JUEZ PONENTE: HERMES BARRIOS FRONTADO
EXPEDIENTE Nº AP42-N-2004-001562
En fecha 16 de diciembre de 2004, se recibió en la Unidad de Recepción y Distribución de Documentos (U.R.D.D.) de las Cortes Primera y Segunda de lo Contencioso Administrativo, oficio Nº 1177 de fecha 21 de septiembre de 2004, procedente del Juzgado Superior Sexto en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Región Capital, anexo al cual remitió escrito contentivo del recurso contencioso administrativo de nulidad interpuesto conjuntamente con medida cautelar de suspensión de efectos, por los Abogados Luis Fraga, Salvador Sánchez y Mónica Méndez, inscritos en el Instituto de Previsión Social del Abogado bajo los Nros. 31.792, 44.050 y 73.344, respectivamente, actuando con el carácter de apoderados judiciales de la sociedad mercantil CORP BANCA, C.A., BANCO UNIVERSAL, inscrita en el Registro Mercantil de la Circunscripción Judicial del Distrito Federal y el estado Miranda, el día 31 de agosto de 1954, bajo el Nº 384, Tomo 2-B, cuya última reforma a la fecha de interposición cursó ante la misma Oficina Registral bajo el Nº 59, Tomo 189-A Pro., el 7 de septiembre de 1999; contra el acto administrativo contenido en la Resolución Nº 367.04 de fecha 14 de julio de 2004, notificada en fecha 15 de julio de 2004, emanada de la Superintendencia de Bancos y Otras Instituciones Financieras, hoy SUPERINTENDENCIA DE LAS INSTITUCIONES DEL SECTOR BANCARIO (SUDEBAN).
En fecha 17 de febrero de 2005, se dio cuenta a esta Corte. Asimismo, por auto separado, se designó Ponente y se ordenó oficiar al ciudadano Superintendente de Bancos y Otras Instituciones Financieras, a fin de que éste remitiera los antecedentes administrativos del caso.
En fecha 2 de marzo de 2005, el Alguacil de esta Corte, consignó oficio Nº 2005-323 dirigido al ciudadano Superintendente, en virtud de haber sido recibido el 25 de febrero del mismo año. Posteriormente, el 15 de marzo de 2005, se recibió oficio procedente de la referida autoridad, mediante el cual remitió antecedentes administrativos del caso.
En fecha 3 de agosto de 2005, en decisión Nº 2005-000885, esta Corte se declaró Competente para conocer el presente recurso de nulidad, la cual admitió, declaró Improcedente la medida cautelar de suspensión de efectos solicitada y ordenó remitir el expediente al Juzgado de Sustanciación, previa notificación de las partes.
En fecha 8 de diciembre de 2005, se libraron las notificaciones ordenadas.
En fecha 12 de enero de 2006, el Alguacil de este Órgano Jurisdiccional consignó boleta de notificación y oficio Nº 2005-5516 dirigidos a la empresa recurrente y al prenombrado Superintendente, en su orden, en virtud de haber sido recibidos el 12 de diciembre de 2005 y 10 de enero de 2006.
En fecha 24 de enero de 2006, la Representación Judicial de la empresa recurrente apeló de la decisión Nº 2005-000885, dictada por esta Corte. Posteriormente, en fecha 29 de junio de 2006, la misma Representación, solicitó se librara el cartel de emplazamiento en la presente causa.
En fecha 2 de octubre de 2006, el Alguacil de este Órgano Jurisdiccional consignó oficio Nº 2006-3414 dirigido a la Procuraduría General de la República, el cual fue recibido el 27 de septiembre del mismo año.
En fecha 17 de octubre de 2006, se oyó en un solo efecto el recurso de apelación interpuesto, acordándose en fecha 28 de noviembre de 2006, previa indicación de parte, la remisión de copias certificadas del expediente, a la Sala Político Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia.
En fecha 28 de marzo de 2007, se ordenó pasar el expediente al Juzgado de Sustanciación, el cual, mediante decisión del 17 de abril de 2007, ordenó citar a los ciudadanos Procurador General de la República, Superintendencia de Bancos y Otras Instituciones Financieras y Fiscal General de la República. Asimismo, se ordenó librar el cartel correspondiente.
En fecha 24 de abril de 2007, se libraron los oficios respectivos. Asimismo, el 31 de julio de 2007, se libró cartel de emplazamiento a los interesados, el cual fue retirado el 7 de agosto de 2007.
En fecha 14 de agosto de 2007, la Representación Judicial de la parte recurrente consignó publicación del cartel de emplazamiento.
En fecha 5 de octubre de 2007, comenzó el lapso de cinco (5) días de despacho para la promoción de pruebas, inclusive, el cual venció el 11 de octubre del mismo año, inclusive.
En fecha 15 de octubre de 2007, agotada la sustanciación del expediente y ante la falta de promoción de pruebas, se ordenó remitir el expediente a esta Corte, siendo recibido el 16 de octubre de 2007.
En fecha 17 de octubre de 2007, se dio cuenta a este Corte. Por auto separado de la misma fecha, se reasignó la Ponencia y se fijó el tercer (3er) día de despacho para dar comienzo a la primera etapa de la relación de la causa.
En fecha 5 de diciembre de 2007, se fijó para el día 3 de marzo de 2008, la celebración de la audiencia de informes.
