TSJ Regiones - Decisión

JUEZ PONENTE: FREDDY VÁSQUEZ BUCARITO
EXPEDIENTE NºAP42-Y-2017-000131
En fecha 14 de noviembre de 2017, se recibió en la Unidad de Recepción y Distribución de Documentos (U.R.D.D.) de las Cortes de lo Contencioso Administrativo, oficio Nº 17-0643 de fecha 31 de octubre de 2017, emanado del Juzgado Superior Cuarto en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Región Capital, anexo al cual remitió el expediente contentivo del recurso contencioso administrativo funcionarial interpuesto por la abogada Milexisy Figueroa Mendoza, inscrita en el Instituto de Previsión Social del Abogado bajo el N° 36.224, actuando con el carácter de apoderada judicial de la ciudadana LEONOR ISABEL HIDALGO DE HERRERA, titular de la cédula de identidad N° 6.347.483, contra el GOBIERNO DEL DISTRITO CAPITAL.
Dicha remisión se efectuó de conformidad con el artículo 84 del Decreto con Rango, Valor y Fuerza de Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República, a los fines que esta Corte conociera en Consulta de Ley la sentencia dictada por el referido Juzgado Superior en fecha 21 de junio de 2017, que declaró con lugar el recurso contencioso administrativo funcionarial interpuesto.
En fecha 21 de noviembre de 2017, se dio cuenta a esta Corte y se designó Ponente al Juez FREDDY VÁSQUEZ BUCARITO, a quien se ordenó pasar el expediente, a los fines que dictara la decisión correspondiente. Cumpliéndose con lo ordenado en esa misma fecha.
Examinadas las actas que conforman el expediente, pasa esta Corte a decidir, previas las siguientes consideraciones:
-I-
DEL RECURSO INTERPUESTO
En fecha 2 de noviembre de 2016, la abogada Milexisy Figueroa Mendoza interpuso recurso contencioso administrativo funcionarial, actuando con el carácter de apoderada judicial de la ciudadana Leonor Isabel Hidalgo De Herrera, contra el Gobierno del Distrito Capital, sobre la base de los siguientes argumentos de hecho y de derecho:
Expuso, que “[su] representada es funcionaria pública, y ejercía sus funciones laborales por ante la Subsecretaria (sic) de Educación (sic) del Gobierno de Distrito Capital, adscrito a la E.D. MATIAS (sic) NUÑES (sic), desde el día 16 de septiembre del año de 2011, ejerciendo el cargo de docente I…”.
Argumentó, que “…fue evaluada por la Junta (sic) Medica (sic) del IPASME (sic) en fecha 25 de febrero del 2015 diagnosticándole cambio de actividad del área docente al área administrativa en un cien por ciento (100%) de sus funciones, tanto en instituciones públicas como privadas a fin de preservar su salud integral, posteriormente avalado por INPSASEL (sic) mediante Oficio (sic) Nº GCV 0448/15 de fecha 23 de abril de 2015…”.
Manifestó, que “…la E.D. MATIAS (sic) NUÑEZ (sic), institución donde labora, recibió un correo electrónico de la Unidad (sic) Administrativa (sic), donde le solicitaban su reintegro a las labores como docente de aula…”.
Expresó, que “[e]n fecha 04 (sic) de octubre del 2016, le fue entregada carta a mi representada por su Jefa (sic) inmediata (…) donde le informaba que por instrucciones de [la unidad administrativa], debía ejercer para este año escolar 2016/2017 su trabajo como Docente de aula (…) motivado a que el cambio de funciones aun no estaba autorizado por la Subsecretaria (sic) de Formación (sic) Liberadora (sic), sin embargo y para sorpresa de mi representada también ese mismo día había recibido comunicado emitido por la Directora (sic) del Plantel (sic) (…), donde le informaba que para el año escolar 2016/2017 ejercería funciones administrativas enumerando dichas actividades en la misiva (…) lo que ha ocasionado en mi representada a partir de esa fecha malestar, angustia, impotencia, inseguridad laboral, motiva a la situación irregular sufrida...”. [Corchetes de esta Corte]
Finalmente solicitó que el recurso incoado sea declarado con lugar y ordene a la unidad administrativa de la subsecretaria de educación que realice lo conducente y necesario, para reincorporar a la ciudadana querellante en labores administrativas dentro de la institución.
