TSJ Regiones - Decisión

JUEZ PONENTE: EFRÉN NAVARRO
EXPEDIENTE Nº AP42-Y-2017-000111

En fecha 13 de octubre de 2017, se recibió en la Unidad de Recepción y Distribución de Documentos (U.R.D.D.) de las Cortes Primera y Segunda de lo Contencioso Administrativo, el oficio N° 0186 de fecha 18 de septiembre de 2017, emanado del Juzgado Superior en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Circunscripción Judicial de la Región Centro Norte, anexo al cual remitió el expediente contentivo del recurso contencioso administrativo funcionarial interpuesto por el ciudadano PEDRO PEÑALOZA DUARTE (C.I. V- 6.101.933), asistido por la Abogada Rosana García (INPREABOGADO Nº 97.359), contra el MINISTERIO DEL PODER POPULAR PARA LA EDUCACIÓN UNIVERSITARIA, CIENCIAS Y TECNOLOGÍA.

Dicha remisión se efectuó, en virtud de la consulta prevista en el artículo 84 del Decreto con Rango, Valor y Fuerza de Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República Bolivariana de Venezuela, de la sentencia dictada en fecha 31 de octubre de 2016, por el referido Juzgado Superior, mediante la cual declaró Con Lugar el recurso contencioso funcionarial interpuesto.

En fecha 26 de octubre de 2017, se dio cuenta a la Corte y se designó Ponente al Juez EFRÉN NAVARRO, a quien se ordenó pasar el expediente, a los fines de pronunciarse sobre la consulta de ley.

En esa misma fecha, se ordenó pasar el expediente al Juez Ponente.

Realizado el estudio individual de las actas procesales que conforman el presente expediente, la Corte pasa a dictar sentencia, tomando en cuenta las siguientes consideraciones:

-I-
DEL RECURSO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO FUNCIONARIAL

En fecha 15 de enero de 2004, el ciudadano Pedro Peñaloza Duarte, asistido por la Abogada Rosana García, interpuso recurso contencioso administrativo funcionarial contra el Ministerio de Educación Superior, hoy Ministerio del Poder Popular para la Educación Universitaria, Ciencia y Tecnología, con base en las siguientes razones de hecho y de derecho:

Alegó, que “…en fecha 15 de diciembre de 1969 ingresó como personal docente laborando par el Ministerio de Educación en forma ininterrumpida hasta el 31 de Diciembre de 1999 fecha en que fue jubilado…”.

Precisó, que “…en fecha 15 de marzo del año 2003 recibió el pago parcial de sus prestaciones sociales, calculándole el Ministerio de Educación Superior solo las prestaciones sociales desde el año 1980 hasta diciembre de 1999, no tomando en cuenta para el cálculo y el pago de las prestaciones sociales desde el año 1969 fecha en la cual ingreso a dicho Ministerio…”.

Arguyó, que “…en fecha 08 (sic) de Mayo (sic) de 2003, recurrí por ante el Ministerio de Educación Superior específicamente ante el Director de Personal del Ministerio de Educación Superior a los fines de dar cumplimiento al artículo 54 y siguiente del DECRETO CON FUERZA DE LEY ORGANICA DE LA PROCURADURIA GENERAL DE LA REPUBLICA, a los fines de reclamar el pago de diferencia de prestaciones sociales otros conceptos que me adeuda el referido Ministerio…” (Mayúsculas del original).

Invocó, que “…todo funcionario público tiene derecho a cobrar el monto de sus prestaciones sociales producto de los años de servicio prestados a la administración pública, este es un derecho de rango constitucional, puesto que el articulo; 92 de la Carta Magna establece el derecho de las prestaciones sociales como una recompensa de la antigüedad en el servicio, el cual es un crédito de exigibilidad inmediata…”.

Expuso, que “…por cuanto constituye una práctica usual en la administración pública que en el pago de las prestaciones sociales no se realiza de inmediato al tiempo de egreso de funcionario, es por ello que el propio constituyente reconoció que este retardo en pago genera intereses de mora, los cuales son deuda de valor…”.

Alegó, que “…habiendo sido jubilado el 31/12/1999 (sic) me hice acreedor al crédito de mis prestaciones sociales y por consiguiente acreedor a una obligación accesoria a la principal como los intereses moratorios hasta el efectivo cobro de dicho crédito, es decir hasta el 15/03/ 2003 (sic), de acuerdo a la sentencia de la corte primera en lo contencioso administrativo Nº 2593 del 11/02/2001 (sic)…”.

Esbozó, que “…a pesar de tener derecho al pago de los intereses moratorios que se causaron el 31/12/1999 (sic) hasta el pago efectivo de tales intereses no han sido pagados y de allí que esa falta de pago sea el motivo de la presente querella, debiendo en consecuencia este Tribunal condenar a la administración al pago de la cantidad de dinero que corresponda desde el 31/12/1999 (sic) hasta el 15/03/2003 (sic), el cual ha sido determinada detalladamente al igual que la diferencia de prestaciones sociales y la diferencia de los intereses que generaron estas prestaciones sociales desde la fecha de ingreso al Ministerio de Educación desde el año 1969 hasta 1980 las cuales no fueron incluidas en el cálculo hecho en el Ministerio de Educación y las cuales no fueron canceladas en su debida oportunidad al igual que los intereses de mora por no haber sido canceladas las prestaciones sociales en la oportunidad inmediata de la jubilación ocurrida en el año de 1999…”

Solicitó, que “…el órgano aquí querellado debe ser condenado al pago de la indexación o corrección monetaria a la cantidad aquí demandada…”.