En fecha 9 de diciembre de 2008, se recibió oficio Nº 0799 procedente de la Sala Político Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia, anexo al cual remitió cuaderno separado contentivo de las resultas de la apelación formulada, mediante la cual se evidenció que esta fue declarada Sin Lugar mediante fallo Nº 01835 publicado el 14 de noviembre de 2007.
En fecha 18 de diciembre de 2008, se reconstituyó la Junta Directiva de este Órgano Jurisdiccional y el 2 de marzo de 2009, se produjo el abocamiento al conocimiento de la causa. En la misma oportunidad, se ordenó la notificación de las partes, conforme a los artículos 14 y 90 del Código de Procedimiento Civil, a cuyo vencimiento, se fijaría oportunidad para la celebración de la audiencia de informes.
En fecha 18 de junio de 2009, agotada la notificación de las partes y los lapsos correspondientes, se reasignó la Ponencia y fue diferida la oportunidad para la fijación de la audiencia de informes.
En fecha 30 de junio de 2010, en virtud de la entrada en vigencia de la Ley Orgánica de la Jurisdicción Contencioso Administrativa, se fijó el lapso de cuarenta (40) días de despacho para la presentación de informes escritos.
En fecha 7 de julio de 2010, la Abogada Antonieta de Gregorio, inscrita en el Instituto de Previsión Social del Abogado bajo el Nº 35.990, actuando con el carácter de Fiscal Primera del Ministerio Público ante las Cortes de lo Contencioso Administrativo, presentó escrito de informes.
En fecha 28 de julio de 2010, la Abogada Mónica Viloria, inscrita en el Instituto de Previsión Social del Abogado bajo el Nº 73.344, actuando con el carácter de apoderada judicial de la Sociedad Mercantil Corp Banca, C.A., Banco Universal, presentó escrito de informes.
En fecha 28 de septiembre de 2010, el Abogado Ali Daniels, inscrito en el Instituto de Previsión Social del Abogado bajo el número 46.143, en su carácter de apoderado judicial de la Superintendencia de Bancos y Otras Instituciones Financieras, presentó escrito de informes.
En fecha 14 de octubre de 2010, vencido el lapso concedido, la Corte dijo “Vistos” y se ordenó pasar el expediente a la Juez Ponente, a los fines que se dictara la decisión correspondiente.
En fechas 17 de septiembre de 2012, 26 de septiembre de 2013 y 9 de diciembre de 2014, el Abogado Ali Daniels, actuando con el carácter de apoderado judicial de la Superintendencia de las Instituciones del Sector Bancario, solicitó que fuese dictada sentencia en la causa.
En fecha 16 de enero de 2014, la Abogada Mónica Viloria, actuando con el carácter de apoderada judicial de la sociedad mercantil Corp Banca, C.A., Banco Universal, solicitó que fuese dictada sentencia en la causa.
En fecha 4 de julio de 2017, en virtud de la incorporación a este Órgano Jurisdiccional del Juez Hermes Barrios Frontado, se reconstituyó su Junta Directiva de la manera siguiente: EMILIO RAMOS GONZÁLEZ, Juez Presidente; HERMES BARRIOS FRONTADO, Juez Vicepresidente; y EFRÉN NAVARRO, Juez.
En fecha 24 de octubre de 2017, esta Corte se abocó al conocimiento de la presente causa y se reasignó la ponencia al Juez HERMES BARRIOS FRONTADO, a quien se ordenó pasar el expediente, a los fines que esta Corte dictara la decisión correspondiente.
En fecha 5 de diciembre de 2017, esta Corte dictó decisión AMP 2017-0094, mediante la cual ordenó la notificación de la parte demandante, a los fines que manifestara su interés procesal en la continuación de la presente causa.
En fecha 11 de enero de 2018, la abogada Mónica Viloria, en su carácter de Representante Judicial de la parte actora, manifestó su interés procesal en la resolución de la presente causa y solicitó se dictara sentencia de fondo.
En fecha 27 de febrero de 2018, vista la diligencia suscrita por la parte demandante, se ratificó la ponencia al Juez HERMES BARRIOS FRONTADO, a quien se ordenó pasar el expediente, a los fines que esta Corte dictara la decisión correspondiente.