-II-
DEL FALLO CONSULTADO
En fecha 21 de junio de 2017, el Juzgado Superior Cuarto en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Región Capital, declaró con lugar el recurso contencioso administrativo funcionarial interpuesto, con base en los siguientes argumentos de hecho y de derecho:
“Resuelto lo anterior, el Tribunal pasa inmediatamente a resolver el fondo del controvertido; y en ese sentido, luego del análisis del libelo así como de las exposiciones en las audiencias celebradas durante la tramitación del proceso, concluye que la apoderada de la querellante ataca con su querella una presunta abstención de la Administración Pública del Distrito Capital, consistente en no dar cumplimiento total a la presunta obligación que le impuso el acto administrativo contenido en el oficio identificado con el alfanumérico GVC0448/15, de fecha 23 de abril de 2015, dictado por la Gerente Estadal de Seguridad y Salud de los Trabajadores del Distrito Capital - Vargas del Instituto Nacional de Prevención, Salud y Seguridad Laborales.
A los fines de revisar si se produjo una omisión parcial por parte del Distrito Capital, con fundamento en la legislación nacional, la jurisprudencia y la doctrina más calificada, este Juzgado Superior entiende que la abstención o carencia se trata de una institución del Derecho Administrativo consistente en que la Administración, dentro del ámbito de su competencia, ha incumplido, o bien cesado en el cumplimiento sucesivo, o bien incumplido parcialmente, una obligación de la que es sujeto pasivo, con fundamento en un imperativo contenido en el bloque de legalidad administrativa, o incluso en un acto administrativo que sirva de título jurídico. La causa final de la existencia de esa institución de Derecho es que los administrados cuenten con un medio efectivo para lograr el cese del incumplimiento.
(…Omissis...)
Del análisis y estudio del asunto, se observa en primer lugar que surge (dada la no consignación del expediente administrativo) la presunción de veracidad de lo alegado por la querellante; de tal manera que la Administración debe probar que su actuación en general en el presente caso, es ajustada a Derecho.
(…Omissis...)
En ese acto está manifestada la voluntad, de ese Ente (sic) Administrativo (sic) encargado de velar por la salud integral de todos los trabajadores indistintamente de si sus servicios son prestados para el sector público o el privado, de hacer cumplir las medidas tomadas para que Leonor Isabel Hidalgo De Herrera haya sido reubicada, o bien sus tareas hayan sido adecuadas, por razones de salud, con fundamento en un informe médico que fue remitido anexo a dicha comunicación.
Se evidencia también que el acto administrativo en referencia no pone de manera expresa como condición que la querellante se someta a una revisión de incapacidad, tan solo se limita a indagar sobre el cumplimiento de la obligación del Distrito Capital como patrono de la obligación contenida en el numeral 9 del artículo 53 de la Ley Orgánica de Prevención, Condiciones y Medio Ambiente de Trabajo. El Tribunal tampoco observa que dicha norma le imponga, a la funcionaria querellante, como condición para ser reubicada las gestiones de certificación de incapacidad.
No consta en el expediente judicial que el acto en virtud del cual la Gerente Estadal de Seguridad y Salud de los Trabajadores del Distrito Capital - Vargas del Instituto Nacional de Prevención, Salud y Seguridad Laborales solicita la información, y exige el cumplimiento del cambio de funciones de la hoy funcionaria querellante, se encuentre suspendidos en sus efectos, o haya sido declarada su nulidad, por el Poder Judicial. Se trata de una obligación válida, y por tanto a ser cumplida por el Distrito Capital.
Se evidencia, conforme admiten las partes, que la querellante ejerce funciones administrativas, siendo que estas son más favorables para la trabajadora en virtud de su padecimiento. Se trata de un cumplimiento de la orden impuesta. Sin embargo, el tribunal debe señalar que la única forma legítima de la actuación de las administraciones públicas es mediante la emisión de un acto administrativo, que cumpla con las formalidades de Ley.