Finalmente, pidió que se declarara con lugar la presente querella.

-II-
DEL FALLO CONSULTADO

En fecha 31 de octubre de 2016, el Juzgado Superior en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Circunscripción Judicial de la Región Centro Norte, declaró Con Lugar el recurso interpuesto, con base en las siguientes consideraciones:

“Habiendo establecido lo anterior, este Juzgador pasa a pronunciarse sobre cada uno de los conceptos demandados de manera independiente, a los fines de precisar su forma de cálculo y posterior pago - en caso de que corresponda- , lo cual se realiza de la siguiente forma:
1. De las Prestaciones Sociales (Antigüedad):
Las prestaciones sociales tienen un carácter protector de la normativa laboral venezolana, pues no sólo representan un paquete social que protege contra el desempleo, los despidos y la terminación de la relación de trabajo, recompensando la antigüedad en el servicio, sino que tiene un carácter familiar porque representa una reserva para el trabajador y su familia en sus necesidades estratégicas. En este sentido, cabria afirmar que en nuestro país, las prestaciones sociales son entendidas como la compensación que debe cancelársele a un trabajador por sus años de servicio al término de la relación laboral, tal y como lo ha señalado la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela en su artículo 92, el cual prevé:
(…)
De esta forma, las prestaciones sociales constituyen un concepto cuyo pago atenderá a la extinción de la relación laboral/funcionarial de que se trate, como un modo de compensar los años de servicios prestados. En el caso de autos, puede observarse que la relación funcionarial existente entre el querellante y el MINISTERIO DE EDUCACIÒN SUPERIOR, hoy MINISTERIO DEL PODER POPULAR PARA LA EDUCACIÒN UNIVERSITARIA, CIENCIAS Y TECNOLOGIA, culminó a razón del beneficio de jubilación otorgado al funcionario, por lo claramente surge el derecho de reclamar el pago de las prestaciones sociales. Al respecto, la ley del Estatuto de la Función Pública, contiene las normas relativas al ingreso, ascenso, traslado, suspensión y demás situaciones devenidas de la relación de empleo público, sin embargo ésta nada prevé respecto a los parámetros de cálculo que deben ser aplicados a la liquidación por prestaciones sociales que corresponde pagar a la finalización de relación funcionarial. En este sentido, la Ley Orgánica del Trabajo vigente, para el momento de la presente controversia, contempla en su artículo 8 lo siguiente:
(…)
De lo anterior se colige, que las disposiciones relativas al cálculo de prestaciones sociales y demás beneficios de los funcionarios públicos se realizaran conforme a las disposiciones contempladas en dicha Ley. Así se decide.
Con fundamento en el pronunciamiento realizado en el párrafo anterior y a los efectos de esgrimir los elementos a considerar para el cálculo de las prestaciones sociales, se establece que la relación de trabajo tuvo una vigencia comprendida entre los períodos del 15 de Diciembre de 1969, fecha que constituye el inicio de la relación de empleo público, conforme se evidencia de la ‘documentales’, descritas en párrafos anteriores, y el 31 de Diciembre de 1999, que constituye el fin de dicha relación, conforme a la misma declaración realizada por la querellante, lo cual representa un tiempo de servicio de TREINTA (30) AÑOS Y QUINCE (15) DIAS, y según los dichos y las pruebas traídas a los autos por parte del accionante, la administración le canceló por concepto de prestaciones sociales las calculadas desde el mes de Junio del año 1980 hasta el mes de Diciembre del año 1999, adeudándole las prestaciones sociales desde el año 1969 hasta el mes de Junio del año 1980.Así se establece.
Siguiendo este mismo hilo argumentativo, es preciso indicar que el artículo 28 de la Ley del Estatuto de la Función Pública consagra el derecho de los funcionarios públicos a gozar de los mismos beneficios contemplados en la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, en la Ley Orgánica del Trabajo y su Reglamento, en lo atinente a la prestación de antigüedad y condiciones para su percepción, tal como se señaló en líneas anteriores. De manera que, para el cálculo de las prestaciones sociales, debe ser considerado ‘sueldo’ el contemplado en la Ley Orgánica del Trabajo. Así, a los efectos de esta Ley, para el cálculo de las prestaciones sociales se toma como salario base, el salario normal, establecido en el parágrafo segundo del artículo 133 de la citada Ley, que es el salario devengado por el trabajador en forma regular y permanente, que excluye las percepciones de carácter accidental, las derivadas de la prestación de antigüedad y las que no tengan carácter salarial. Por otro lado, está la noción amplia de salario, conocido como salario integral consagrado en el artículo 133 ejusdem, el cual está conformado por los ingresos, provechos o ventajas que perciba el trabajador por la prestación de sus servicios. Sin embargo, puede darse el caso que un salario normal coincida con el salario integral, esto se debe a que siendo la característica determinante del salario normal, la regularidad y la permanencia con que se recibe un determinado beneficio y que este se perciba por causa de la prestación de servicios, el salario normal podría estar compuesto por gratificaciones, primas, comisiones u otras bonificaciones que la funcionaria perciba de manera regular y permanente. Por lo que se concluye que para el cálculo de las prestaciones, sociales se debe tomar como base: el salario normal con las compensaciones y primas que tengan carácter de continuidad y de permanencia, además de las asignaciones correspondientes al bono vacacional y al bono de fin de año, es decir el SALARIO INTEGRAL. Así se decide.