Realizado el estudio individual de las actas, pasa esta Corte a decidir previa las siguientes consideraciones:
I
RECURSO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO DE NULIDAD
En fecha 30 de agosto de 2004, la Representación Judicial de la Sociedad Mercantil Corp Banca, C.A., Banco Universal; presentó recurso contencioso administrativo de nulidad conjuntamente con medida cautelar de suspensión de efectos, contra la Resolución Nº 367.04 dictada el 14 de julio de 2004 y notificada el 15 de julio de 2004, emanada de la Superintendencia de Bancos y Otras Instituciones Financieras, hoy Superintendencia de las Instituciones del Sector Bancario (SUDEBAN), que declaró “…Sin Lugar el Recurso de Reconsideración interpuesto (…) [y ratificó] el acto administrativo contenido en la Resolución Nº 150.04 de fecha 14 de abril de 2004, mediante la cual el Superintendente (…) impuso a [su] mandante multa…” por la cantidad de cuarenta millones de bolívares (Bs. 40.000.000,00), hoy cuarenta mil bolívares (Bs. 40.000,00), “…equivalente al cero como (sic) uno por ciento (0,1 %) de su capital pagado para la fecha de la infracción, de conformidad con lo establecido en el artículo 12 de la Ley de Crédito para el Sector Agrícola…” por las siguientes razones de hecho y de derecho:
Narró el actor, que mediante comunicación n° SBIF-GGCJ-GLO-00637 de fecha 21 de enero de 2004, el Superintendente de Bancos y Otras Instituciones Financieras notificó a la empresa sobre la apertura de un procedimiento administrativo mediante auto de la misma fecha, en virtud de que se detectó que para el “…cierre del mes de diciembre de 2003…”, la entidad financiera recurrente “…no colocó la totalidad de los recursos destinados al financiamiento del sector agrícola, observándose un déficit por la cantidad de Cuatro Mil Setecientos Veintinueve Millones de Bolívares (Bs. 4.729.000.000,00)”, en virtud de lo cual, la recurrente en fecha 3 de febrero de 2004, presentó “escrito de descargos contra el citado Auto de Apertura de fecha 21 de enero de 2004”.
Que, el 22 de abril de 2004, la Superintendencia notificó a la recurrente la Resolución N° 150.04 de fecha 14 de abril de 2004, mediante la cual sancionó a la entidad financiera con una multa por la cantidad de cuarenta millones de bolívares (Bs. 40.000.000,00), hoy cuarenta mil bolívares (Bs. 40.000,00) cantidad que representa el (0,1 %) del capital pagado por dicha entidad, de conformidad con el artículo 12 de la Ley de Crédito del Sector Agrícola.
En fecha 30 de abril de 2004, la querellante interpuso recurso de reconsideración contra la citada Resolución n° 150.04 de fecha 14 de abril del mismo año.
Que, el 15 de julio de 2004, la Superintendencia de Bancos y Otras Instituciones Financieras, notificó a la querellante la Resolución N° 367.04 de fecha 14 de julio de 2004, que declaró sin lugar el recurso de reconsideración interpuesto, y ratificó la Resolución N° 150.04 del 14 de abril de 2004, a través de la cual se le impuso la sanción de multa antes mencionada.
Denunció en el presente recurso, la inconstitucionalidad del primer párrafo del artículo 2 de la Ley de Crédito para el Sector Agrícola y solicitó la desaplicación en el presente caso, a través del control difuso de la constitucionalidad.
Adujo la recurrente, que el legislador estableció el porcentaje mínimo de la cartera de crédito que los Bancos Universales y Bancos Comerciales destinarán al sector agrícola, tomando en cuenta los ciclos de producción y comercialización. Que dicho porcentaje sería fijado mediante resolución conjunta de los Ministerios de Agricultura y Tierras y Finanzas, el cual, en ningún caso, podría exceder del treinta por ciento (30%) de la cartera de crédito, previa opinión de esa Superintendencia.
Expuso que la citada norma no indica en forma expresa, los elementos esenciales del término “cartera de crédito”, es decir, la norma no señala si el cálculo del porcentaje debe hacerse sobre la cartera de créditos bruta o la cartera de créditos neta, lo que a consideración de la recurrente constituye una omisión grave, si se comprende la importante diferencia que existe entre ambas magnitudes económicas.
Señaló que la Ley antes mencionada, no permite aclarar una circunstancia fundamental también relacionada con la base de cálculo para el porcentaje, esto es, que no se expresa si en la determinación de la cartera de crédito, deben ser excluidos los créditos agrícolas.
Argumentó que la situación expuesta evidencia que en modo alguno la Ley de Crédito para el Sector Agrícola facultó a la Administración a establecer a través de criterios particulares, lo que debe entenderse como “Cartera de Crédito”.
Esgrimió que el acto impugnado, al interpretar el artículo 2 de la Ley de Crédito para el Sector Agrícola, impuso una conducta a realizar por su representada bajo un concepto genérico de “cartera de crédito”, aplicando normas y resoluciones ya derogadas, las cuales no son aplicables al caso de autos, lo que comprueba que el legislador utilizó cláusulas en blanco que hacían imposible para su mandante determinar con precisión la conducta antijurídica.
Sostuvo que la única interpretación posible de la norma citada, congruente con los principios de legalidad, tipicidad y seguridad jurídica, es la que llevó a la recurrente a considerar que el legislador no quiso referirse a la cartera bruta, como expresamente lo hizo en las normas derogadas, sino a la cartera neta.
Adujo que el razonamiento al respecto es muy sencillo, a saber, que toda la normativa derogada citada en el expediente se refería de manera expresa a la cartera bruta, pero la normativa vigente, de manera abrupta, no menciona más la cartera bruta sino la cartera de créditos, por tanto, es claro que el legislador cambió la base de cálculo y al no ser ésta la cartera bruta sólo podía ser la cartera neta.
Que el artículo 2 de la Ley de Crédito para el Sector Agrícola, es inconstitucional y por consiguiente no pueden ser aplicadas las sanciones establecidas en el artículo 12 eiusdem, y es por tales razones que solicitó su desaplicación en el caso concreto, a través del control difuso de la constitucionalidad atribuido a todo juez de la República por el artículo 334 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, en concordancia con el artículo 20 del Código de Procedimiento Civil.
