TSJ Regiones - Decisión

JUEZ PONENTE: FREDDY VÁSQUEZ BUCARITO
EXPEDIENTE Nº AP42-G-2015-000209
En fecha 21 de marzo de 2017, se recibió en la Unidad de Recepción y Distribución de Documentos (U.R.D.D) de las Cortes de lo Contencioso Administrativo de Caracas, el oficio Nº 0161 de fecha 8 de febrero de 2017, emanado de la Sala Político Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia, anexo al cual remitió el expediente contentivo de la demanda de nulidad interpuesta conjuntamente con amparo cautelar y subsidiariamente medida cautelar de suspensión de efectos por las ciudadanas EMMA SALAS, ZULEIMA BRITO, LOYDA BASTIDAS Y LUZ GARCÍA, titulares de las cédulas de identidad Nros. 15.305.757, 14.156.437, 9.419.834 y 6.367.408, respectivamente, debidamente asistidas por los abogados GILBERTO LÓPEZ REYES y DARÍO VENTURA GARCÍA, inscritos en el Instituto de Previsión Social del Abogado bajo los Nros. 30.753 y 50.549, respectivamente, quienes a su vez actuando en su propio nombre y representación, contra el acto de administrativo contenido en el oficio Nº 06-00-2884 de fecha 8 de diciembre de 2014, dictado por el Director de la Dirección de Control de la Administración Nacional Descentralizada de la CONTRALORÍA GENERAL DE LA REPÚBLICA, mediante el cual ratificó en su totalidad las recomendaciones vinculantes estipuladas en el informe Nº 13 emanado de la mencionada Dirección, a través del cual se ordenó la suspensión del Fondo de Jubilaciones y Pensiones del Personal de la Universidad Pedagógica Experimental Libertador.
Tal remisión se efectuó en virtud de la decisión Nº 00845 de fecha 28 de julio de 2016, dictada por la referida Sala, mediante la cual se declaró Con Lugar el recurso de apelación interpuesto por las recurrentes contra la sentencia dictada por esta Corte Segunda en fecha 30 de julio de 2015, que declaró inadmisible la demanda de nulidad ejercida; Revocó el fallo apelado, y en consecuencia, Ordenó a esta Corte continuar la tramitación de la causa y, por tanto, emitir su pronunciamiento sobre la admisión de la demanda de nulidad interpuesta, previa notificación de la sentencia a las partes.
En fecha 28 de marzo de 2017, se dejó constancia que en fecha 10 de mayo de 2016 fue reconstituido este Órgano Jurisdiccional, en virtud de la incorporación del abogado Víctor Martín Díaz Salas y mediante sesión de esa misma fecha, fue elegida la nueva Junta Directiva, la cual quedó constituida de la siguiente manera: Eleazar Alberto Guevara Carrillo, Juez Presidente; Freddy Vásquez Bucarito, Juez Vicepresidente; y Víctor Martín Díaz Salas, Juez; en consecuencia, esta Corte se abocó al conocimiento de la presente causa en el estado en que se encontraba. En tal sentido y en virtud del oficio Nº 0161 de fecha 8 de febrero de 2017 emanado de la Sala Político Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia, anexo al cual remitió el presente expediente, se acordó darle entrada al mismo.
En fecha 2 de mayo de 2017, se ordenó pasar el presente expediente al Juez Ponente FREDDY VÁSQUEZ BUCARITO, a los fines de que la Corte dictara la decisión correspondiente. En esa misma fecha se pasó el expediente al Juez Ponente.
En fecha 12 de diciembre de 2017, se recibió del abogado Dario Ventura García, actuando en su propio nombre y en representación de las ciudadanas Luz García, Emma Salas, Loyda Bastidas y Zuleima Brito, antes identificados, diligencia mediante la cual solicitó se emita pronunciamiento sobre la admisión de la presente demanda y sobre la medida cautelar de suspensión de efectos solicitada, para lo cual consignó en original la Resolución Nº 2017.485.2422, emanada del Consejo Universitario de la Universidad Pedagógica Experimental Libertador mediante la cual se resuelve instruir a los profesores José Heriberto Manrique, Freddy Moretti Mendoza y Ángel Hernández Abreu, para que procedan a la liquidación de la Fundación del Fondo de Jubilaciones y Pensiones de la referida Casa de Estudios.