Así las cosas, y teniendo los elementos de cálculo anteriormente descritos, es necesario señalar que respecto al número de días que deberán ser pagados al salario integral mencionado, deberá tomarse en cuenta el contenido del artículo 108 de la Ley Orgánica del Trabajo, en cuanto a lo siguiente:
(…)
De la norma anteriormente trascrita, se colige que para computar válidamente el número de días que deberán pagarse al término de la relación de trabajo, es necesario realizar la siguiente operación aritmética:
a) En relación al primer año, debe considerarse que la antigüedad empieza a generarse luego de los tres (03) primeros meses, es decir, durante ese primer año, el trabajador acumulará nueve (09) meses de antigüedad, que traducido a la norma anterior se convierten en cuarenta y cinco (45) días de salario integral, lo cual deviene de multiplicar los nueve (9) meses trabajados, por los cinco (5) días de salario integral que el legislador previó para el cálculo de este beneficio.
b) En relación a la antigüedad que se genera luego del primer año de servicio, debe computarse los mismos cinco (05) días de salario integral por los doce (12) meses del año, lo que se traduce en sesenta (60) días de salario integral. Adicionalmente, deberá sumársele dos (02) días de salario integral a cada año o fracción superior a 6 meses que se acumulen de servicio, hasta que se alcance un total de treinta (30) días.
En este sentido, y aplicando el cálculo anterior al caso de marras, es necesario considerar en primer término que el querellante tuvo un tiempo de servicio TREINTA (30) AÑOS Y QUINCE (15) DIAS, de los cuales se le calcularon y pagaron diecinueve (19) años, adeudándole una diferencia de pago de prestaciones sociales de once (11) años, por esta razón se establece que en relación al primer año, le corresponde un total de cuarenta y cinco (45) días de salario integral. En relación al segundo año, le corresponden sesenta y dos (62) días de salario integral; para el tercer año, le corresponde sesenta y cuatro (64) días de salario integral, para el cuarto año, le corresponde sesenta y seis (66) días de salario integral, para el quinto año sesenta y ocho (68) días de salario integral, para el sexto año setenta días (70) del salario integral, para el séptimo año setenta y dos (72) días de salario integral, para el octavo año setenta y cuatro (74) días de salario integral, para el noveno año setenta y seis (76) días del salario integral, para el décimo año setenta y ocho (78) días de salario integral y, finalmente para el décimo primer año ochenta (80) días de salario integral. En conclusión, al ciudadano PEDRO PEÑALOZA DUARTE le corresponde un total de SETECIENTOS CINCUENTA Y CINCO (755) DIAS DE SALARIO INTEGRAL, por concepto de Prestaciones Sociales (Antigüedad). Así se decide.
En definitiva y habiendo realizado todas las consideraciones que anteceden, este Juzgado Superior establece que MINISTERIO DE EDUCACIÒN SUPERIOR, hoy MINISTERIO DEL PODER POPULAR PARA LA EDUCACIÒN UNIVERSITARIA, CIENCIAS Y TECNOLOGIA deberá CALCULAR Y PAGAR las Prestaciones Sociales (Antigüedad) en base a los criterios antes expuestos, y deduciendo del monto total el pago de Prestaciones Sociales que le fue cancelado al querellante de autos y que corre inserto del folio cinco (05) al folio doce (12) tal y como se dejó constancia en líneas precedentes Así se decide.
2. De los Intereses Moratorios:
En cuanto al pago de los intereses moratorios, este Juzgado Superior en uso de sus facultades, resuelve otorgarlos en razón de que los mismos gozan de la protección del Estado, al estar previstos en el artículo 92 de nuestra Carta Magna, la cual prevé:
(…)
Así las cosas, debe precisarse que la SALA DE CASACIÓN SOCIAL EN SENTENCIA Nº 607 DE FECHA 04 DE JUNIO DE 2004, al referirse a la naturaleza jurídica de los intereses moratorios sobre el pago de la diferencia de prestaciones sociales, estableció lo siguiente:
(…)
El pago de las prestaciones sociales, es un derecho irrenunciable del cual gozan los trabajadores por la prestación de sus servicios a un patrono, en este caso a la Administración Pública, constituyendo dicho pago un conjunto de beneficios adquiridos por el trabajador o funcionario que no es de naturaleza indemnizatoria como los sueldos dejados de percibir, sino un derecho que le corresponde al empleado al cesar la prestación de servicio, por lo que es importante resaltar que las prestaciones sociales constituyen deudas de exigibilidad inmediata al culminar la relación de empleo, ya que toda demora en su pago genera intereses.
(…)
En este sentido, se colige que al ser los intereses moratorios antes referidos un derecho constitucional no disponible, irrenunciable y de orden público, los órganos sentenciadores están llamados a protegerlos, siendo que con el pago de tales intereses, se pretende paliar, la demora excesiva en que, -en la mayoría de los casos-, incurre la Administración, al hacer efectivo el pago a las prestaciones sociales a los sujetos que egresan de ella.