La recurrente solicita la nulidad del acto administrativo impugnado, por incurrir en falso supuesto de derecho y de hecho, por las razones textualmente expuestas:
Improcedencia de la multa impuesta a su representada, con fundamento en la Ley de Crédito para el Sector Agrícola y las Resoluciones signadas DM/29 y DM/1299 de fecha 20 de marzo de 2003, por cuanto esa Superintendencia nuevamente incurrió en el vicio de falso supuesto de derecho y de hecho, toda vez que, en primer lugar, la Ley de Crédito para el Sector Agrícola es clara al establecer que la obligación de los bancos es destinar el 12 % anual de su cartera crediticia para el financiamiento del sector agrícola, y no colocar, como equívocamente pretende establecer la Administración; en segundo lugar, no es cierto que en el presente caso se haya producido violación a la citada Ley, pues Corp Banca ha destinado el doce por ciento (12%) de su cartera de créditos bruta para el financiamiento del sector agrícola y ha colocado efectivamente al mes de diciembre del año 2003 el 10,70 % de dicha cartera.
Finalmente solicitó se declare Con Lugar el recurso interpuesto y, en consecuencia, desaplique por la vía de control difuso de la constitucionalidad la norma contenida en el primer párrafo del artículo 2 de la Ley de Crédito para el Sector Agrícola y, por ende, se anule el acto administrativo contenido en la resolución identificada con el N° 367.04 de fecha 14 de julio de 2004.
Igualmente, solicitó que subsidiariamente se declare la nulidad del acto recurrido por falso supuesto de derecho y de hecho; y en el supuesto negado de que no sea anulado el acto recurrido, se declare procedente los supuestos eximentes de responsabilidad penal administrativa, alegados en el presente caso, constituidos por el error de derecho excusable y la eximente de fuerza mayor.
II
ALEGATOS DE LA PARTE DEMANDADA
En fecha 28 de septiembre de 2010, el abogado Ali Daniels, actuando con el carácter de apoderado judicial de la Superintendencia de Bancos y Otras Instituciones Financieras, hoy Superintendencia de las Instituciones del Sector Bancario (SUDEBAN), presentó escrito de informes, en tales términos:
Manifestó que “…En el presente caso es preciso aclarar que la obligación cuyo incumplimiento fue sancionado por la Superintendencia de Bancos y otras instituciones financieras, no es de naturaleza formal, sino que por el contrario, se trata de una violación de una política del Estado en la búsqueda de la seguridad alimentaria del país”.
Expuso que “…No se trata en consecuencia, como falsamente señal[ó] el impugnante, en la mera ‘destinación’ de fondos, sino en la efectiva realización de acciones, en este caso de tipo financiero que permitan fortalecer y coadyuvar al desarrollo y fortalecimiento del sector agrícola” (Corchetes de esta Corte).
Insistió que “… [El] incumplimiento nunca ha sido negado por el Banco, sino que el mismo se ha escudado en los argumentos que forman el recurso de nulidad, pero que en ningún caso se acercan a intentar negar el cumplimiento sino a tratar de evitar o moderar las consecuencias del mismo” (Corchetes de esta Corte).
Agregó que “…El impugnante señal[ó] que la ley no indica si para el establecimiento del porcentaje mínimo a ser destinado para el sector agrícola debe tomarse en cuenta la cartera neta o la cartera bruta de crédito. En tal sentido y considerando que se trata del cumplimiento de un mandato constitucional para favorece un sector de la economía tradicionalmente relegado en las políticas de estímulo económico, resulta necesario indicar que, en principio, cualquier aplicación de normas para cumplir dicha orden constitucional debe ser interpretada a favor del débil jurídico cuya protección se requiere. En este caso se trata del productor agrícola, de modo que la premisa básica para determinar el porcentaje de la cartera ha de ser que los criterios de determinación de ese porcentaje han de ser aquellos que permitan la mayor cantidad de recursos posibles para la mayor cantidad de productores agrícolas” (Corchetes de esta Corte).
Concluyó que “…La distinción entre cartera neta y cartera bruta carece de relevancia en la medida en que el criterio que ha de utilizarse, y que es el efectivamente utilizado por el Estado venezolano, ha sido aquel que beneficie más a los sujetos constitucionalmente elegidos, con independencia que dicha (sic) criterio sea más oneroso para las instituciones financieras”.
Finalmente, solicitó sea declarado Sin Lugar el recurso incoado.
III
INFORME DEL MINISTERIO PÚBLICO.
En fecha 7 de julio de 2010, la abogada Antonieta de Gregorio en su condición de Fiscal Primera del Ministerio Público ante las Cortes de lo Contencioso Administrativo, presentó escrito de informes con relación al caso, bajo las siguientes razones:
Hizo referencia directa a la decisión Nro. 250 del 11 de mayo de 2010 dictada por esta Corte (caso: “Banco Provincial vs. Sudeban”), en la cual, se determinó el carácter de resultado de las obligaciones de colocación de cartera crediticia en materia bancaria y se resolvió Sin Lugar la controversia planteada por la parte demandante.
En apremio del fallo jurisprudencial citado, destacó que las denuncias de ilegalidad e inconstitucionalidad anunciadas por el recurrente son manifiestamente infundadas.
Finalmente, solicitó se declare Sin Lugar la demanda interpuesta.