En fecha 28 de junio de 2018, se dejó constancia que en fecha 18 de junio de 2018 fue reconstituido este Órgano Jurisdiccional, en virtud de la incorporación de la abogada MARVELYS SEVILLA SILVA, y mediante sesión de esa misma fecha, fue elegida la nueva Junta Directiva, la cual quedó constituida de la siguiente manera: FREDDY VÁSQUEZ BUCARITO; Juez Vicepresidente en ejercicio de la Presidencia; VÍCTOR MARTÍN DÍAZ SALAS, Juez, MARVELYS SEVILLA SILVA, Jueza Suplente; en consecuencia, esta Corte se abocó al conocimiento de la presente causa en el estado en que se encontraba.
Examinadas las actas que conforman el expediente, pasa esta Corte Segunda de lo Contencioso Administrativo a decidir, previas las siguientes consideraciones:
-I-
ANTECEDENTES
En fecha 7 de julio de 2015, las ciudadanas Emma Salas, Zuleima Brito, Loyda Bastidas y Luz García, debidamente asistidas por los abogados Gilberto López Reyes y Darío Ventura García, antes identificados, quienes a su vez actuando en su propio nombre y representación, interpusieron ante la Unidad de Recepción y Distribución de Documentos (U.R.D.D) de las Cortes de lo Contencioso Administrativo, demanda de nulidad conjuntamente con amparo cautelar y subsidiariamente medida cautelar de suspensión de efectos contra el acto de administrativo contenido en el oficio Nº 06-00-2884 de fecha 8 de diciembre de 2014, dictado por el Director de la Dirección de Control de la Administración Nacional Descentralizada de la Contraloría General de la República, mediante el cual ratificó en su totalidad las recomendaciones vinculantes estipuladas en el informe Nº 13 emanado de la mencionada dirección, a través del cual se ordenó la suspensión del Fondo de Jubilaciones y Pensiones del Personal de la Universidad Pedagógica Experimental Libertador.
En fecha 8 de julio de 2015, se dio cuenta a esta Corte y se ordenó oficiar al ciudadano Contralor del referido Organismo, a los fines que se sirviera remitir los antecedentes administrativos del caso, para lo cual se concedieron diez (10) días hábiles. De la misma manera se designó ponente al Juez FREDDY VÁSQUEZ BUCARITO, a quien se ordenó pasar el expediente, a los fines que dictara la decisión correspondiente, lo cual se efectuó en fecha 9 de julio de de 2015.
Mediante decisión Nº 2015-000712 de fecha 30 de julio de 2015, esta Corte declaró inadmisible la demanda de nulidad interpuesta, por cuanto el acto impugnado no figuraba en ninguno de los supuestos previstos en el artículo 85 de la Ley Orgánica de la Jurisdicción Contencioso Administrativa, ya que se trataba de un acto de mero trámite.
En fecha 4 de agosto de 2015, se recibió de los abogados Darío Ventura García y Emma Salas, identificados anteriormente, actuando en su propio nombre y representación, diligencia mediante la cual apelaron de la decisión dictada por esta Corte en fecha 30 de julio de 2015.
En fecha 5 de agosto de 2015, se recibió de la ciudadana Luz García, debidamente asistida por del abogado Darío Ventura García, identificados anteriormente, diligencia mediante la cual apeló de la decisión dictada por esta Corte en fecha 30 de julio de 2015.
En fecha 6 de agosto de 2015, se recibió del abogado Gilberto López Reyes, identificado anteriormente, actuando en propio nombre y representación, diligencia mediante la cual apeló de la decisión dictada por esta Corte en fecha 30 de julio de 2015.
En fecha 23 de septiembre de 2015, se recibió de las ciudadanas Loyda Bastidas y Zuleima Brito, debidamente asistidas por el abogado Gilberto López Reyes, antes identificados, diligencia mediante la cual apeló de la decisión dictada por esta Corte en fecha 30 de julio de 2015.
En fecha 10 de diciembre de 2015, este Órgano Jurisdiccional dictó auto mediante el cual oyó en ambos efectos la apelación interpuesta y acordó remitir el presente expediente a la Sala Político Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia.
Mediante decisión de fecha 26 de julio de 2016, dictada por la Sala Político Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia declaró Con Lugar el recurso de apelación interpuesto por las recurrentes contra la sentencia dictada por esta Corte Segunda en fecha 30 de julio de 2015, que declaró inadmisible la demanda de nulidad ejercida; Revocó el fallo apelado, y en consecuencia, Ordenó a esta Corte continuar la tramitación de la causa y, por tanto, emitir su pronunciamiento sobre la admisión de la demanda de nulidad interpuesta, previa notificación de la sentencia a las partes.
En fecha 21 de marzo de 2017, se recibió de la Sala Político Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia oficio Nº 0161 de fecha 8 de febrero de 2017, mediante el cual remitió el presente expediente.