Por tal razón, en el caso se autos, se ordena calcular los intereses moratorios sobre dos (2) bases de cálculo, a saber: i) sobre el monto por concepto de prestaciones sociales generadas entre el 15 de diciembre de 1969 y el 30 de Junio de 1980, hasta que se produzca el efectivo pago de los montos adeudados, lo cual será calculado mediante experticia complementaria del fallo; ii) sobre el monto de prestaciones sociales pagados por la Administración en fecha 15 de marzo de 2003, intereses de mora estos generados entre el 31 de diciembre 1999, fecha de finalización de la relación funcionarial, y la fecha efectiva de pago de este concepto al querellante por parte de la Administración, lo cual será calculado igualmente mediante experticia complementaria del fallo. Así se decide.
3. De la Corrección Monetaria o la Indexación:
La noción de corrección monetaria, ha sido desarrollada de manera amplia por el Máximo Tribunal de la República, así como por la doctrina patria, ésta puede ser definida como una figura jurídica que tiene por finalidad evitar que el fenómeno inflacionario afecte de manera inminente al acreedor de una deuda potencial, como consecuencia del tiempo transcurrido entre la oportunidad que se causa la obligación y el momento en el cual se cumple con dicha obligación, en virtud que la cantidad pecuniaria adeudada pierde su poder adquisitivo. En ese sentido, estamos ante una institución procesal que tiene por fin último la garantía de reestablecer de manera efectiva el daño causado por el transcurso del tiempo, no imputable a la parte ganadora en el proceso, así como permitir que el pago de la deuda sea total y no parcial, siendo ello así, la corrección monetaria debe ser fundamentalmente un proceso objetivo, mediante el cual se indexa una suma de dinero que siendo pasada, no representa en el presente una condena de mayor valor, sino que se condena exactamente el mismo valor pasado pero en términos presentes.
Al respecto, en sentencia reciente, la SALA CONSTITUCIONAL DEL TRIBUNAL SUPREMO DE JUSTICIA, EN SENTENCIA DE FECHA 14 DE MAYO DE 2014, CON PONENCIA DEL MAGISTRADO DR. JUAN JOSÉ MENDOZA JOVER, EXP. 14-0218, Expuso:
(…)
Al respecto, este Juzgado Superior observa que mediante la citada decisión, se determinó que lo adeudado por concepto de salario y prestaciones sociales de conformidad con el artículo 92 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, son créditos de exigibilidad inmediata que no pueden sujetarse a la determinación de acontecimientos futuros e inciertos, además, toda mora en el pago genera intereses, los cuales constituyen deudas de valor, que gozan de los mismos privilegios y garantías de la deuda principal. De igual modo, en dicha sentencia, se señaló el riesgo de que las fluctuaciones del valor monetario corran por cuenta del deudor, toda vez que también condiciona la necesaria inmediatez en el pago de las obligaciones laborales.
Por otro lado, es imperioso citar la DECISIÓN N.° 2191, DEL 06 DE DICIEMBRE DE 2006, CASO: ALBA ANGÉLICA DÍAZ JIMÉNEZ, la cual indicó lo siguiente:
(…)
Ello así, este Órgano jurisdiccional, siguiendo el criterio parcialmente transcrito, considera oportuno declarar PROCEDENTE la indexación solicitada, cuyo cálculo deberá hacerse desde la fecha de admisión de la demanda, esto es, día veintidós (22) de abril de 2004, hasta la fecha de ejecución de la sentencia, excluyendo el lapso en que el proceso haya estado paralizado por motivos no imputables a las partes. En consecuencia se ordena realizar la experticia complementaria al fallo definitivo, de conformidad con lo establecido en el artículo 249 del Código de Procedimiento Civil, a fin de que el índice inflacionario correspondiente al periodo antes mencionad, se aplique sobre el monto que en definitiva corresponda pagar al ciudadano PEDRO PEÑALOZA DUARTE, por concepto de indexación. Así se decide.
Para determinar las cantidades ordenadas a pagar en la presente decisión debe el Tribunal ordenar la realización de experticia complementaria del fallo de conformidad con el artículo 249 del Código de Procedimiento Civil. Así se decide.
- V-
DECISIÓN
Por las consideraciones de hecho y de derecho precedentemente expuestas, este Juzgado Superior en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Región Centro Norte administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, declara CON LUGAR la querella funcionarial, incoada por el ciudadano PEDRO PEÑALOZA DUARTE, venezolano, mayor de edad, (…) debidamente asistido por la Abogado ROSANA IBRAHIM, (…) contra el MINISTERIO DE EDUCACIÒN SUPERIOR, hoy MINISTERIO DEL PODER POPULAR PARA LA EDUCACIÒN UNIVERSITARIA, CIENCIAS Y TECNOLOGIA, y en consecuencia:
1. SE ORDENA: calcular y cancelar las diferencias de las PRESTACIONES SOCIALES, con base al salario integral, calculado en la forma indicada en la parte motiva del fallo, entre los períodos comprendidos desde el 15 de diciembre de 1969 y el 30 de Junio de 1980.
2. SE ORDENA: calcular y cancelar los INTERESES MORATORIOS, en la forma indicada en la parte motiva del fallo.
3. SE ORDENA: calcular y cancelar la CORRECCIÓN MONETARIA O LA INDEXACIÓN en la forma indicada en la parte motiva del fallo.
4. SE ORDENA: realizar experticia complementaria al fallo definitivo, de conformidad con lo establecido en el artículo 249 del Código de Procedimiento Civil, en los términos en la presente sentencia...” (Mayúsculas, subrayados y negrillas del original).