IV
CONSIDERACIONES PARA DECIDIR
Determinada como se encuentra la competencia de esta Corte para conocer de la presente acción, mediante la decisión Nº 2005-000885 del 3 de agosto de 2005, proferida por este Órgano Jurisdiccional, esta Corte pasa a conocer del presente recurso contencioso administrativo de nulidad, bajo las siguientes consideraciones:
En el presente caso, la parte accionante solicitó la nulidad de la Resolución número 367.04, dictada en fecha 14 de julio de 2004 y notificada el 15 de julio de 2004, emanada de la Superintendencia de Bancos y Otras Instituciones Financieras, hoy Superintendencia de las Instituciones del Sector Bancario (SUDEBAN), mediante la cual declaró Sin Lugar el recurso de reconsideración interpuesto por la Sociedad Mercantil Corp Banca, C.A., Banco Universal, contra la Resolución Nº 115.11 de fecha 15 de abril de 2011, que impuso a su representada multa por la cantidad de cuarenta millones de bolívares reexpresados en cuarenta mil bolívares exactos (Bs.40.000,00), equivalente al cero coma un por ciento (0,1%) de su capital pagado, por no cumplir con los porcentajes de otorgamiento de créditos para el sector agrícola, para el cierre del mes de diciembre de 2003.
En tal sentido, pasa esta Corte a conocer el apego a derecho de la actividad desplegada por el órgano demandado, con arreglo al estudio de los vicios alegados en su escrito libelar, bajo las consideraciones que siguen:
-De la violación al principio de legalidad y tipicidad de las sanciones y la solicitud de control difuso de la constitucionalidad del artículo 2 de la Ley de Crédito para el Sector Agrícola, aplicable rationae temporis.
La recurrente denunció la inconstitucionalidad del artículo 2 de la Ley de Crédito para el Sector Agrícola al considerarla una norma penal en blanco “…al no definirse ni en la ley ni en ninguna otra norma complementaria el término ‘cartera de crédito’…”, en virtud de lo cual solicitó su desaplicación, destacando la violación del principio de legalidad “…al no definirse de forma alguna el concepto de cartera de crédito…”; denuncias ante las cuales, esta Corte considera oportuno traer a colación el criterio sentado por la Sala Político Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia en decisión Nº 1.835 del 14 de noviembre de 2007, (caso: “Corp Banca, C.A. Banco Universal”), en la cual se estableció lo siguiente:
“…En este sentido, luce entendible y por demás coherente, que esas disposiciones contengan un imperativo de obligatorio cumplimiento y por ende no puede entenderse que se transgredió el principio de la legalidad o tipicidad, en virtud de que no está definido en la norma a que tipo de cartera de crédito ‘bruta o neta’ debe destinarse el porcentaje señalado.
En efecto, de conformidad con las argumentaciones expuestas por la parte actora atinentes a que el legislador no precisó sobre qué tipo de cartera de crédito debía calcularse el porcentaje a destinar para el sector agrícola, debe la Sala recordar que la actividad administrativa, por su propia naturaleza, se encuentra en constante movimiento y evolución suscitándose con frecuencia nuevas situaciones y necesidades que en su oportunidad no pudieron ser consideradas por el legislador, estimándose por tanto que el sujetar la actuación de las autoridades administrativas a lo que prescriba exclusivamente un texto de carácter legal, conllevaría indefectiblemente a que la gestión pública se torne ineficiente e incapaz de darle respuesta a las nuevas necesidades del colectivo.
Es por ello, que se ha venido aceptando que es viable que el legislador, en la misma ley, faculte a la Administración para que dicte reglas y normas reguladoras de la función administrativa, que le permita tener cierta libertad de acción en el cumplimiento de sus funciones propias lo cual de modo alguno puede estimarse como una trasgresión a los principios de legalidad y de tipicidad.
Es así como en razón de la función fiscalizadora y de vigilancia, la Superintendencia de Bancos y Otras Instituciones Financieras, ordenó en el marco de las funciones propias del mencionado organismo la apertura del procedimiento administrativo destinado a verificar el incumplimiento de la obligación establecida en los artículos 2 y 4 de la Ley de Crédito para el Sector Agrícola, lo cual aparejó la consecuencia que en este caso reviste carácter sancionador, para lo cual resultaba aplicable el artículo 12 del referido texto legal.
(…Omissis…)
Debe señalarse, que se desprende del acto administrativo recurrido que la Superintendencia de Bancos y Otras Instituciones Financieras pareciera haber fundamentado su actuación en la costumbre y los usos como fuente del derecho mercantil, en virtud de que sustentó el referido acto en diversos actos generales que había dictado con anterioridad.
En concatenación con lo anterior, no puede dejar de apreciar la Sala que la finalidad de la norma es garantizar la real disposición de créditos destinados a fortalecer e incrementar las áreas de siembra y producción como un elemento importante para el fomento y desarrollo de la actividad agrícola del país, satisfaciéndose adicionalmente los requerimientos de los subsectores: agrícola vegetal, agrícola animal, agrícola pesquero y agrícola forestal de conformidad con lo establecido en los artículos 4 y 5 de la Ley de Crédito para el Sector Agrícola; por tal motivo pretender la restricción del destino de los créditos a un porcentaje con base a la cartera de créditos neta atentaría contra la propia finalidad de norma.