(…Omissis...)
El argumento por el cual no ha sido dictado el acto no es procedente en derecho, ya que el acto que no consta en el expediente que el acto administrativo que ordena el cambio de actividades imponga a la querellante someterse al estudio de la Comisión de Nacional de Evaluación de Incapacidad del Instituto Venezolano de los Seguros Sociales, ni la norma en que se basa la obligación de reubicarla (numeral 9 del artículo 53 de la Ley Orgánica de Prevención, Condiciones y Medio Ambiente de Trabajo) contempla tal trámite.
De todo lo anterior, se concluye definitivamente según las probanzas que obran en el expediente que existe una obligación de hacer para del Gobierno del Distrito Capital, como sujeto pasivo de la misma, consistente en reubicar a Leonor Isabel Hidalgo de Herrera de sus actividades docentes a funciones administrativas, por razones de salud; por cuanto solo ha cumplido de manera parcial dicha obligación al haber procedido al cambio de actividades, sin dictar el acto administrativo que le sirva de fundamento a esa reubicación que ha acordado materialmente el Distrito Capital, de donde se concluye el incumplimiento parcial de la obligación; siendo que la misma genera un estado de incertidumbre en la querellante quien está sin saber hasta qué momento se desempeñará en las mismas.
Por lo tanto, el Tribunal declara la configuración de la ABSTENCIÓN del cumplimiento total de la obligación de hacer del GOBIERNO DEL DISTRITO CAPITAL, consistente en reubicar a Leonor Isabel Hidalgo de Herrera de funciones docentes a funciones administrativas, obligación cuyo origen deviene del acto administrativo dictado por el Instituto Nacional de Prevención, Salud y Seguridad Laborales con fundamento en el numeral 9 del artículo 53 de la Ley Orgánica de Prevención, Condiciones y Medio Ambiente de Trabajo. Así se declara.
Por tanto este Juzgado Superior Cuarto en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Región Capital ORDENA al Gobierno del Distrito Capital cesar la abstención, y en consecuencia cumpla totalmente con la obligación de hacer impuesta por el Instituto Nacional de Prevención, Salud y Seguridad Laborales, para lo cual deberá sin más dilaciones dictar el acto administrativo que acuerde, por razones de salud laboral, el cambio de funciones de la querellante, de actividades docentes a actividades administrativas, sin pretexto alguno, vale decir sin esperar a que la querellante se someta a la Comisión de Nacional de Evaluación de Incapacidad del Instituto Venezolano de los Seguros Sociales, toda vez que ya ha sido ordenado por el Instituto Nacional de Prevención, Salud y Seguridad Laborales, único Ente encargado de velar por la seguridad laboral de los trabajadores, conforme a sus estudios, que se produzca ese cambio. Cúmplase lo ordenado.
Se ORDENA al Gobierno Del (sic) Distrito Capital ABSTENERSE DE EXIGIR trámites adicionales para el cumplimiento de la obligación antes descrita, en especial abstenerse de exigir a la querellante, como condición para dictar el acto administrativo, que se someta a una evaluación médica por parte de la Comisión de Nacional de Evaluación de Incapacidad del Instituto Venezolano de los Seguros Sociales; al no estar ese trámite expresamente previsto en el acto administrativo emanado del Instituto Nacional de Prevención, Salud y Seguridad Laborales como requisito fundamental para efectuar el cambio de actividad, ni estarlo en la norma que sustenta la orden. En consecuencia; Se ADVIERTE a las partes que, luego de haber sido dictado el acto administrativo que ponga orden en el asunto, es decir que reconozca de manera definitiva el cambio de actividad de la querellante consistente en dejar de desarrollar funciones docentes para pasar a cumplir funciones administrativas; la Administración podrá requerir a la querellante que someta a las evaluaciones que considere pertinentes. Pero no podrá hacerlo antes de dictar el acto administrativo que se le ha ordenado emitir.
En virtud de lo anteriormente expuesto, resulta forzoso para este Tribunal declarar CON LUGAR la querella funcionarial interpuesta. Es todo y así se decide”.
-III-
CONSIDERACIONES PARA DECIDIR
-De la competencia.