-III-
DE LA COMPETENCIA

Corresponde a esta Corte pronunciarse con relación a su competencia para conocer en consulta de los fallos dictados por los Juzgados Superiores de lo Contencioso Administrativo, cuando éstos resulten contrarios a los intereses de la República.

La prerrogativa procesal de la consulta se encuentra establecida en el artículo 84 del Decreto con Rango, Valor y Fuerza de la Ley de Reforma Parcial del Decreto de Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República Bolivariana de Venezuela, vigente a la fecha de ser dictada la sentencia.

En concordancia con la anterior norma, se observa que conforme al artículo 110 de la Ley del Estatuto de la Función Pública, el conocimiento en alzada de las sentencias dictadas por los Juzgados Superiores de lo Contencioso Administrativo en materia de recursos contencioso administrativo funcionariales, le corresponde a las Cortes de lo Contencioso Administrativo.

De lo anterior, se evidencia que siendo las Cortes de lo Contencioso Administrativo los órganos de superior jerarquía respecto de los Juzgados Superiores de lo Contencioso Administrativo, esta Corte resulta COMPETENTE para conocer en consulta de la sentencia dictada en fecha 31 de diciembre de 2016, por el Juzgado Superior en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Circunscripción Judicial de la Región Centro Norte. Así se declara.

-IV-
MOTIVACIÓN PARA DECIDIR

Declarada la competencia de esta Corte para conocer de la consulta planteada, considera necesario establecer la finalidad de dicha institución como una prerrogativa procesal a favor de la República, en los términos previstos en el Decreto con Rango, Valor y Fuerza de Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República, esto es, con relación a todas aquellas sentencias que resulten contrarias a la pretensión, excepción o defensa de la República.

Conforme a ello, se debe señalar que la prerrogativa procesal de la consulta que haya de ser planteada ante el respectivo Tribunal superior, en ausencia del ejercicio del recurso de apelación de alguna de las partes, no constituye una fórmula de control general de la juridicidad del fallo objeto de consulta, sino que su finalidad viene a ser la defensa de los intereses de la República, cuando ésta sea condenada en la sentencia dictada por el A quo. En efecto, a ningún otro resultado conduce la doctrina vinculante de la Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia en sentencia Nº 902 de fecha 14 de mayo de 2004 (caso: C.V.G. Bauxilum, C.A.), en la cual el Máximo Intérprete de la Constitución, expresó:

“…la consulta obligatoria prevista en el artículo 70 del Decreto con Fuerza de Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República [hoy artículo 72], hasta tanto sea derogada por el legislador nacional o sea declarada por la jurisdicción constitucional su nulidad por motivos de inconstitucionalidad, no puede ser asimilada a la consulta obligatoria prevista en el artículo 35 de la Ley Orgánica de Amparo sobre Derechos y Garantías Constitucionales, que se refiere a la tutela de situaciones jurídicas subjetivas particulares (…) ya que la misma, así como las prerrogativas a que alude el artículo 63 eiusdem, persiguen resguardar los intereses patrimoniales de la República y de todos aquellos entes públicos sobre los que aquella tenga derechos, no con el objetivo de evitar la responsabilidad del Estado, sino de impedir afectaciones en el cumplimiento de sus fines fundamentales establecidos en el ordenamiento jurídico, mediante el equilibrio entre los derechos de las personas y las potestades y obligaciones de la República. Así se decide…” (Énfasis de esta Corte).

Asimismo, la señalada Sala en sentencia Nº 1.107 de fecha 8 de junio de 2007 (caso: Procuraduría General del estado Lara), realizando un análisis con relación a la naturaleza y alcance de la prerrogativa procesal de la consulta, determinó lo siguiente:

“La norma procesal, ubicada en el entramado del Decreto con Fuerza de Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República dentro del Título IV intitulado ‘Del Procedimiento Administrativo Previo a las Acciones contra la República y de la Actuación de la Procuraduría General de la República en Juicio’, en el Capítulo II ‘De la Actuación de la Procuraduría General de la República en Juicio’, instituye en favor de la República una prerrogativa procesal que opera cuando, contra una decisión definitiva contraria a aquellas pretensiones, excepciones o defensas opuestas por el Procurador General de la República o por aquellos abogados que tengan delegación suficiente para representar a la República en juicio, contra la cual no se hayan ejercitado los medios de impugnación o gravamen que brinda el ordenamiento procesal dentro de los lapsos legalmente establecidos para ello, debe ser consultada ante el Juez de Alzada.
La consulta, como noción procesal, se erige como una fórmula de control judicial en materias donde se encuentra involucrado el orden público, el interés público o el orden constitucional, y el juez que la ejerce debe revisar no sólo la juridicidad del fallo, sino la adecuación del derecho declarado al caso concreto, en los casos de la consulta prevista en el artículo 70 del Decreto con Fuerza de Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República la justificación se centra en el interés general que subyace en todo juicio propuesto contra un órgano o ente público.
Sobre la acepción ‘interés general’ que justifica el elenco de prerrogativas y privilegios procesales que ostenta la República, esta Sala ha sostenido que ‘(…) cuando la República es demandada en juicio, se acciona contra uno de los componentes más importantes del Estado y la eventual afectación de su patrimonio puede llegar a afectar el patrimonio de la población, y mermar la eficacia de la prestación de los servicios públicos. Conforme a esta premisa, el ordenamiento jurídico ha establecido privilegios y prerrogativas procesales para la actuación de la República en juicio en resguardo de los intereses superiores que rigen la actuación del Estado’ (Vid. Sentencia de esta Sala N° 2.229 del 29 de julio de 2005, caso: ‘Procuraduría General del Estado (sic) Lara’).
(…)
En tanto prerrogativa procesal de la República, la consulta opera ante la falta de ejercicio de los medios de impugnación o gravamen dentro de los lapsos establecidos para su interposición, siempre que el pronunciamiento jurisdiccional sea contrario a sus pretensiones, defensas o excepciones, en razón, se insiste, del interés general que subyace en los juicios donde está en juego los intereses patrimoniales de la República o de aquellos entes u órganos públicos a los cuales se extiende su aplicación por expresa regla legal (Vbgr. Administración pública descentralizada funcionalmente, a nivel nacional o estadal).
Consecuencia de lo expuesto, si una decisión judicial en nada afecta las pretensiones, defensas o excepciones esgrimidas por la República o de aquellos titulares de la prerrogativa procesal examinada, no surge la obligación para el juzgador de primera instancia de remitir el expediente a los fines de la consulta, pues la condición de aplicación del artículo 70 del Decreto con Fuerza de Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República, exige un agravio calificado por el legislador: una sentencia definitiva que contraríe las pretensiones procesales, defensas o excepciones opuestas por el ente u órgano público, según sea el caso.
Conforme a lo expuesto, esta Sala observa que en la oportunidad de dictar sentencia definitiva, el Juzgado Superior en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Región Centro Occidental declaró inadmisible la querella interpuesta, (…) Dicha declaración jurisdiccional ponía fin formalmente a la tramitación de la querella y, en virtud de su contenido, en nada desfavorecía las resistencias que habían presentado las representantes judiciales del Estado Lara en su escrito de contestación (Vid. Folios 42 al 51). En consecuencia, la decisión definitiva recaída en ese caso no podía ser consultada de acuerdo a la prescripción contenida en el artículo 70 del Decreto con Fuerza de Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República, que se le aplica extensivamente a la entidad estatal, en virtud de lo establecido por el artículo 33 de la Ley Orgánica de Descentralización, Delimitación y Transferencia de Competencias del Poder Público, pues no había pronunciamiento desestimatorio o contrario a las pretensiones, defensas o excepciones del Estado Lara, que conllevara una eventual ejecución sobre sus bienes patrimoniales…” (Énfasis de esta Corte).