-II-
DE LA DEMANDA INTERPUESTA
En fecha 7 de julio de 2015, las ciudadanas Emma Salas, Zuleima Brito, Loyda Bastidas y Luz García, debidamente asistidas por los abogados Gilberto López Reyes y Darío Ventura García, antes identificados, quienes a su vez actuando en su propio nombre y representación, interpusieron demanda de nulidad conjuntamente con solicitud de amparo cautelar y subsidiariamente medida de suspensión de efectos contra el acto de administrativo contenido en el oficio Nº 06-00-2884 de fecha 8 de diciembre de 2014, dictado por el director de la Dirección de Control de la Administración Nacional Descentralizada de la Contraloría General de la República, mediante el cual ratificó en su totalidad las recomendaciones vinculantes estipuladas en el informe Nº 13 emanado de la mencionada dirección, a través del cual se ordenó la suspensión del Fondo de Jubilaciones y Pensiones del Personal de la Universidad Pedagógica Experimental Libertador, con base en los siguientes argumentos de hecho y de derecho:
Sostuvieron, que “… en fecha 21 de enero de 2014 la UNIVERSIDAD PEDAGOGICA (sic) EXPERIMENTAL LIBERTADOR, (…) fue formalmente notificada de Informe Definitivo de Auditoría efectuada por funcionarios adscritos a la Dirección de control del sector de Desarrollo Social, el cual arribó a las siguientes conclusiones y recomendaciones (…) Ordenar la supresión planificada de FJPUPEL (sic), realizar el control y seguimiento de ese proceso, y garantizar que se cumpla el destino que debe dársele a los recursos patrimoniales derivados de tal acción (…) Suspender, a partir del 01 (sic) de enero de 2014, cualquier tipo aporte y retención destinada al FJPUPEL (sic)…”.
Indicaron, que “… en fecha 10 de febrero de 2014, el (…) Rector consigno (sic) escrito ante la Contraloría General de la República, en el cual formuló una serie de señalamientos en los cuales cuestiono (sic) la ilegalidad de la actuación fiscal e hizo una propuesta de sustitución de las recomendaciones…”.
Argumentaron, que “En fecha 16 de enero de 2015, se recibió comunicación de la Contraloría General de la República (…) [mediante la cual le indicó] que el informe de auditoría es considerado (…) como ‘acto de trámite’ (…) por lo que es considerado como irrecurrible”. [Corchetes de esta Corte].
Que, “…el Consejo Universitario mediante Resolución Nº 2015.412.192 de fecha 11 de febrero de 2015, acordó darle cumplimiento a lo ordenado en el oficio Nº 06-00-2884 de fecha 08 (sic) de diciembre de 2014 (…) en el cual se ratificó el contenido del Informe Definitivo de Auditoría Nº 13”.
Destacaron, que las consideraciones realizadas en el Informe definitivo Nº 13 dictado por la Dirección General de Control de la Administración Nacional Descentralizada de la Contraloría General de la República, “…son en sí mismas definitivas e irreversibles, en el sentido que (…) la Administración (…) no tienen (sic) más alternativas que ejecutar lo acordado en el informe, siendo además la respuesta a nuestra solicitud de sustitución de las recomendaciones (…) con lo cual no existe posibilidad alguna que la Contraloría General de la República rectifique o modifique el acto que se impugna, ya que (…) no podría satisfacer nuestra pretensión de que se respete el sistema previsional que ha venido protegiendo a toda la comunidad universitaria a lo largo de 20 años”.
Denunciaron, la materialización del vicio de falso supuesto de hecho, toda vez que a su entender, conforme a lo establecido en el numeral 18 del artículo 26 de la Ley de Universidades y 8 de las pautas reglamentarias sobre Jubilaciones y Pensiones del Profesorado de las Universidades Nacionales, dictada por el Consejo Nacional de Universidades, “…obligan (…) a asumir el pago de su personal pasivo, sino para ‘contribuir’ al pago de las jubilaciones y pensiones del personal de la Universidad Pedagógica Experimental Libertador, cuando su capacidad financiera lo permita…”.
Esgrimieron, que “…la Dirección de Control del Sector Desarrollo Social se ha extralimitado en el ejercicio de sus funciones, ya que la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República no le facultaba para suprimir u ordenar suprimir estructuras de derecho Público o privado (sic), máxime cuando ello incide sobre la órbita de los derechos subjetivos, personales y directos de todo un colectivo o conglomerado social…”.