Previo a cualquier pronunciamiento, corresponde a esta Alzada verificar su competencia para conocer el presente asunto, para lo cual debe indicarse que conforme a lo previsto en el artículo 110 de la Ley del Estatuto de la Función Pública, y el numeral 7 del artículo 24 de la Ley Orgánica de la Jurisdicción Contencioso Administrativa, publicada en la Gaceta Oficial Nº 39.451 de fecha 22 de junio de 2010, la cual establece que los Juzgados Nacionales de la Jurisdicción Contencioso Administrativa son los competentes para conocer de las apelaciones y las consultas de ley, de las decisiones de los Juzgados Superiores Estadales de la Jurisdicción Contencioso Administrativa, en virtud de lo cual esta Corte resulta COMPETENTE para conocer del presente asunto como Alzada natural de las decisiones dictadas por los Juzgados Superiores con competencia contencioso-administrativa. Así se declara.
-De la consulta de Ley.
Declarado lo anterior, pasa esta Corte a conocer de la consulta planteada y a tal fin considera necesario establecer que la consulta es una prerrogativa procesal a favor de la República, en los términos previstos en el artículo 84 del Decreto con Rango, Valor y Fuerza de Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República, la cual consiste en verificar aquellas sentencias que resulten contrarias a la pretensión, excepción o defensa de la República.
En ese sentido, siendo que en el presente caso se plantea la consulta de ley del fallo dictado en fecha 21 de junio de 2017, por el Juzgado Superior Cuarto en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Región Capital, que declaró con lugar el recurso contencioso administrativo funcionarial interpuesto; le corresponde a esta Corte Segunda de lo Contencioso Administrativo analizar si procede la prerrogativa procesal de la consulta.
En concatenación con lo anterior, se debe señalar que la prerrogativa procesal de la consulta, se plantea por la ausencia del ejercicio del recurso de apelación de alguna de las partes, siendo que este mecanismo de revisión no constituye una fórmula general de control de la juridicidad del fallo consultado; sino que su finalidad es, como lo dispone en forma inequívoca el artículo 84 mencionado, un medio de defensa de los intereses de la República, tal y como fue expresado por la Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia en sentencia Nº 902 de fecha 14 de mayo de 2004, caso: C.V.G. Bauxilum, C.A., la cual establece:
“…la consulta obligatoria prevista en el artículo 70 del Decreto con Fuerza de Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República [hoy artículo 84] (...) debe ser efectuada sin excepción por los Tribunales Superiores que sean competentes en cada caso ya que la misma, así como las prerrogativas a que alude el artículo 63 eiusdem, persiguen resguardar los intereses patrimoniales de la República y de todos aquellos entes públicos sobre los que aquella tenga derechos…” [Corchetes de esta Corte y resaltado agregado].
De la misma forma, la referida Sala en sentencia Nº 1.071 de fecha 10 de agosto de 2015, caso: María del Rosario Hernández Torrealba, realizando un análisis con relación a la naturaleza y alcance de la prerrogativa procesal de la consulta, determinó lo siguiente:
“… cuando un Juez se encuentre en sede de la consulta obligatoria (...) debe circunscribirse a revisar si el fallo de instancia se apartó del orden público, violentó normas de rango constitucional o de interpretaciones y criterios vinculantes sentados por esta Sala, quebrantamientos de formas sustanciales en el proceso o de las demás prerrogativas procesales, o de una incorrecta ponderación del interés general”. (Resaltado agregado).
De lo anterior se colige que, el examen del fallo consultado deberá ceñirse exclusivamente a aquellos aspectos que fueron decididos en detrimento de los intereses patrimoniales de la República, por lo que, las pretensiones aducidas por la parte actora y desestimadas por el Juez a quo, sólo serían susceptibles de revisión mediante el recurso de apelación ejercido en forma tempestiva; tocando a esta Sede Jurisdiccional, la revisión del fallo con relación al desconocimiento de cuestiones de orden público, a la violación de principios o derechos constitucionales o a una incorrecta ponderación del interés general.