Por tanto, el examen del fallo consultado deberá ceñirse únicamente a aquellos aspectos (pretensión, defensa o excepción) que fueron decididos en detrimento de los intereses de la República, a cuyo favor procederá la consulta, siendo que con relación a las pretensiones aducidas por la parte actora y desestimadas por el juez, sólo procederá su revisión por intermedio del recurso de apelación que ejerciere en forma tempestiva.

En consecuencia, siendo que en el presente caso, se ha planteado la consulta del fallo dictado por el Juzgado Superior en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Circunscripción Judicial de la Región Centro Norte en fecha 31 de octubre de 2016, que declaró Con Lugar el recurso contencioso administrativo funcionarial interpuesto, pasa a esta Corte a analizar la procedencia de la misma, para lo cual observa que en el caso de autos la parte recurrida es la República Bolivariana de Venezuela, por órgano del Ministerio del Poder Popular para la Educación Universitaria, Ciencias y Tecnología, resultando aplicable dicha prerrogativa por mandato de lo dispuesto en el Decreto con Rango, Valor y Fuerza de Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República, sólo en cuanto a los aspectos que resultaron contrarios a las pretensiones, defensas o excepciones de la República. Así se decide.

En el análisis que efectuó el Juzgado A quo en la sentencia objeto de consulta, ordenó al Ministerio del Poder Popular para la Educación Universitaria, Ciencias y Tecnología a calcular y cancelar las diferencias de las prestaciones sociales con base al salario integral correspondiente a los períodos comprendidos entre el 15 de diciembre de 1969 y 30 de junio de 1980, los intereses de mora generados por el retardo en el cumplimiento del pago de las prestaciones sociales del querellante, y la indexación correspondiente.

En ese sentido, observa este Órgano Jurisdiccional que de conformidad con lo dispuesto en el artículo 92 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, es una obligación para el patrono pagar de manera inmediata las prestaciones sociales, por lo que el retraso en el pago de las mismas siempre causará el pago de intereses moratorios. Dicha disposición constitucional es del tenor siguiente:

“Todos los trabajadores y trabajadoras tienen derecho a prestaciones sociales que les recompensen la antigüedad en el servicio y los amparen en caso de cesantía. El salario y las prestaciones sociales son créditos laborales de exigibilidad inmediata. Toda mora en su pago genera intereses, los cuales constituyen deudas de valor y gozarán de los mismos privilegios y garantías de la deuda principal”.

De igual forma, esta Corte, en sentencia Nº 2009-155, de fecha 15 de abril de 2009 (caso: Rodolfo Daniel Lárez Albornoz vs. Ministerio del Poder Popular para la Educación), con relación a la obligatoriedad del pago de los intereses moratorios de las prestaciones sociales, señaló lo siguiente:

“…es necesario señalar que el pago de intereses de mora consiste en una obligación que se genera por el retardo en el pago de las prestaciones sociales, por lo que observa este Órgano Jurisdiccional que la reclamación efectuada por la parte recurrente comprende el período desde el 16 de diciembre de 1.996 (sic), fecha de culminación de la relación funcionarial, hasta el 08 (sic) de agosto de 2007, fecha en que se efectuó el pago parcial de las prestaciones sociales, resultando necesario para esta Corte acotar que de conformidad con lo dispuesto en el artículo 92 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela -la cual entró en vigencia el 30 de diciembre de 1999-, es una obligación para el patrono pagar de manera inmediata las prestaciones sociales, por lo que el retraso en el pago de las mismas siempre causará el pago de intereses moratorios…”. (Resaltado de esta Corte).

De la norma constitucional y la jurisprudencia anteriormente transcritas, se desprende claramente el reconocimiento del derecho a percibir las prestaciones sociales como un derecho social que corresponde a todo trabajador, sin distingo alguno, de forma inmediata al finalizar la relación laboral, cuya mora en el pago generará intereses.

En el caso sub iudice, se observa que riela al folio seis (6) del expediente judicial, la fotocopia del cheque del Banco Central de Venezuela en el cual se refleja el pago por la cantidad de ciento veintitrés millones seiscientos quince mil quinientos cuarenta y cinco bolívares con sesenta y dos céntimos (Bs. 123.615.545,62) de fecha 12 de febrero de 2003, correspondiente al pago de las prestaciones sociales de la recurrente.