Expresaron, que “…la supresión de FONJUPEL (sic) y la suspensión de los aportes del personal supondría a todas luces un grave menoscabo a los derechos adquiridos por el personal de la Universidad (…) por cuanto el acto administrativo emanado de la Dirección de Control del Sector Desarrollo Social conculca el principio de progresividad de los trabajadores, al causar un grave perjuicio a las condiciones, beneficios y derechos adquiridos que derivan colectivamente del reglamento de Jubilaciones y Pensiones de la Upel (sic) que prevé un sistema de jubilaciones preexistente por medio del cual sean beneficiados por más de 20 años el personal docente, administrativo y obrero de nuestra Universidad así como las actas convenio y contratos colectivos…”.
Precisaron, que “…la competencia en materia de seguridad social corresponde a las Universidades, las cuales las ejercen por órgano del Consejo Universitario, entre cuyas competencias está la de ‘Dictar conforme a las pautas señaladas por el Consejo de Universidades, el régimen de seguros, escalafón, jubilaciones, pensiones, despidos, así como todo lo relacionado con la asistencia y previsión social de los miembros del personal universitario…”.
Destacaron, que “…las recomendaciones de la Dirección de Control del Sector Social como inaceptable intromisión en el ejercicio de la Autonomía de las Universidades Nacionales en materia de seguridad social”.
Agregaron, que “La supresión de Fojupel (sic) supondría igualmente absorber al personal que labora en dicha fundación, sin que la universidad disponga de recursos presupuestarios y financieros para ello, lo que hace igualmente inejecutable las recomendaciones contenidas en el informe Definitivo…”.
Conforme a lo establecido en el artículo 27 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, solicitaron que fuera acordado “amparo cautelar” de los actos impugnados, “…ya que su ejecución podría dejar desprovisto al personal docente, administrativo y obrero de la Upel (sic) del sistema previsional que lo ha venido protegiendo a lo largo de 20 años, violándose a su vez los Principios de Progresividad e Intangibilidad de sus derechos laborales y sociales”.
Solicitaron de forma subsidiaria, la suspensión de los efectos de los actos recurridos, ello con fundamento en el artículo 585 y 588 del Código de Procedimiento Civil.
Finalmente, solicitaron que se declare con lugar el presente recurso y en consecuencia se anule el acto administrativo objeto del presente recurso.
-III-
CONSIDERACIONES PARA DECIDIR
-De la competencia.
En primer término, corresponde a esta Corte Segunda de lo Contencioso Administrativo establecer su competencia para conocer el recurso contencioso administrativo de nulidad interpuesto conjuntamente con amparo cautelar y subsidiariamente medida de suspensión de efectos contra el acto de administrativo contenido en el oficio Nº 06-00-2884 de fecha 8 de diciembre de 2014, dictado por el director de la Dirección de Control de la Administración Nacional Descentralizada de la Contraloría General de la República, al efecto se observa lo siguiente:
Dentro de ese marco, tomando en consideración que se demanda la nulidad del acto administrativo dictado por un Órgano de Control Fiscal, como lo es la Dirección General de Control de la Administración Nacional Descentralizada de la Contraloría General de la República, esta Corte considera pertinente resaltar el contenido de los artículos 26 y 108 de la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República y del Sistema Nacional de Control Fiscal, que disponen:
“Artículo 26.- Son órganos del Sistema Nacional de Control Fiscal los que se indican a continuación:
1. La Contraloría General de la República.
2. La Contraloría de los Estados, de los Distritos, Distritos Metropolitanos y de los Municipios.
3. La Contraloría General de la Fuerza Armada Nacional.
4. Las unidades de auditoría interna de las entidades a que se refiere el artículo 9, numerales 1 al 11, de esta Ley.
(…)
Artículo 108.- Contra las decisiones del Contralor General de la República o de sus delegatarios, señaladas en los artículos 103 y 107 de este Ley, se podrá interponer recurso de nulidad por ante el Tribunal Supremo de Justicia, en el lapso de seis (6) meses contados a partir del día siguiente a su notificación.
En el caso de las decisiones dictadas por los demás órganos de control fiscal se podrá interponer, dentro del mismo lapso contemplado en este artículo, recurso de nulidad por ante la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo.” (Resaltado de esta Corte).
De los artículos transcritos, este Órgano Jurisdiccional observa, que en los casos en los cuales se solicite la nulidad de un acto administrativo dictado por los Órganos de Control Fiscal de la Administración Pública, distintos al Contralor General de la República o cualesquiera de sus delegatarios, la misma debe ser solicitada ante las Cortes de lo Contencioso Administrativo, ya que son éstas las competentes para conocer y decidir dichos recursos.
