que pudieran presumir que se puedan causar lesiones graves o de difícil reparación a la colectividad; podrá adoptar y ejecutar en el mismo acto, medidas preventivas destinadas a impedir que se continúen quebrantando las normas que regulan la materia. Dichas medidas podrán consistir en (...) 2. Ocupación temporal de los establecimientos o bienes indispensables para el desarrollo de la actividad, o para el transporte o almacenamiento de los bienes comisados (...) Cuando se dicte la ocupación temporal, tal medida se materializará mediante la posesión inmediata, la puesta en operatividad y el aprovechamiento del establecimiento, local, vehículo, nave o aeronave, por parte del órgano o ente competente; y el uso inmediato de los bienes necesarios para la continuidad de la producción o comercialización de bienes, o la prestación de los servicios, garantizando el abastecimiento y la disponibilidad de estos durante el curso del procedimiento (...) En el caso de ordenarse el comiso preventivo de mercancías se dispondrá ordenarse su enajenación inmediata con fines sociales, lo cual deberá asentarse en Acta que se levante al efecto…”. (Resaltado y subrayado agregados).
De la cita anterior colige esta Instancia Jurisdiccional que la Superintendencia Nacional para la Defensa de los Derechos Socioeconómicos (SUNDDE), puede aplicar medidas preventivas destinadas a la ocupación temporal de los establecimientos o bienes indispensables para el desarrollo de la actividad que se trate, siguiendo un procedimiento.
No obstante, tal como señala la agraviada la medida de ocupación temporal se le notificó el 1 de febrero de 2015, durante el procedimiento fiscalizador, informándole en ese acto la aplicación de la medida cautelar de ocupación temporal; de allí, que de acuerdo con lo preceptuado anteriormente la medida acordada vencía al transcurrir la prórroga, esto es, pasados 360 días; ocurriendo que a la presente fecha han transcurrido más de tres (3) años sin el pronunciamiento de fondo del Órgano Administrativo; por lo que, a juicio de esta Corte se presume de manera grave que la Superintendencia Nacional para la Defensa de los Derechos Socioeconómicos (SUNDDE), debió abrir el procedimiento del caso a los fines de garantizar los derechos de la quejosa; esencialmente suministrarle los límites temporales de la medida.
Al respecto, la Ley Orgánica de Precios Justos vigente para el momento de los hechos investigados, establece en cuanto al procedimiento administrativo sancionatorio, que los artículos 73 y 74 del Decreto, con Rango, Valor y Fuerza de Ley Orgánica de Precios Justos, publicada en la Gaceta Oficial Nº 6.156 Extraordinario de fecha 19 de noviembre de 2014, lo siguiente:
“Artículo 73.-Corresponde a la Intendencia respectiva imponer las sanciones administrativas que deriven de la transgresión a las disposiciones de este Decreto con Rango, Valor y Fuerza de Ley Orgánica.
Artículo 74.-Cuando el sujeto de este Decreto con Rango, Valor y Fuerza de Ley Orgánica manifieste inconformidad con la sanción impuesta, podrá solicitar la aplicación del Procedimiento Administrativo establecido en el presente capítulo, debiendo la funcionaria o funcionario competente ordenar su apertura”.
De la cita anterior, entiende esta Corte que impuestas las medidas preventivas por parte de la Intendencia que corresponda se activa un derecho para el particular sancionado a los fines de que se tramite, mediando su solicitud, tal como se desprende de los autos, folios 22 al 58 de la pieza judicial, el procedimiento respectivo.
Asimismo, el artículo 77 del Decreto, con Rango, Valor y Fuerza de Ley Orgánica de Precios Justos, publicado en la Gaceta Oficial Nº 6.202 Extraordinario de fecha 8 de noviembre de 2015, vigente para el momento de la solicitud de apertura del procedimiento administrativo, dispone que:
“Artículo 77.-Efectuada la apertura del procedimiento, la funcionaria o el funcionario competente ordenará la notificación a aquellas personas a que hubiera lugar, para dar inicio al procedimiento sancionatorio”.
De acuerdo con la norma anterior, la Administración practicada la medida cautelar debe abrir ex officio, el procedimiento sancionatorio a los fines de proveer del debido proceso y la defensa al administrado.
Ello así, esta Corte observa que en fecha 23 de octubre de 2017, encontrándose vigente la Ley Orgánica de Precios Justos de 2015, la parte quejosa solicitó el decaimiento de la medida cautelar de ocupación temporal ante la Dirección General del Despacho del Superintendente Nacional para la Defensa de los Derechos Socioeconómicos (SUNDDE), folios 22 al 28 del presente expediente, debido al cumplimiento del lapso legalmente establecido.
