TSJ Regiones - Decisión

JUEZ PONENTE: EFRÉN NAVARRO
EXPEDIENTE Nº AB41-X-2017-000181

Por recibido oficio Nº 3667 de fecha tres (03) de octubre de 2017, emanado de la Sala Político Administrativo del Tribunal Supremo de Justicia, anexo al cual remite expediente contentivo del cuaderno separado de apelación del amparo cautelar, con ocasión de la demanda de nulidad interpuesta por el ciudadano Juan Antonio Darias Montilla contra el Instituto Nacional de Aeronáutica Civil (INAC), el cual contiene la sentencia Nº 01518 dictada por la referida Sala en fecha 15 de diciembre de 2016 que declaró parcialmente con lugar el recurso de la apelación intentado contra la sentencia Nº 2014-1081 de fecha 10 de julio de 2014 dictada por esta Corte y procedente el amparo cautelar solicitado contra la Providencia Administrativa Nº PRE/CJU/GPA/ 168-14 de fecha 30 de abril de 2014 dictada por el Instituto Nacional de Aeronáutica Civil (INAC); ordenándose al Presidente del referido Instituto que proceda a hacer las gestiones pertinentes a fin de comunicar a los entes, órganos y funcionarios o funcionarias correspondientes, la cesación de la referida medida cautelar por mandato del artículo 124 de la Ley de Aeronáutica Civil.

Dicha remisión se efectuó en razón de haberse indicado en la sentencia Nº 01518 dictada Sala Político Administrativo del Tribunal Supremo de Justicia que el “… Presidente del Instituto Nacional de Aeronáutica Civil (INAC) (…) podrá formular oposición ante la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo contra el otorgamiento del amparo cautelar conforme con lo dispuesto en el artículo 602 del Código de Procedimiento Civil”.

En fecha 27 de junio de 2017, el abogado José Llovera, inscrito en el Instituto de Previsión Social del Abogado bajo el Nº 108.349, actuando en su condición de apoderado judicial del Instituto Nacional de Aeronáutica Civil (INAC), se opone formalmente al amparo cautelar dictado y solicita que la oposición sea tramita conforme con lo establecido en el artículo 602 del Código de Procedimiento Civil.

En fecha 4 de julio 2017, en virtud de la incorporación a este Órgano Jurisdiccional del Juez Hermes Barrios, quedó reconstituida la Junta Directiva de esta Corte, quedando conformada de la siguiente manera: EMILIO RAMOS GONZÁLEZ, Juez Presidente; HERMES BARRIOS FRONTADO, Juez Vicepresidente y EFRÉN NAVARRO, Juez.

En fecha 25 de octubre de 2017, la Secretaría de esta Corte abre el presente cuaderno separado y abre el lapso de ocho (08) días de despacho, inclusive para la articulación probatoria prevista en el artículo 602 del Código de Procedimiento Civil.

En fecha 09 de noviembre de 2017, la Secretaría de esta Corte deja constancia que venció el lapso de ocho (08) días de despacho para la articulación probatoria prevista en el artículo 602 del Código de Procedimiento Civil.

En fecha 14 de noviembre de 2017, se dictó auto ratificando la ponencia al juez EFRÉN NAVARRO a los fines de que la Corte dicte la decisión correspondiente.

Realizado el estudio de las actas que conforman el presente expediente, pasa esta Corte a decidir, previa las consideraciones siguientes:

-I-
DEL AMPARO CAUTELAR OTORGADO

En fecha 14 de diciembre de 2016, la Sala Político Administrativo del Tribunal Supremo de Justicia declaró procedente el amparo cautelar solicitado por el ciudadano Juan Antonio Darias Montilla contra la Providencia Administrativa Nº PRE/CJU/GPA/ 168-14 de fecha 30 de abril de 2014 dictada por el Instituto Nacional de Aeronáutica Civil (INAC) en los siguientes términos:

“(…) de la sentencia apelada número 2014-1081 del 10 de julio de 2014 se evidencia que la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo desechó preliminarmente la transgresión denunciada, pues si bien ‘la Administración emitió dos (2) actos que iban dirigidos al ciudadano actor, referidos con relación al mismo hecho (...) cada uno de dichos actos, difieren el uno con el otro, ello por cuanto el primero iba dirigido a suspender de manera provisional la actividad operacional del [accionante], de conformidad con lo previsto en el artículo 123 de la Ley de Aeronáutica Civil, siendo en este caso determinado como medida cautelar, es decir, una decisión del todo accesoria a la principal, la cual es la demandada en esta Instancia Judicial y que se concierne en la sanción pecuniaria de multa, según lo establecido en el artículo 127 en su numeral 1.26 de la Ley de Aeronáutica Civil’.
Ahora bien, de la revisión de las copias certificadas del expediente administrativo, se observan los siguientes recaudos y actuaciones:
- Comunicación identificada con las letras y números PRE/10143/CJU/GPA/0070/2012, dirigida a “TODOS LOS SERVICIOS DE NAVEGACIÓN AÉREA”, denominada por el demandante como “Mensaje IPM registrado 20 de diciembre de 2012 en la red AFTN”, de cuyo texto se lee: “EL CIUDADANO PRESIDENTE DEL INSTITUTO NACIONAL DE AERONÁUTICA CIVIL (...) EN EJERCICIO DE LAS ATRIBUCIONES QUE LE CONFIERE LA LEY DE AERONÁUTICA CIVIL (...), INFORMA: QUE A PARTIR DE LA PRESENTE FECHA SE SUSPENDE DE TODA ACTIVIDAD OPERACIONAL AL PILOTO JUAN ANTONIO DARIAS MONTILLA (...) HASTA QUE SE PRESENTE EN LA DIRECCIÓN DE LOS SERVICIOS A LA NAVEGACIÓN AÉREA DEL INAC, UBICADA EN ATS. MAIQUETÍA” (Mayúsculas propias).
- Providencia Administrativa signada con las letras y números PRE-CJU-GPA-302-13 del 10 de agosto de 2013, mediante la cual el Presidente del Instituto Nacional de Aeronáutica Civil (INAC) decidió lo siguiente:
‘PRIMERO: Dar inicio al procedimiento administrativo distinguido con el número 091-13 e instruir a la Consultoría Jurídica de [ese] Instituto para que actúe como órgano sustanciador.
SEGUNDO: Notificar al ciudadano Juan Antonio Darias Montilla (...) del presente auto de inicio (...).
TERCERO: Mantener la medida cautelar de suspensión de toda la actividad operacional que recae sobre el piloto Juan Antonio Darias Montilla (...) de conformidad con lo establecido en el artículo 9 de la Ley de Aeronáutica Civil, en concordancia con el artículo 123 de la misma ley, por presuntamente infringir las disposiciones previstas en la Ley que atentan contra la Seguridad Aeronáutica (...)’ (Destacados del texto).