Aunado a lo anterior, riela de folio siete (7) al trece (13) del expediente judicial, planilla de cálculo de las prestaciones sociales y sus intereses emanada de la Dirección General Sectorial de Personal del Ministerio de Educación Superior, en la cual no se incluyó el cálculo de intereses moratorios; asimismo, de dicho cálculo no consta el correspondiente al período del 15 de diciembre de 1969, fecha en que ingresa a laborar como personal docente en el Ministerio recurrido, al 30 de junio de 1980.

Siendo ello así, resulta incuestionable para esta Corte que existió demora en la cancelación de las prestaciones sociales, por lo tanto, de conformidad con lo previsto en el artículo 92 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, le corresponde a la recurrente el pago de los intereses moratorios correspondientes, desde el 31 de diciembre de 1999, fecha de egreso de la parte actora del organismo recurrido, hasta el 15 de marzo de 2003, fecha del pago efectivo de las prestaciones sociales. Así se decide.

Ello así, observa esta Corte que el iudex a quo ordenó el cálculo y pago de las prestaciones sociales que fueron causadas desde el 15 de diciembre de 1969 al 30 de junio de 1980, correspondiéndole un total de setecientos cincuenta y cinco (755) días de salario integral por concepto de antigüedad (prestaciones sociales). Asimismo, el pago de los intereses moratorios generados mediante dos (2) bases de cálculo, la primera sería sobre el monto por concepto de prestaciones sociales generadas entre el 15 de diciembre de 1969 y 30 de junio de 1980; y la segunda, es desde el 31 de diciembre de 1999, fecha en la que egresó del Ministerio, hasta el 15 de marzo de 2003, fecha en la cual recibió el pago de sus prestaciones sociales; cálculos éstos que debían ser realizado de conformidad a lo previsto en el artículo 108 de la Ley Orgánica del Trabajo.

Al respecto, considera esta Corte pertinente realizar el cálculo y pago de: 1. Las prestaciones por antigüedad que se generaron desde el 15 de diciembre de 1969, fecha en que ingresó el recurrente al Ministerio de Educación Superior como personal docente, hasta el 30 de junio de 1980, por cuanto de la revisión de las documentales que rielan en el expediente judicial, consta que las prestaciones fueron calculadas desde el mes de julio de 1980, hasta diciembre de 1999; por lo que, fueron omitidos los días de salarios integrales acumulados por antigüedad correspondiente al período de 1970 a junio de 1980, generándose una deuda de al menos setecientos cincuenta y cinco (755) días de salario integral; correspondiente al año 1970 (45 días); 1971 (62 días); 1972 (64 días); 1973 (66 días); 1974 (68 días), 1975 (70 días), 1976 (72 días), 1977 (74 días), 1978 (76 días), 1979 (78 días) y hasta junio de 1980 (40 días).

En aras de garantizar la correcta aplicación de las normas y los derechos constitucionales, y visto que conforme a lo previsto en el artículo 92 de la Constitución Nacional, el patrono tiene la obligación de pagarle al trabajador sus prestaciones sociales como recompensa de su antigüedad en la prestación de servicio, y en razón que, se logró estimar la existencia de una deuda de setecientos cincuenta y cinco (755) días a salario integral correspondiente al periodo de 1970 a junio de 1980, siendo así, considera esta Corte pertinente ordenar el cálculo y pago de dicho concepto. Así se decide.

En relación a los intereses moratorios, de la revisión de las actas procesales, no consta que se haya realizado el pago de dicho concepto, en virtud de que transcurrió más de tres (3) años para que se hiciera el pago efectivo de las prestaciones sociales, y siendo que nuestra Constitución prevé la obligación que tiene el patrono para la cancelación de la prestaciones sociales de manera inmediata, y que en caso de demora, debe pagar obligatoriamente intereses moratorios, ya que, al recurrente se le concedió la jubilación el 31 de diciembre de 1999, y no le fueron canceladas sus prestaciones, sino el 15 de marzo de 2003, por lo que sobre el monto de las prestaciones sociales, recaen los intereses de mora por su demora en el pago.

En virtud de ello, se deberá realizar el pago del período correspondiente a la fecha comprendida entre el 31 de diciembre 1999, hasta el 15 de marzo de 2003, dichos intereses -según criterio reiterado de este Órgano Jurisdiccional- deben ser calculados de conformidad con lo dispuesto en el artículo 108 literal “c” de la Ley Orgánica del Trabajo, esto es, con base en la tasa promedio entre la activa y la pasiva, determinada por el Banco Central de Venezuela, tomando como referencia los seis (6) principales bancos comerciales y universales del país, en el entendido que no operará el sistema de capitalización de intereses; pago éste que deberá realizarse con base a su vez, en las prestaciones por antigüedad adeudada, de conformidad a lo previsto en el fallo consultado. Así se decide.