En consecuencia de lo expuesto, siendo que el caso de autos se trata de un recurso contencioso administrativo de nulidad interpuesto conjuntamente con amparo cautelar y subsidiariamente medida de suspensión de efectos contra un acto administrativo dictado por la Dirección General de Control de la Administración Nacional Descentralizada de la Contraloría General de la República, el cual es un Órgano de Control Fiscal de la Administración Pública, distinto al Contralor General de la República, esta Corte resulta COMPETENTE para conocer del presente asunto, en virtud de la competencia que le está atribuida expresamente por Ley. Así se decide.
-De la admisibilidad del recurso.
Determinada como ha sido la competencia de esta Corte Segunda de lo Contencioso Administrativo para conocer la demanda de nulidad interpuesta conjuntamente con solicitud de amparo cautelar y subsidiariamente medida de suspensión de efectos, si bien correspondería pasar el expediente al Juzgado de Sustanciación a los fines de hacer el pronunciamiento sobre el requisito de admisibilidad, de conformidad con la previsión establecida en el artículo 35 de la Ley Orgánica de la Jurisdicción Contencioso Administrativa; dada la trascendencia del derecho constitucional alegado, hace apremiante el pronunciamiento sobre la procedencia del amparo cautelar solicitado, por lo tanto resulta oportuno para este Órgano Jurisdiccional traer a colación el criterio, expuesto por la Sala Político Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia, mediante decisión signada bajo el Nº 1099 de fecha 10 de agosto de 2011 (caso Inversora Horizonte, S.A.), en la cual sostuvo lo siguiente:
“De manera pues, que no le es dado a las Cortes de lo Contencioso Administrativo subvertir el orden procesal, toda vez que corresponde al juez garantizar la estabilidad del proceso, por lo que, salvo los casos de solicitudes de amparo cautelar, cualquier otro pronunciamiento relativo a las pretensiones de las partes debe ser realizado luego de admitida la causa y en el presente caso, al tratarse de un órgano judicial colegiado, tal como lo disponía la norma aplicable rationae temporis citada, corresponde al Juzgado de Sustanciación. En este sentido la vigente Ley Orgánica de la Jurisdicción Contencioso Administrativa igualmente prevé que para dictar medidas cautelares, previamente debe ser admitida la demanda…”. (Resaltado de esta Corte).

Del criterio parcialmente transcrito, se advierte que no está dado a este Órgano Jurisdiccional efectuar pronunciamiento alguno sobre las solicitudes efectuadas por las partes involucradas en la litis antes de ser admitida la demanda por el Juzgado de Sustanciación, salvo los casos de solicitudes de amparo cautelar, en atención a los principios constitucionales de tutela judicial efectiva e instrumentalidad del proceso, consagrados en los artículos 26 y 257 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, respectivamente.
De esta manera, actuando esta Alzada como Juez Constitucional, ADMITE provisionalmente la presente demanda de nulidad interpuesta conjuntamente con solicitud de amparo cautelar y subsidiariamente medida de suspensión de efectos, contra el acto administrativo dictado por el director de la Dirección General de Control de la Administración Nacional Descentralizada de la Contraloría General de la República, en acatamiento de la sentencia parcialmente transcrita, que permite pronunciarse acerca del amparo cautelar. Así se decide.

-De la solicitud de amparo cautelar.
Previo al pronunciamiento relativo al amparo cautelar solicitado, estima este Órgano Colegiado pertinente formular algunas consideraciones con respecto al criterio establecido por la Sala Político-Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia en sentencia Nº 00402 fecha 20 de marzo de 2001 (Caso Marvin Enrique Sierra Velasco), que estableció el procedimiento relativo al trámite que ha de dársele a los amparos cautelares interpuestos de manera conjunta al recurso contencioso administrativo de nulidad.
Siendo así, y por cuanto la Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia de la República Bolivariana de Venezuela no estableció modificación alguna con relación al trámite procedimental de dicha solicitud cautelar, de acuerdo con el criterio señalado supra, debe entenderse que una vez propuesta la solicitud de amparo constitucional conjuntamente con una acción contencioso administrativa de nulidad, esta Corte revisará la admisibilidad de la acción principal, a fin de resolver de inmediato la medida cautelar requerida, con prescindencia de cualquier otro aspecto; abriéndose un cuaderno separado en caso de que se acuerde la misma, para la tramitación de la oposición respectiva, el cual se remitirá con la pieza principal contentiva del recurso de nulidad al Juzgado de Sustanciación de esta Corte, a fin de que se realice la tramitación correspondiente de conformidad con el procedimiento establecido en el artículo 602 y siguientes del Código de Procedimiento Civil. Así se decide.