- Providencia Administrativa identificada con el alfanumérico PRE/CJU/GPA 038-14 del 4 de febrero de 2014, donde el Presidente del Instituto Nacional de Aeronáutica Civil (INAC) dio por concluido el procedimiento administrativo iniciado contra el demandante, decidiendo lo siguiente:
‘PRIMERO: Sancionar al ciudadano JUAN ANTONIO DARIAS MONTILLA (...) con multa de un mil unidades tributarias (1.000 U.T.) (...).
SEGUNDO: Notificar del presente acto administrativo a la representación ciudadano (sic) [accionante] e informarle a su vez, que a los fines de garantizar el derecho a la defensa, contra el presente acto podrá ejercer el recurso de reconsideración previsto en el artículo 122 de la Ley de Aeronáutica Civil (...) o acudir a la vía jurisdiccional (...). Igualmente se le informa que en el lapso de 15 días continuos siguientes a la recepción de la notificación del aludido acto administrativo, deberá hacer efectiva la cancelación de la multa, de conformidad con lo establecido en el numeral 2 de la Providencia Administrativa Nro. PRE-CJU-205-05 de fecha 13 de julio de 2005, publicada en la Gaceta Oficial de la República Bolivariana de Venezuela No. 38.240 de fecha 1 de agosto de 2005, so pena de incurrir en la infracción administrativa prevista en el numeral 1.1.3 del artículo 130 de la Ley de Aeronáutica Civil, sancionada con multa, así como también la infracción prevista en el numeral 3 del artículo 135 ejusdem, sancionada con la revocatoria del premiso operacional’ (Resaltados del acto).
De lo anterior se colige, efectivamente, que el Presidente del Instituto Nacional de Aviación Civil (INAC) emitió en distintas oportunidades dos pronunciamientos respecto a los hechos investigados en sede administrativa, relacionados con las actuaciones del demandante, abogado Juan Antonio Darias Montilla, como piloto de la aeronave identificada con matrícula YVO162, perteneciente al Servicio de Búsqueda y Salvamento del referido ente, cuando en fecha 6 de diciembre de 2012 de manera irregular se desprendió la puerta trasera o de pasajeros y pasajeras en pleno vuelo.
En efecto, se evidencia de los autos que el referido funcionario ordenó la suspensión de toda la actividad operacional del demandante y, posteriormente, lo sancionó con multa por Un Mil Unidades Tributarias (1.000 U.T.) al encontrarlo incurso en el supuesto de infracción contenido en el artículo 127, numeral 1.26 de la Ley de Aeronáutica Civil, relativo a “Cualquier otra actividad distintas [a las enunciadas en esa disposición] (...) que contravenga normas de la seguridad de la aviación” (Agregado de la Sala).
No obstante, como fue afirmado por la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo, tales pronunciamientos gozan de diferente naturaleza. En efecto, la suspensión de la actividad operacional constituyó una decisión de orden cautelar impuesta con base en lo previsto en el artículo 123 de la mencionada Ley, que faculta al Presidente o Presidenta y demás funcionarios y funcionarias competentes para imponer medidas cautelares en caso de riesgo, a fin de garantizar la seguridad aeronáutica; mientras que la sanción pecuniaria -como decisión definitiva- fue el resultado de verificar la infracción investigada en el procedimiento tramitado en sede administrativa.
En razón de lo expuesto y sin que constituya un pronunciamiento de fondo, la Sala estima que no es posible presumir en esta etapa del proceso la transgresión del principio non bis in idem, pues del estudio preliminar del expediente se aprecia que no fue impuesta una doble sanción en los términos alegados por el accionante. Así se decide.
Dada la improcedencia de las denuncias de orden constitucional alegadas en el escrito de demanda, en principio, resultaría improcedente el otorgamiento de la protección constitucional para ‘que se levante la medida de suspensión de toda actividad operacional que recae sobre [el accionante] e impida a la Autoridad Aeronáutica, dado el principio de ejecutividad y ejecutoriedad de que gozan los Actos Administrativos, ejecutar el acto sancionatorio pecuniario’ (Agregados de la Sala).