Asimismo, el recurrente igualmente solicitó el pago de la indexación sobre la cantidad que correspondan y que se adeuden; siendo menester para esta Corte traer a colación lo señalado por la Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia, en sentencia de fecha 14 de mayo de 2014 (Caso: Mayerling Castellanos Zarraga vs Dirección Ejecutiva de la Magistratura):

“En este sentido, tomando en consideración lo antes expuesto, esta Sala estima que la indexación resulta de obligatoria aplicación a la cancelación de prestaciones de sociales, tanto en el caso de los funcionarios públicos como el caso de los trabajadores al servicio del sector privado, más aún cuando existe en los actuales momentos un crecimiento de trabajadores que se encuentran a la orden de la Administración Pública, convirtiéndose el Estado en el mayor empleador y el primer encargado de garantizar el derecho a la no discriminación y a la igualdad en la Constitución.
Asimismo, esta Sala considera que la negativa a aplicar la indexación monetaria en el ámbito de la Función Pública, en virtud que los conceptos que se ordenan cancelar derivan de una relación estatutaria, no siendo éstos susceptibles de ser indexados por ser una deuda de valor, en el cual, además, no existe un dispositivo legal que ordene la corrección monetaria, no puede ser justificación para no ser aplicada a los funcionarios, por cuanto dicha indexación es la consecuencia de un hecho: pérdida del valor adquisitivo de la moneda en el tiempo y el objetivo de ésta es alcanzar el mayor grado de justicia social posible, garantizar un nivel de vida digna para todos por igual, promover el trabajo como el medio más idóneo para el desarrollo de los individuos y de sus familiares.
De igual manera, esta Sala considera, contrario a lo señalado por la Corte Segunda Accidental en la sentencia objeto de revisión, que existe una diferencia conceptual entre los llamados interés moratorios y la indexación o corrección monetaria, por cuanto los primeros se consideran una penalización o sanción al empleador que no paga oportunamente, mientras que lo segundo, es una actualización del valor de la moneda, que pudiese haberse visto disminuida producto del fenómeno de la inflación, por tanto sería erróneo afirmar que en el caso de ordenarse el pago de ambos, se estaría acordando un pago doble, en virtud que las dos figuras inciden en el principio de la exigibilidad inmediata de las prestaciones sociales, establecido en la Constitución, el cual debe prevalecer sobre cualquier interpretación.
En consecuencia, con el objeto de garantizar la uniformidad de la interpretación de las normas y principios constitucionales, en protección del derecho a la tutela judicial efectiva que la Constitución garantiza a todos los justiciables y respetando los criterios jurisprudenciales, conforme a los principios de igualdad y no discriminación, con fundamento en el orden público y en la irrenunciabilidad de las disposiciones y normas que favorezcan al trabajador e igualmente la cancelación de las prestaciones sociales de los trabajadores, resultaba también materia de orden público social…” (Negrillas de esta Corte).

Del criterio previamente transcrito, se desprende que la indexación es una garantía del justiciable que le permite actualizar el valor de la moneda a fin que el monto reclamado mantenga el valor adquisitivo que pudo haber perdido con el transcurso del tiempo y por efecto del fenómeno inflacionario y por tal motivo se le considera materia de orden público social, resultando procedente su aplicación en cualquier reclamación por prestaciones sociales producto de empleo público o privado.

Visto que la presente causa deriva de la reclamación del pago de las prestaciones sociales en virtud de la relación de empleo público entre el ciudadano Pedro Peñaloza Duarte con el Ministerio de Educación Superior, hoy Ministerio del Poder Popular para la Educación Universitaria, Ciencias y Tecnología, se considera procedente el pago por concepto de indexación sobre el monto adeudado por la Administración por concepto de prestaciones sociales, tal como fue declarado por el Juzgado de Instancia en la sentencia. Así se decide.

Igualmente, tal y como lo estableció el Iudex a quo, se ordena la realización de la experticia complementaria del fallo, de conformidad con lo establecido en el artículo 249 del Código de Procedimiento Civil. Así se decide.

En virtud de las consideraciones anteriores, esta Corte CONFIRMA la decisión dictada por el Juzgado Superior en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Circunscripción Judicial de la Región Centro Norte, en fecha 31 de octubre de 2016, que declaró Con Lugar el recurso contencioso administrativo funcionarial interpuesto por el ciudadano Pedro Peñaloza Duarte, asistido por la Abogada Rosana García, contra el Ministerio del Poder Popular para la Educación Universitaria, Ciencias y Tecnología. Así se decide.

-V-
DECISIÓN

Por las razones antes expuestas, esta Corte Primera de lo Contencioso Administrativo, administrando justicia en nombre de la República Bolivariana de Venezuela, y por autoridad de la Ley, declara:

1.- Su COMPETENCIA para conocer de la consulta de la sentencia dictada en fecha 31 de octubre de 2016, por el Juzgado Superior en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Circunscripción Judicial de la Región Centro Norte, mediante la cual declaró Con Lugar el recurso contencioso funcionarial interpuesto por el ciudadano PEDRO PEÑALOZA DUARTE, asistido por la Abogada Rosana García, contra el MINISTERIO DEL PODER POPULAR PARA LA EDUCACIÓN UNIVERSITARIA, CIENCIAS Y TECNOLOGÍA.

2.- CONFIRMA el fallo consultado.

Publíquese, regístrese y notifíquese. Remítase al Tribunal de Origen. Cúmplase lo ordenado.

Dada, sellada y firmada en la Sala de Sesiones de la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo, en Caracas a los _____________ ( ) días del mes de __________________de dos mil dieciocho (2018). Años 207° de la Independencia y 158° de la Federación.
El Juez Presidente,

EMILIO RAMOS GONZÁLEZ

El Juez Vicepresidente,

HERMES BARRIOS FRONTADO
El Juez,

EFRÉN NAVARRO
Ponente
La Secretaria,

MARGLY ELIZABETH ACEVEDO

Exp. Nº AP42-Y-2017-000111

En fecha______________________________ ( ) de __________________________ de dos mil dieciocho (2018), siendo la(s) _________________ de la ___________________, se publicó y registró la anterior decisión bajo el N° ___________________.

La Secretaria,