Asimismo, es importante destacar que con relación al análisis de la procedencia de las cautelares con rango constitucional, el indicado fallo de la Sala Político-Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia expresó lo siguiente:
“…es menester revisar el cumplimiento de los requisitos que condicionan la procedencia de toda medida cautelar, adaptados naturalmente a las características propias de la institución de amparo en fuerza de la especialidad de los derechos presuntamente vulnerados. Dicho lo anterior, estima la Sala que debe analizarse en primer término, el fumus boni iuris, con el objeto de concretar la presunción grave de violación o amenaza de violación del derecho constitucional alegado por la parte quejosa y que lo vincula al caso concreto; y en segundo lugar, el periculum in mora, elemento éste determinable por la sola verificación del requisito anterior, pues la circunstancia de que exista presunción grave de violación de un derecho de orden constitucional, el cual por su naturaleza debe ser restituido en forma inmediata, conduce a la convicción de que debe preservarse ipso facto la actualidad de ese derecho, ante el riesgo inminente de causar un perjuicio irreparable en la definitiva a la parte que alega la violación”.
Una vez señalada la tramitación de la presente solicitud cautelar, pasa esta Corte, en atención a la sentencia antes citada, a determinar si en el presente caso existen medios de pruebas suficientes de los cuales emerja una razonable presunción de violación o amenaza de violación de los derechos constitucionales denunciados por el solicitante de amparo.
Precisado lo anterior, esta Alzada considera necesario en primer lugar, pasar a delimitar el contenido y/o interpretación de los principios constitucionales denunciados como transgredidos, siendo estos el principio de progresividad e intangibilidad de los derechos laborales y sociales de los solicitantes, preceptuados en el artículo 89 numeral 1 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, en los términos siguientes:
“Artículo 89.- El trabajo es un hecho social y gozará de la protección del Estado. La ley dispondrá lo necesario para mejorar las condiciones materiales, morales e intelectuales de los trabajadores y trabajadoras. Para el cumplimiento de esta obligación del Estado se establecen los siguientes principios:
1. Ninguna ley podrá establecer disposiciones que alteren la intangibilidad y progresividad de los derechos y beneficios laborales. En las relaciones laborales prevalece la realidad sobre las formas o apariencias (…)”. (Negrillas y subrayado de esta Corte)

De la norma Constitucional transcrita, se desprende la garantía constitucional de intangibilidad y progresividad que revisten los derechos y beneficios de todo trabajador. La intangibilidad puede entenderse sustantivamente como “cualidad de intangible” o adjetivamente, en el sentido “que no debe ni puede tocarse”. Por otra parte, la “progresividad” hace alusión al adjetivo “progresivo” que traduce dos acepciones: “que avanza, favorece el avance o lo procura” o “que progresa o aumenta en cantidad o perfección” (Diccionario de la Real Academia Española). Estas nociones permiten aproximar a los derechos de los trabajadores como intangibles en cuanto y en tanto no se alteren o modifiquen luego de haberse legítimamente establecidos, mientras que su progresividad se refleja únicamente en el aspecto que los mismos deben favorecerse para su avance, es decir, mejorarse tanto cualitativa como cuantitativamente (Vid. Sentencia de la Sala Constitucional Nº 1185 del 17 de junio de 2004, caso Alí Rodríguez Araque).
De tal manera, es evidente que los principios de intangibilidad y progresividad están consagrados constitucionalmente en virtud de la necesidad de proteger las conquistas de los trabajadores, siendo ambos elementos relacionados con la naturaleza de los derechos legítimamente adquiridos, por haberse incorporado de forma definitiva en la esfera jurídico-subjetiva de una persona o grupo de personas.
Este ha sido precisamente el carácter proteccionista que nuestra Constitución le ha dado al régimen jurídico de los trabajadores, garantizarles los principios reconocidos mediante los diversos mecanismos laborales ante las diversas situaciones jurídicas cuya variabilidad es constante por tratarse de la materia social del trabajo, esto se traduce, cuando las garantías laborales al ser otorgadas a los trabajadores, y una vez consumada legítimamente la situación jurídica individual y subjetiva y constituido de esa manera el derecho en concreto, estos resultan intangibles frente a nuevas legislaciones o ante cualquier cambio ulterior.
En igual sentido, debe considerarse que la intangibilidad y progresividad, en el plano constitucional, se relaciona conjuntamente con el principio interpretativo indubio pro operario establecido en el artículo 89, numeral 3, de la Constitución, por lo que el significado y alcance dado a estos principios debe efectuarse de la manera más favorable para el trabajador.