No obstante lo anterior, de los escritos de demanda y de fundamentación de la apelación (folios 2 al 28 y 93 al 98 del expediente) se aprecia la insistencia del abogado Juan Antonio Darias Montilla en resaltar que ‘el mensaje interno ya identificado, el cual es usado por la Autoridad Aeronáutica venezolana, para transmitir a la comunidad de la aviación, nacional e internacional, suspende por vía de hecho y sin procedimiento previo a los operadores, explotadores, aeronaves y personal aeronáutico, continuando esta situación en el tiempo y espacio sin que se inicie procedimiento administrativo alguno para establecer las responsabilidades administrativas’ (Negrillas de la Sala).
Asimismo, el accionante manifiesta que al hacer un análisis de la parte dispositiva del acto administrativo impugnado, se evidencia que ‘la Autoridad Aeronáutica no establece mantener la suspensión de toda actividad operacional. La sentencia hoy recurrida en apelación, no observó la dispositiva del prenombrado acto administrativo sancionatorio, y si continúa la situación actual y verdadera de esta suspensión de hecho de toda actividad operacional, se continúa la violación de los derechos y garantías constitucionales que [le] asisten, generando graves perjuicios que puedan desencadenar un daño mayor a los ya ocasionado’ (Destacado y agregado de la Sala).
Lo expuesto por el demandante y la revisión de las actas del expediente administrativo, hacen colegir a la Sala que en la actualidad no existe pronunciamiento expreso de la Administración Aeronáutica -durante la tramitación del procedimiento administrativo e, incluso, con posterioridad a la emisión de la decisión definitiva del caso en sede administrativa- acerca de la vigencia temporal de la prenombrada medida de suspensión de la actividad operacional impuesta al investigado de manera cautelar.
Cabe destacar, que en la Providencia Administrativa identificada con el alfanumérico PRE/CJU/GPA/168-2014 del 22 de abril de 2014, al resolver el recurso de reconsideración ejercido por la parte demandante contra el acto administrativo originario, el Presidente del Instituto Nacional de Aeronáutica Civil (INAC) se limitó a desechar el alegato de violación del principio non bis in idem señalando que ‘este procedimiento que dio lugar a la sanción impuesta al administrado es de carácter pecuniario y por parte de la RED AFTN [por la cual fue comunicada la orden de suspensión de la actividad operacional] es de carácter técnico, por parte de los Servicios a la Navegación Aérea’ (Agregado de la Sala).
Ante este escenario, conviene atender a lo dispuesto en los artículos 117, 123 y 124 de la Ley de Aeronáutica Civil, publicada en la Gaceta Oficial de la República Bolivariana de Venezuela número 39.140 del 17 de marzo de 2009, los cuales establecen lo que sigue:
‘Potestad sancionatoria.
Artículo 117. Corresponde a la Autoridad Aeronáutica sancionar administrativamente a los funcionarios o particulares, sean personas naturales o jurídicas por razón de las infracciones a la presente Ley y a los reglamentos, así como a las demás normas que regulan las actividades aeronáuticas civiles.
(…)’.
‘Medidas cautelares
Artículo 123. El Presidente del Instituto Nacional de Aeronáutica Civil y demás funcionarios competentes en materia de seguridad operacional y de la aviación civil, mediante acto motivado, podrán dictar las medidas cautelares en caso de riesgo, a fin de garantizar la seguridad aeronáutica’.
‘Oposición a las medidas cautelares
Artículo 124. Acordada la medida cautelar, la parte contra la cual obre la medida podrá oponerse a ella dentro de los cinco días hábiles siguientes a la fecha en que haya tenido lugar la notificación de la misma; dentro de ese lapso cualquier persona que tenga interés o se considere lesionado y que haya tenido conocimiento de la imposición de la medida cautelar podrá hacerse parte del procedimiento de oposición.
Formulada la oposición, se abrirá una articulación probatoria de cinco días hábiles, en la cual las partes y los interesados podrán hacer valer sus pruebas y alegatos. Vencido dicho lapso, el Presidente del Instituto Nacional de Aeronáutica Civil decidirá lo conducente dentro de los tres días hábiles siguientes.
El Presidente del Instituto Nacional de Aeronáutica Civil procederá a revocar la medida cautelar que se hubiese dictado cuando estime que sus efectos no se justifican. En todo caso, las medidas cautelares que se hubiesen dictado con ocasión de un procedimiento administrativo cesarán en sus efectos cuando se dicte la decisión que ponga fin a dicho procedimiento o cuando transcurra el lapso establecido para la decisión definitiva sin que ésta se haya producido’ (Subrayado de la Sala).