No obstante lo anterior, de los autos esta Instancia Jurisdiccional no puede presumir que la Superintendencia Nacional para la Defensa de los Derechos Socioeconómicos (SUNDDE), de acuerdo con lo estipulado por la Ley Orgánica de Precios Justos hubiese abierto ex officio o a solicitud del administrado el procedimiento administrativo a los fines de establecer la legitimidad de la medida cautelar de ocupación practicada al definir el carácter temporal de la misma.
Así las cosas, esta Corte debe precisar que tal situación de incertidumbre en cuanto a la no apertura del procedimiento administrativo para establecer los límites temporales de la medida de ocupación, podría permitir la ejecución indefinida de la medida cautelar dictada, observándose que tal ejecución indefinida se deriva de los autos; por cuanto, la medida de ocupación temporal fue dictada de acuerdo con la Gaceta Oficial Nº 40.603 de fecha 18 de febrero de 2015, el 12 de enero de 2015, extendiéndose a las 35 sucursales de la quejosa el 3 de enero del mismo año, mediante acta Nº 4480; sin que, se pueda presumir que se haya suspendido la aplicación de tal medida o proporcionadas las razones de tal prolongación o el carácter de su conclusión definitiva.
Asimismo, debe esta Instancia Jurisdiccional enfatizar que la presente solicitud de amparo cautelar gira sobre el alegato de violación de los derechos constitucionales al debido proceso y a la libertad de empresa; ocurriendo que la violación al debido proceso denunciada descansa sobre la situación de indefensión que delata la parte accionante debido al carácter indefinido de la Medida de Ocupación Temporal practicada sobre sus bienes; para lo cual, efectúa la siguiente argumentación en el libelo de la acción: “…la ocupación temporal hasta por 180 días será prorrogable por una sola vez, es decir, un máximo de 360 días (...) no refiere condición alguna para que pueda la [Super]Intendencia bajo cualquier concepto, suponer o pretender mantener de forma indefinida una medida que claramente tiene un tiempo máximo de duración…”.
Ahora bien, debe esta Corte establecer que la presunta negación de la apertura del procedimiento administrativo sancionatorio por parte de la Superintendencia Nacional para la Defensa de los Derechos Socioeconómicos (SUNDDE), impediría el ejercicio de derechos fundamentales de los justiciables; teniendo como consecuencia nefasta al dictar medidas cautelares, la aplicación de penas o sanciones indefinidas o perpetuas. (Ver decisión de esta Corte Segunda de lo Contencioso Administrativo Nº 2018-000229 de fecha 23 de mayo de 2018, caso: Mansion’s Bakery, C.A.).
En base a tales consideraciones y elementos probatorios cursantes en autos y sin que ello constituya un adelanto acerca del fondo del asunto sometido a su conocimiento, estima este Órgano Jurisdiccional que existen indicios de los cuales se puede presumir la aplicación de medidas cautelares indefinidas sobre la base de la violación al debido proceso de la accionante; pues si bien, la Superintendencia Nacional para la Defensa de los Derechos Socioeconómicos (SUNDDE) dictó las medidas de ocupación temporal sobre el establecimiento perteneciente a la accionante a los fines de salvaguardar el interés de la colectividad, dicha protección no puede, en modo alguno, crear condiciones imperecederas de tal magnitud y carácter que menoscaben el contenido esencial del aludido derecho constitucional y la provisionalidad de la medida cautelar adoptada.
Sobre la base de los razonamientos expresados se concluye que, en el caso bajo análisis, se configura el requisito del fumus boni iuris, esto es, la presunción grave de violación al derecho constitucional cuyo desconocimiento ha sido denunciado por la accionante; razón por la cual, se entiende igualmente satisfecho el periculum in mora, el cual es determinable “por la sola verificación del requisito anterior”. (Ver decisión de la Sala Político-Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia, Nº 346 de fecha 22 de junio de 2017, caso: Tecno Servicios Mara, C.A., Grupo Yes, C.A. y Alta Eficiencia, C.A).