Establecido lo anterior, pasa esta Corte a revisar los requisitos de procedencia de la medida cautelar de amparo constitucional solicitada, con el propósito de evitar una lesión irreparable o de difícil reparación en el orden constitucional al ejecutarse un acto administrativo que eventualmente resulte anulado, pudiendo constituir un atentado al derecho fundamental a la tutela judicial efectiva.
En tal sentido, debe analizarse el fumus boni iuris, con el objeto de concretar la presunción grave de violación o amenazas de violación del derecho o derechos constitucionales alegados por la parte quejosa, para lo cual es necesario no un simple alegato de perjuicio, sino la argumentación y la acreditación de hechos concretos de los cuales nazca la convicción de violación a los derechos constitucionales de la accionante. En cuanto al periculum in mora, se reitera que en estos casos es determinable generalmente por la sola verificación del extremo anterior, pues la circunstancia de que exista una presunción grave de violación de un derecho de orden constitucional o su limitación fuera de los parámetros permitidos en el Texto Fundamental, conduce a la convicción de que por la naturaleza de los intereses debatidos debe preservarse in limine su ejercicio pleno, ante el riesgo inminente de causar un perjuicio irreparable en la definitiva a la parte que alega la violación.
En cuanto al fumus boni iuris, esta Corte observa que riela del folio 30 al 59 del expediente judicial, copia simple del informe Nº 13 emanado de la Dirección de Control de la Administración Nacional Descentralizada, del cual se desprende que dicha dirección ordenó al Consejo Universitario de la Universidad Pedagógica Experimental Libertador (U.P.E.L.) “… la supresión planificada del FJPUPEL (sic), realizar el control y seguimiento de ese proceso, y garantizar que se cumpla el destino que debe dársele a los recursos patrimoniales derivados de tal acción”.
De la misma manera, se observa en el folio 177 del expediente judicial, resolución Nº 2017.845.2422 de fecha 29 de noviembre de 2017, emanada del Consejo Universitario de la Universidad Pedagógica Experimental Libertador (U.P.E.L.) mediante la cual se instruyó a los representantes del Consejo Universitario ante la junta Directiva de la Fundación Fondo de Jubilaciones y Pensiones del Personal de la Universidad Pedagógica Experimental Libertador, para que procedan a la liquidación de la mencionada fundación.
De las pruebas ut supra citadas, se infiere preliminarmente que la Dirección de Control de la Administración Nacional Descentralizada, emitió un informe, mediante el cual ordenó suspender el Fondo de Jubilaciones y Pensiones del Personal de la Universidad Pedagógica Experimental Libertador, así como la suspensión definitiva de cualquier tipo de aporte y retención destinado al mismo.
De dichas pruebas, es evidente que las denuncias esgrimidas por los solicitantes de la presente protección cautelar no constituyen un simple alegato de perjuicio, si no que están acreditadas por medios probatorios suficientes que denotan la existencia de circunstancias que atentan la continuidad de un beneficio laboral adquirido por los trabajadores de la Universidad Pedagógica Experimental Libertador (U.P.E.L.), ya que la medida tomada por la administración es de una entidad tal, que configuraría una posible lesión irreparable o de difícil reparación en el orden constitucional, por lo cual surge el deber de este Órgano Jurisdiccional de prevenirla.
Aplicar un razonamiento opuesto devendría en una extinción definitiva del fondo de pensiones, afectando de forma permanente los derechos y beneficios obtenidos por los trabajadores de la mencionada casa de estudios, lo cual constituye sin temor a dudas en una transgresión al principio de intangibilidad y progresividad, preceptuados en el numeral 1 del artículo 89 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela.
De tal circunstancia deviene la imperante necesidad para este Juzgador de proteger los beneficios laborales adquiridos por los trabajadores, el personal docente, administrativo y obrero de la Universidad Pedagógica Experimental Libertador (U.P.E.L.), ante la eventual transgresión de sus derechos ante la posible lesión irreparable o de difícil reparación en su orden constitucional, en vista del informe Nº 13 emanado de la Dirección de Control de la Administración Nacional Descentralizada, por lo cual es visible la configuración del fumus bonis iuris al delatarse una presunción de violación de los principios constitucionales invocados. Verificado lo anterior, se confirma la existencia del periculum in mora ya que la existencia de una presunción grave de violación de un derecho de orden constitucional conduce a la convicción de que debe preservarse in limine su ejercicio pleno, ante el riesgo inminente de causar un perjuicio irreparable en la definitiva a la parte que alega la violación. Así se declara.