Resalta de las normas transcritas, además de la competencia de la Autoridad Aeronáutica para dictar las medidas cautelares pertinentes según el caso, que la cesación de las mismas operan de pleno de derecho al momento de dictar el acto administrativo definitivo que ponga fin al procedimiento administrativo o cuando haya transcurrido en su totalidad el lapso otorgado a la Administración para dictar dicha decisión.
Sobre el particular, conviene destacar que de acuerdo a lo previsto en el numeral 3 del artículo 44 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, ‘No habrá condenas a penas perpetuas o infamantes’. Tal postulado constitucional también es aplicable en el ámbito del derecho administrativo sancionatorio o disciplinario, toda vez que la actuación administrativa debe estar supeditada al principio de legalidad y, por ende, al principio que establece los límites a las penas. (Vid., sentencias de esta Sala números 00616 del 8 de marzo de 2006 y 01017 del 13 de agosto de 2015).
En este mismo sentido se ha pronunciado la Sala Constitucional del Máximo Tribunal, al afirmar que ‘La Administración no puede imponer penas perpetuas, así como tampoco la actividad jurisdiccional, sino que deben regular causas de extinción de la responsabilidad’ (Vid., sentencia de esa Sala número 952 del 29 de abril de 2003).
En el asunto de autos, la aludida medida cautelar sigue surtiendo sus efectos de manera indefinida en el tiempo, pues si bien por orden del citado artículo 124 de la Ley de Aeronáutica Civil la misma habría cesado, no consta en el expediente elemento alguno que haga presumir que dicha cesación sea del conocimiento público como sí lo fue su imposición, ni que en el acto impugnado el Instituto Nacional de Aeronáutica Civil (INAC) haya impuesto al demandante una sanción similar a la medida cautelar decidida al inicio del procedimiento administrativo.
De esta manera y con base en los elementos cursantes en autos, la Sala estima preliminarmente que la situación descrita podría contravenir la prohibición constitucional establecida en el antes mencionado artículo 44, numeral 3 de la Constitución, más aun cuando por su naturaleza las medidas cautelares gozan provisionalidad.
Lo anterior constituye un aspecto fundamental que no fue considerado por la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo en el fallo apelado. En efecto, aun cuando ese órgano jurisdiccional desechó en la fase cautelar las presuntas violaciones constitucionales denunciadas en el escrito de demanda y, en consecuencia, estimó insatisfecho el requisito de procedencia de las medidas cautelares relativo al fumus boni iuris, es evidente que en la actualidad se mantiene una medida administrativa preventiva contra el abogado Juan Antonio Darias Montilla aun cuando la investigación administrativa ya culminó.
En razón de lo anterior, la Sala estima que en la sentencia apelada número 2014-1081 del 10 de julio de 2014, la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo incurrió en el vicio de suposición falsa por la falta de aplicación del artículo 124 de la Ley de Aeronáutica Civil, razón por la cual debe declararse parcialmente con lugar la apelación y, en consecuencia, revocarse el aludido fallo solo en lo referido a la improcedencia de la acción de amparo constitucional contra la suspensión de la actividad operacional del demandante. Así se decide.
Vista la anterior aclaratoria y que en el caso analizado deviene a favor del accionante la presunción del buen derecho al determinarse la aparente transgresión de la garantía constitucional prevista en el artículo 44, numeral 3 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, siendo innecesaria la revisión del requisito relativo al periculum in mora por ser este procedente por la verificación del fumus boni iuris (Vid., entre otras, sentencia de esta Sala número 00065 del 27 de enero de 2016); esta Máxima Instancia declara procedente el amparo cautelar solicitado, únicamente respecto a la orden de prohibición de realizar la actividad operacional del demandante.
En consecuencia, atendiendo al principio del paralelismo de las formas, se ordena al Presidente del Instituto Nacional de Aeronáutica Civil (INAC) que proceda a hacer las gestiones pertinentes a fin de comunicar a los entes, órganos y funcionarios o funcionarias correspondientes, la cesación de la referida medida cautelar por mandato del artículo 124 de la Ley de Aeronáutica Civil. Así se establece.” (Mayúsculas y resaltado del texto).