Ahora bien, se observa del fallo objeto de consulta que en la misma se declaró el cese de la abstención por parte de la administración al no dar cumplimiento al oficio Nº GCV 0448/15 , dictado por la Gerente Estadal de Seguridad y Salud de los Trabajadores del Distrito Capital-Vargas del Instituto Nacional de Prevención, Salud y Seguridad Laborales, el cual ordena a la querellada a realizar el cambio de funciones que venía desempeñando la ciudadana querellante dentro de la institución, motivado a los padecimientos físicos que padece la actora, de conformidad con lo establecido en el numeral 9 del artículo 53 de la Ley Orgánica de Prevención, Condiciones y Medio Ambiente de Trabajo (L.O.P.C.Y.M.A.T.).
En tal sentido, esta Alzada advierte que si bien es cierto que en sentencias como la recurrida se ordena un pronunciamiento por parte de la Administración, tal declaratoria no afecta directa o indirectamente los intereses patrimoniales de la República.
En vista de las consideraciones anteriores y por cuanto en el caso que nos ocupa se observa que la declaratoria de abstención por parte de la administración no afecta directa o indirectamente los intereses patrimoniales de la República, por lo que no existen motivos que lleven a este Órgano Jurisdiccional a revisar a través del mecanismo de la consulta el fallo dictado por el Juzgado Superior Cuarto en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Región Capital en fecha 21 de junio de 2017. Así se declara.
Ahora bien, del mismo modo observa este Órgano Colegiado que no se desprende del texto del fallo en consulta que el Juzgado a quo haya dejado de apreciar la existencia de alguna norma de orden público y tampoco se observa que sobre la resolución del asunto exista algún fallo vinculante emanado de la Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia que deba aplicarse.
En virtud de las consideraciones anteriores, esta Corte debe declarar IMPROCEDENTE la consulta de ley planteada, FIRME el fallo dictado en fecha 21 de junio de 2017 por el Juzgado Superior Cuarto en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Región Capital y se ordena la remisión del expediente al aludido juzgado. Así se decide.
-IV-
DECISIÓN
Por las razones anteriormente expuestas esta Corte Segunda de lo Contencioso Administrativo, administrando justicia en nombre de la República Bolivariana de Venezuela y por autoridad de la Ley, declara:
1.- Que es COMPETENTE para conocer de la consulta de Ley establecida en el artículo 84 del Decreto con Rango, Valor y Fuerza de Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República, a la cual fue sometida la decisión dictada en fecha 21 de junio de 2017, por el Juzgado Superior Cuarto en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Región Capital, la cual declaró con lugar el recurso contencioso administrativo funcionarial interpuesto por la abogada Milexisy Figueroa Mendoza, actuando con el carácter de apoderada judicial de la ciudadana LEONOR ISABEL HIDALGO DE HERRERA, contra el GOBIERNO DEL DISTRITO CAPITAL.
2.- IMPROCEDENTE la consulta de ley planteada; y en consecuencia, FIRME el fallo dictado por el Juzgado Superior Cuarto en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Región Capital en fecha 21 de junio de 2017 y se ordena la remisión del expediente al aludido juzgado.
Publíquese y regístrese. Remítase el expediente al Juzgado Superior Cuarto de lo Contencioso Administrativo de la Región Capital. Déjese copia de la presente decisión. Cúmplase lo ordenado.
Dada, sellada y firmada en la Sala de Sesiones de la Corte Segunda de lo Contencioso Administrativo, en Caracas, a los treinta (30) días del mes de enero de dos mil dieciocho (2018). Años 207° de la Independencia y 158° de la Federación.
El Presidente,

ELEAZAR ALBERTO GUEVARA CARRILLO
El Vicepresidente,

FREDDY VÁSQUEZ BUCARITO
Ponente
El Juez,

VÍCTOR MARTÍN DÍAZ SALAS
El Secretario Accidental,

LUIS ARMANDO SÁNCHEZ
EXP. Nº AP42-Y-2017-000131
FVB/42
En la misma fecha _____________ ( ) de ___________ de dos mil dieciocho (2018), siendo la(s) ____________, se publicó y registró la anterior decisión bajo el Nº _________________.
El Secretario Accidental.