Reafirmando lo anterior, estima la Sala que la Ley establecía una carga efectiva en cabeza de las entidades bancarias a que se refiere el artículo 4 de la Ley de Crédito para el Sector Agrícola, y que lo contrario, indefectiblemente era causante de la imposición de sanciones, de acuerdo con la normativa transcrita” (Subrayado de esta Corte).
En virtud del criterio anteriormente expuesto se colige que en virtud de una interpretación en clave neoconstitucional de las obligaciones del sector bancario con relación a las carteras preferentes como es el caso de la cartera agrícola, de turismo o de microcréditos, no resulta atentatorio del principio de legalidad establecer que las mismas sean ofrecidas en función de la cartera de créditos bruta y no de la neta incluso cuando la ley haga silencio al respecto, en función de que esta interpretación es más favorable hacia los intereses de una política pública de interés nacional como lo es el fomento de la actividad agrícola, pecuaria y forestal por vía de la actividad crediticia preferente que es deber establecer por cada entidad bancaria de acuerdo con el marco legal aplicable en Venezuela.
De la misma manera, esta Corte observa que la norma reglamentaria en cuestión, en desarrollo de la normativa legal aplicable de manera rationae temporis, señala que la obligación de colocar recursos en la cartera agrícola se hará en función de la cartera de crédito bruta de cada institución bancaria, razones estas por las cuales esta Corte Primera de lo Contencioso Administrativa desestima el argumento referido a la violación del principio de legalidad, reserva legal y tipicidad de las sanciones, desechando a su vez la solicitud de control difuso de la constitucionalidad respecto del artículo 2 de la Ley de Crédito del Sector Agrícola. Así se declara.
-Del vicio de falso supuesto de derecho por error en la interpretación las normas que establecen la obligación de destinar un porcentaje mínimo de la cartera de créditos al sector agrícola
La parte accionante indicó, que el acto administrativo se encuentra inficionado de vicio de falso supuesto de derecho, alegando la accionante que las obligaciones de colocación de créditos para el sector agrícola previstas en la Ley de Crédito para el Sector Agrícola y su normativa legal, son obligaciones de medio y no de resultado.
En cuanto al vicio de falso supuesto la doctrina y jurisprudencia patria han sido contestes en cuanto a que se patentiza de dos maneras; la primera, cuando la Administración al dictar un acto administrativo fundamenta su decisión en hechos inexistentes, falsos o no relacionados con el o los asuntos objeto de decisión (falso supuesto de hecho).
Y la segunda, cuando los hechos que dan origen a la decisión administrativa existen, se corresponden con lo acontecido y son verdaderos pero la Administración se fundamenta en una norma que no es aplicable al caso concreto o cuando se le da a la norma un sentido que ésta no tiene(falso supuesto de derecho).(vid. Sentencia Nº 00006 de fecha 12 de enero de 2011, dictada por la Sala Político-Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia (caso: Gloria Mireya Armas Díaz Vs. Comisión de Funcionamiento y Reestructuración del Poder Judicial).
Ahora bien, como fórmula de interpretación y hermenéutica jurídica venezolana se encuentra el artículo 4 del Código Civil Venezolano que indica como interpretativo, el sentido propio que deben atribuírsele a las palabras, la conexión de ellas entre sí y la intención del legislador.
Así las cosas, dentro del punto neurálgico del alegato de falso supuesto de derecho por error interpretativo se evidencia que la parte accionante indicó que la obligación de “destinar un determinado porcentaje de su cartera de crédito total” representa una obligación de medio que había sido cumplida por Corp Banca, C.A, Banco Universal., y no de resultado como lo había esgrimido la Administración Pública (obligación de “colocar”).
Ello así, el artículo 2 de la Ley de Crédito para el Sector Agrario aplicable rationae temporis establece lo siguiente:
“Artículo 2.-El Ejecutivo Nacional, por órgano de los Ministerios de Agricultura y Tierras y de Finanzas, mediante Resolución Conjunta fijará, dentro del primer mes de cada año, los términos, condiciones, plazos y porcentajes mínimos obligatorios de la cartera de crédito agraria, incluyendo los porcentajes para el sector primario, la agroindustria y los fundos estructurados, que los bancos comerciales y universales, destinaran al sector agrario tomando en consideración los ciclos de producción y comercialización, el cual en ningún caso podrá exceder del treinta por ciento (30%) de la cartera de créditos.(Resaltado de esta Corte).
Igualmente la Resolución Conjunta Nº DM/Nº 029 y DM/Nº 1.299 publicada en la Gaceta Oficial de la República Bolivariana de Venezuela Nº 37.660 de fecha 28 de marzo de 2003, convalidando la Resolución DM/Nº010 publicada en Gaceta Oficial Nº 37.625 del 5 de febrero de 2003, estableció lo siguiente:
“UNICO. Se fija en DOCE POR CIENTO (12%) del total de la cartera de crédito bruta mensual, como porcentaje mínimo de la cartera de crédito que cada Banco Universal o Comercial destinará al sector agrícola mensualmente.”.
Siendo así, de los artículos anteriormente transcritos se evidencia que el legislador preponderó como verbo rector en el artículo 5 del Decreto y el artículo 3 de la Resolución la palabra “destinará”, para los porcentajes obligatorios requeridos para la cartera de crédito agraria llevada por la institución bancaria. Sin embargo esta interpretación no puede realizarse aisladamente de todo el sentido y alcance mediante el cual se encuentra estructurado el Decreto con rango, Valor y Fuerza de Ley de Crédito para el Sector Agrario.