-II-
CONSIDERACIONES PARA DECIDIR

Declara como ha sido la competencia de esta Corte mediante sentencia de fecha 10 de julio de 2014, procede a pronunciarse sobre la oposición a la decisión de amparo cautelar acordado en fecha 14 de diciembre de 2016 por la Sala Político Administrativo del Tribunal Supremo de Justicia a favor del ciudadano Juan Antonio Darias Montilla.

El artículo 602 del Código de Procedimiento Civil, aplicable supletoriamente por remisión del artículo 31 de la Ley Orgánica de la Jurisdicción Contencioso Administrativa, establece:
“Artículo 602.- Dentro del tercer día siguiente a la ejecución de la medida preventiva, si la parte contra quien obre estuviere ya citada; o dentro del tercer día siguiente a su citación, la parte contra quien obre la medida podrá oponerse a ella, exponiendo las razones o fundamentos que tuviere que alegar.

Haya habido o no oposición, se entenderá abierta una articulación de ocho días, para que los interesados promuevan y hagan evacuar las pruebas que convengan a sus derechos.

En los casos a que se refiere el artículo 590, no habrá oposición ni la articulación de que se trata este artículo, pero la parte podrá hacer suspender la medida, como se establece en el artículo 589.” (Resaltado agregado).

Observa esta Corte que la institución de la oposición ante una medida cautelar dictada requiere una actuación de la parte interesada que pretende suspender los efectos de la cautela. Dicha actuación conforme con el artículo transcrito no es otra que la explicación de las razones por las cuales se considera que no procede la medida cautelar acordada. Asimismo, la normativa en cuestión establece que las partes podrán traer al expediente medios de pruebas que convengan en sus derechos. Así la parte que se oponga a la medida deberá demostrar los argumentos expuestos en su escrito de oposición, para lograr la suspensión de la medida cautelar acordada. De no indicarse las razones y fundamentos por los cuales se opone o ni siquiera traer a los autos pruebas que permitan demostrar que el fumus bonis iuris o periculum in mora no se encuentran presentes; la oposición debe declararse improcedente, ya que las condiciones establecidas en el artículo 602 del Código de Procedimiento Civil no pueden ser consideradas como un mero trámite procesal.

En el presente caso, se observa que en fecha 27 de junio de 2017, el abogado José Llovera, actuando en su condición de apoderado judicial del Instituto Nacional de Aeronáutica Civil (INAC), se opuso formalmente al amparo cautelar dictado por la Sala Político Administrativo del Tribunal Supremo de Justicia y solicita que la oposición sea tramita conforme con lo establecido en el artículo 602 del Código de Procedimiento Civil.

En la referida oposición el referido apoderado judicial no indicó las razones ni los fundamentos en los que basaba su oposición. Tampoco la representación judicial del Instituto Nacional de Aeronáutica Civil (INAC) trajo a los autos alguna prueba durante la articulación probatoria abierta de ocho (08) días de despacho conforme con el artículo 602 del Código de Procedimiento Civil.

Visto entonces que la representación judicial del Instituto Nacional de Aeronáutica Civil (INAC) no realizó actuación alguna a través de la cual se pueda establecer los motivos o razones de la oposición, ni promovió o consignó prueba alguna para desvirtuar el fumus bonis iuris constitucional establecido por la Sala Político Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia; esta Corte Primera de lo Contencioso Administrativo debe declarar IMPROCEDENTE la oposición formulada contra la sentencia de fecha 14 de diciembre de 2016 emanada de la Sala Político Administrativo del Tribunal Supremo de Justicia a favor del ciudadano Juan Antonio Darias Montilla. Así se decide.

-III-
DECISIÓN
Por las razones anteriormente expuestas, esta Corte Primera de lo Contencioso Administrativo, administrando justicia en nombre de la República Bolivariana de Venezuela y por autoridad de la Ley, declara IMPROCEDENTE la oposición formulada contra la sentencia de fecha 14 de diciembre de 2016 emanada de la Sala Político Administrativo del Tribunal Supremo de Justicia a favor del ciudadano Juan Antonio Darias Montilla.

Publíquese, regístrese y notifíquese. Déjese copia de la presente decisión. Cúmplase lo ordenado.

Dada, firmada y sellada en la Sala de Sesiones de la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo, en Caracas, a los _________________ ( ) días del mes de _________________ del año dos mil dieciocho (2018). Años 207º de la Independencia y 158º de la Federación.
El Juez Presidente,

EMILIO RAMOS GONZALEZ
El Juez Vicepresidente,

HERMES BARRIOS FRONTADO

El Juez,

EFRÉN NAVARRO
Ponente
La Secretaria Accidental,

VANESSA S. GARCÍA GÁMEZ

Exp. Nº AB41-X-2017-000181
EN/

En fecha______________________________ ( ) de __________________________ de dos mil dieciocho (2018), siendo la(s) _________________ de la ___________________, se publicó y registró la anterior decisión bajo el N° ___________________.
La Secretaria Acc.,