En vista de lo anterior, y en aras de garantizar la progresividad e intangibilidad de los derechos y beneficios de los mencionados trabajadores, resulta forzoso para este Órgano Colegiado, sobre la base de los razonamientos expuestos en la presente motiva, declarar PROCEDENTE la pretensión de amparo cautelar solicitada por los ciudadanos Emma Salas, Zuleima Brito, Loyda Bastidas, Luz García, Gilberto López Reyes y Darío Ventura García y en consecuencia se SUSPENDEN los efectos del acto de administrativo contenido en el oficio Nº 06-00-2884 de fecha 8 de diciembre de 2014, dictado por el director de la Dirección de Control de la Administración Nacional Descentralizada de la Contraloría General de la República, mediante el cual ratificó en su totalidad las recomendaciones vinculantes estipuladas en el informe Nº 13 emanado de la mencionada dirección. Así se decide.
De igual manera, es pertinente aclarar que todos los razonamientos señalados precedentemente son realizados de manera preliminar, ya que en esta decisión se pasó a conocer prima facie de la solicitud de amparo cautelar y en ningún caso se pasó a resolver el mérito del asunto controvertido; lo cual, debe ser analizado en el marco de la sentencia de mérito correspondiente, luego de verificarse el procedimiento judicial donde las partes demostrarán sus afirmaciones de hecho, presentarán sus defensas y elementos probatorios a los fines de hacer valer sus derechos e intereses.
En vista de lo anterior se ORDENA remitir el presente expediente al Juzgado de Sustanciación a fines que se revise la caducidad de la acción y se pronuncie acerca de la admisibilidad del recurso contencioso administrativo de nulidad de manera definitiva.
-IV-
DECISIÓN
Por las razones antes expuestas esta Corte Segunda de lo Contencioso Administrativo, administrando justicia en nombre de la República Bolivariana de Venezuela y por autoridad de la Ley, declara:
1.- Su COMPETENCIA, para conocer de la demanda de nulidad interpuesta conjuntamente con amparo cautelar y subsidiariamente medida cautelar de suspensión de efectos por las ciudadanas EMMA SALAS, ZULEIMA BRITO, LOYDA BASTIDAS Y LUZ GARCÍA, debidamente asistidas por los abogados GILBERTO LÓPEZ REYES y DARÍO VENTURA GARCÍA, identificados con anterioridad, quienes a su vez actuando en su propio nombre y representación, contra el acto de administrativo contenido en el oficio Nº 06-00-2884 de fecha 8 de diciembre de 2014, dictado por el director de la Dirección de Control de la Administración Nacional Descentralizada de la CONTRALORÍA GENERAL DE LA REPÚBLICA, mediante el cual ratificó en su totalidad las recomendaciones vinculantes estipuladas en el informe Nº 13 emanado de la mencionada dirección.
2.- ADMITE provisionalmente la referida demanda de nulidad.
3.- Se declara PROCEDENTE la solicitud de amparo cautelar formulada y, en consecuencia, se SUSPENDEN los efectos del acto de administrativo contenido en el oficio Nº 06-00-2884 de fecha 8 de diciembre de 2014, dictado por el director de la Dirección de Control de la Administración Nacional Descentralizada de la Contraloría General de la República, mediante el cual ratificó en su totalidad las recomendaciones vinculantes estipuladas en el informe Nº 13 emanado de la mencionada dirección.
4.- Se ORDENA remitir el expediente al Juzgado de Sustanciación de esta Corte a los fines que revise la caducidad de la acción y se pronuncie acerca de la admisibilidad del recurso contencioso administrativo de nulidad de manera definitiva.
Publíquese, regístrese y notifíquese. Déjese copia certificada de la presente decisión. Cúmplase lo ordenado.
Dada, sellada y firmada en la Sala de Sesiones de la Corte Segunda de lo Contencioso Administrativo, en Caracas, a los cuatro (4) días del mes de julio de dos mil dieciocho (2018). Años 208° de la Independencia y 159° de la Federación.
El Juez Vice-Presidente en ejercicio de la Presidencia,

FREDDY VÁSQUEZ BUCARITO
Ponente
El Juez,

VÍCTOR MARTÍN DÍAZ SALAS
La Jueza Suplente,

MARVELYS SEVILLA

El Secretario Accidental,

LUIS ARMANDO SÁNCHEZ
EXP. AP42-G-2015-000209
FVB/42

En fecha ___________________ (___) de ______________ de dos mil dieciocho (2018), siendo la(s) __________ de la ______________, se publicó y registró la anterior decisión bajo el Nº _____________.
El Secretario Accidental.