En concordancia con la normativa descrita se tiene que efectivamente el llamado porcentaje obligatorio se ve ligado con la efectiva “colocación”, dado el enunciado legal que contiene la mencionada normativa.
En este sentido la palabra “Colocar” según el Diccionario de la Real Academia Española – Tomo I, vigésima primera edición, Madrid 1992 significa: “Colocar. (Del lat. collocãre.) tr. Poner a una persona o cosa en su debido lugar. Ú.t.c. prnl. || 2. Hablando de dinero, invertirlo. || 3. fig. Acomodar a alguien poniéndolo en algún estado o empleo. Ú.t.c. prnl. || 4. fig. y fam. Causar el alcohol o la droga un estado eufórico. Ú.t.c. prnl.” (Segunda acepción del verbo transitivo matriz del término determinado ‘Colocación’). (Destacado de esta Corte).
Así las cosas, indudablemente la palabra colocación al hablarse de dinero, va dirigida a una efectiva inversión o la acción o efecto de invertir, lo cual se subsume dentro del presente caso en la intención dada por el legislador actuando en ejecución directa del artículo 305 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela (1999), que no pudo haber sido otra que fomentar, procurar y motivar el desarrollo del sector agrícola venezolano, mediante mecanismos eficaces que sea capaz de obligar y sobre todo garantizar que los bancos comerciales y universales (en el efectivo ejercicio de sus funciones) sean capaces (al igual que con créditos ordinarios) de hacer respectivas asignaciones crediticias a los sectores destinados a la división de agrícola: vegetal, animal, pesquero y forestal, con el supremo fin de que se materialicen las operaciones de asignación a los productores agropecuarios internos que contempla el mencionado Decreto Ley.
De esta manera, si bien es cierto que el artículo 2 de la Ley de Crédito Agrario aplicable rationae temporis incluyó la palabra “destinará” dentro del porcentaje obligatorio que aisladamente puede ser considerado como una obligación de medio y no de resultado, no es menos cierto que tal mandato va unido y desarrollado por lo establecido en el artículo 4 eiusdem, determinando así, que la misma obedece a una obligación de resultados y no de medio como lo invocó la parte demandante ya que, el legislador hace la distinción entre un artículo y otro solo con la finalidad de que las instituciones bancarias adjudiquen y asignen efectivamente al sector agrícola un porcentaje de su cartera de crédito según lo fijado mediante Resolución por el Ejecutivo Nacional. Así se establece.
En este sentido, a los fines de determinar el cumplimiento o no de las obligaciones atribuidas a la parte demandada debe esta Corte examinar lo siguiente:
Del cumplimiento de la obligación
Indicó la parte demandante, que “Se estima que la obligación que se impone sobre la banca de destinar un porcentaje de su cartera de créditos al financiamiento del sector agrario, debe considerarse como una obligación de medio y no de resultado, en cual la diligencia desplegada por el Banco Caroní debe ser el criterio determinante para confirmar el cumplimiento de dicha obligación”.
Riela al folio primero (1) del expediente administrativo, copia de la relación de cumplimiento de carteras correspondientes a la cartera agrícola obligatoria para el año 2003, mediante el cual se desglosan los siguientes porcentajes obligatorios requeridos por el organismo demandado y porcentajes de cumplimiento obtenidos por la Sociedad Mercantil recurrente, discriminados de la siguiente manera:
Meses Porcentaje Requerido Porcentaje de Cumplimiento
Diciembre 2003 12% 10,70%
En razón de lo antes expuesto se tiene, que la Administración indicó a la parte demandante que efectivamente no había alcanzado los porcentajes necesarios para el cumplimiento de su obligación.
Ahora bien, como ya se indicó ut supra la obligación de los bancos comerciales y universales es de resultado y no de medio, por lo que es posible concluir que dicho resultado se traduce en el efectivo otorgamiento de créditos para los correspondientes subsectores agrícolas, de esta manera al no alcanzar las entidades bancarias el objetivo establecido en la Ley y las Resoluciones incurren en un cumplimiento que amerita una sanción administrativa.
De esta manera, la Resolución Conjunta Nº DM/Nº 029 y DM/Nº 1.299, previó los porcentajes que debía de cumplir la entidad bancaria sancionada.
Así las cosas, del examen exhaustivo de las actas que componen el expediente judicial y administrativo no se evidencian elementos probatorios que permitan comprobar que la parte demandante realizó todo lo necesario para captar clientes e incentivar el otorgamiento de créditos para cumplir con el debido porcentaje (agotamiento de los medios de comunicación de carácter masivo la asistencia a eventos de carácter agrícola tales como ferias o trasladarse a las regiones de producción agrícola del país) por lo que forzosamente determina esta Corte que efectivamente la parte demandante incumplió con las obligaciones adquiridas en la Ley de Créditos del Sector Agrícola, aplicable rationae temporis y la Resolución Conjunta Nº DM/Nº 029 y DM/Nº 1.299 en cuanto a las adjudicaciones de porcentajes obligatorios de créditos al sector agrario. (vid. Sentencia Nº 01835 de fecha 14 de noviembre de 2007, dictada por la Sala Político Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia de la República Bolivariana de Venezuela, ratificada mediante fallo Nº 01749 de fecha 7 de diciembre de 2011).