En atención a lo anteriormente expuesto, se declara PROCEDENTE la solicitud de amparo cautelar y en consecuencia, se SUSPENDEN los efectos de la Providencia Administrativa que consta en el Acta de Inspección o Fiscalización Nº 598/02 de fecha 2 de febrero de 2015; asimismo, se suspenden los efectos del Acta de ampliación de la medida preventiva Nº 4480 de fecha 3 del mismo mes y año, que ordenó la ocupación temporal de las 35 sucursales y las dependencias administrativas de la sociedad mercantil Día a Día Supermercados C.A., dictadas por la Superintendencia Nacional para la Defensa de los Derechos Socioeconómicos (SUNDDE); asimismo, se deja sin efectos la Providencia Administrativa mediante la cual se designó como administradora pro tempore ad hoc, a la sociedad mercantil Estatal Productores y Distribuidora Venezolana de Alimentos S.A. PDVAL; establecida mediante el Acta Nº DNPA/DS/2015//0183 de fecha 7 de febrero de 2015, publicada en la Gaceta Oficial Nº 40.603 del mismo mes y año; por lo que, se ordena a dicha sociedad mercantil estatal en cumplimiento a lo aquí ordenado regresar y entregar la administración y gestión de los bienes sujetos a medida de ocupación temporal a la sociedad mercantil Día a Día Supermercados, C.A.; hasta tanto, se dicte la sentencia de fondo en el presente proceso.
Finalmente, se ORDENA la remisión del presente expediente al Juzgado de Sustanciación de esta Corte Segunda de lo Contencioso Administrativo, a los fines de que continúe el procedimiento. Así se decide.
Ahora bien, en vista de que el amparo cautelar fue declarado procedente resulta innecesario para el Juzgado de Sustanciación el examen de la causal de caducidad establecida en el numeral 1 del artículo 35 de la Ley Orgánica de la Jurisdicción Contencioso Administrativa. Así se establece.
III
DECISIÓN
Por las razones antes expuestas, esta Corte Segunda de lo Contencioso Administrativo, administrando justicia, en nombre de la República Bolivariana de Venezuela y por autoridad de la Ley, declara:
1.- Que es COMPETENTE para conocer la demanda de nulidad con amparo cautelar, ejercida por el abogado Tadeo Arrieche Franco, actuando como apoderado judicial de la sociedad mercantil DÍA A DÍA SUPERMERCADOS C.A., ya identificados, contra el “…acto administrativo tácito (...) que denegó el decaimiento de la medida de ocupación temporal dictada al Centro de Distribución Temporal de DDS y su extensión a sus 35 establecimientos y oficinas administrativas, ante el cumplimiento del lapso máximo y la inexistencia del procedimiento administrativo principal…”, de la SUPERINTENDENCIA NACIONAL PARA LA DEFENSA DE LOS DERECHOS SOCIOECONOMICOS (SUNDDE).
2.- Se ADMITE la demanda incoada.
3.- PROCEDENTE la solicitud de amparo cautelar y en consecuencia, se suspenden los efectos de la Providencia Administrativa que consta en el Acta de Inspección o Fiscalización Nº 598/02 de fecha 2 de febrero de 2015; asimismo, se suspenden los efectos del Acta de Medida Preventiva Nº 4480 de fecha 3 del mismo mes y año, que ordenó la ocupación temporal de las 35 sucursales y las dependencias administrativas de la sociedad mercantil Día a Día Supermercados C.A.; asimismo, se deja sin efectos la Providencia Administrativa mediante la cual se designó como administradora pro tempore ad hoc, a la sociedad mercantil Estatal Productores y Distribuidora Venezolana de Alimentos S.A. PDVAL; establecida mediante el Acta Nº DNPA/DS/2015//0183 de fecha 7 de febrero de 2015, publicada en la Gaceta Oficial Nº 40.603 del mismo mes y año; dictadas por la Superintendencia Nacional para la Defensa de los Derechos Socioeconómicos (SUNDDE); por lo que, se ordena a dicha sociedad mercantil estatal en cumplimiento a lo aquí ordenado entregar la administración y gestión de los bienes sujetos a medida de ocupación temporal a la sociedad mercantil Día a Día Supermercados, C.A.; hasta tanto se dicte la sentencia de fondo en el presente proceso.
4.-ORDENA remitir el presente expediente al Juzgado de Sustanciación de esta Corte Segunda de lo Contencioso Administrativo a los fines legales consiguientes.
Publíquese, regístrese y notifíquese. Déjese copia de la presente decisión. Cúmplase lo ordenado.
Dada, firmada y sellada en la Sala de Sesiones de la Corte Segunda de lo Contencioso Administrativo en Caracas, a los ___________( ) días del mes de ________________de dos mil dieciocho (2018). Años 208° de la Independencia y 159° de la Federación.
El Presidente,

ELEAZAR ALBERTO GUEVARA CARRILLO
Ponente

El Vicepresidente,

FREDDY VÁSQUEZ BUCARITO

El Juez,

VÍCTOR MARTÍN DÍAZ SALAS
El Secretario

LUIS ARMANDO SÁNCHEZ
EXP. Nº AP42-G-2018-000003
EAGC/11-10
de dos mil dieciocho (2018), siendo la(s) ____________, se publicó y registró la anterior decisión bajo el Nº 2018-_________________.
El Secretario.