De esta manera, no puede tomarse como efectiva y cabalmente cumplida la obligación con la sola remisión de un porcentaje presupuestario para el sector de créditos agrícola, sino que al ser una obligación de resultado impuesta por la Ley en cuanto a la “colocación de créditos”, deben las entidades bancarias procurar a través de los distintos medios publicitarios o acciones indicadas supra garantizar la atracción de la demanda y la posterior asignación de los porcentajes requeridos por la Ley.
Por lo que al no agotarse ninguno de estos medios que intentan cristalizar una efectiva adjudicación, no puede hablarse de eximente alguno de tal responsabilidad, en especial en un área estrategia para el auto abastecimiento nacional, como lo es el agrícola. (vid. Sentencias Nros. 2010-000336 y 2011-0028 dictadas por la Corte Primera y Segunda de lo Contencioso Administrativo, respectivamente, en fechas 31 de mayo de 2010 y 12 de diciembre de 2011). Así se establece.
Sobre los eximentes de responsabilidad sancionatoria alegados:
La parte recurrente adujo en su escrito libelar la existencia de una causa extraña no imputable en virtud de que “…[ésta], al igual que el resto de las instituciones financieras del país, ha enfrentado innumerables obstáculos, todos ellos imprevisibles, ajenos a su voluntad y por tanto fuera de su control que le han impedido colocar la totalidad de los recursos financieros destinados al sector agrícola, aun cuando, cómo se explicó, ha logrado alcanzar un nivel de colocación significativamente alto dentro de un escenario de caída sustancial en la demanda de créditos por parte del sector agrícola”. (Negrillas de la cita y corchetes de esta Corte).
Asimismo, arguyó el error de Derecho excusable como eximente de la responsabilidad penal-administrativa discurriendo que “…En el supuesto absolutamente negado y rechazado de que [su] representada hubiere cometido alguna infracción administrativa, la misma obedecería a un error de derecho excusable, basado en su interpretación congruente y razonable del artículo 2 de la Ley de Crédito para el Sector Agrícola, en el sentido de que la obligación allí impuesta consiste única y exclusivamente en destinar, como lo dice el texto expreso de la norma y no en colocar efectivamente, el doce por ciento (12%) de la cartera crediticia del Banco, en financiamientos destinados al sector agrícola…” (Corchete de esta Corte).
De esta manera, esta Corte evidencia que del estudio exhaustivo de las piezas que conforman tanto el expediente judicial como el expediente administrativo, no se ubican elementos probatorios que permitan comprobar la existencia de una causa no imputable o un supuesto de fuerza mayor que impidieran a la recurrente realizar todo lo necesario para captar clientes e incentivar el otorgamiento de créditos para cumplir con el debido porcentaje (como ya se ha dicho anteriormente, ejemplos de ello podrían verse a través del agotamiento de los medios de comunicación de carácter masivo o la asistencia a eventos de carácter agrícola, tales como ferias o traslados a las regiones de producción agrícola del país) por lo que forzosamente debe desestimarse el alegato de causa extraña no imputable alegado. Así se establece.
Pasando a conocer con respecto del alegato del error de Derecho excusable, observa esta Corte que en virtud de lo expuesto en consideración del alegato de falso supuesto de Derecho desarrollado líneas antes, al encontrarse que las palabras destinar o colocar deben ser vistas como sinónimos en atención a una interpretación exegética del texto legal que establece la obligación de establecer determinado porcentaje de la cartera crediticia de los bancos a favor del sector agrícola del país, por las razones precedentemente expuestas, debe este Órgano Jurisdiccional desestimar dicho alegato. Así se establece.
Por lo antes expuesto, al quedar desestimadas todas las denuncias efectuadas por la parte recurrente, y al encontrarse suficientemente fundado el incumplimiento de la misma, redundando en una infracción del artículo 12 de la Ley de Crédito para el Sector Agrícola, esta Corte forzosamente se ve en la necesidad de declarar Sin Lugar el recurso contencioso administrativo de nulidad interpuesto. Así se decide.
V
DECISIÓN
Por las razones antes expuestas, esta Corte Primera de lo Contencioso Administrativo, administrando justicia en nombre de la República Bolivariana de Venezuela y por autoridad de la Ley, declara:
1.-SIN LUGAR el recurso contencioso administrativo de nulidad interpuesto por los Abogados Luis Fraga, Salvador Sánchez y Mónica Méndez, actuando con el carácter de Apoderados Judiciales de la Sociedad Mercantil CORP BANCA, C.A., BANCO UNIVERSAL, hoy BANCO OCCIDENTAL DE DESCUENTO (BOD), contra la Resolución Nº 367.04 dictada en fecha 14 de julio de 2004 y notificada en fecha 15 de julio de 2004, por la Superintendencia de Bancos y Otras Instituciones Financieras (SUDEBAN), hoy SUPERINTENDENCIA DE LAS INSTITUCIONES DEL SECTOR BANCARIO (SUDEBAN).
2.- FIRME el acto administrativo impugnado.
Publíquese, regístrese y notifíquese. Déjese copia de la presente decisión. Cúmplase lo ordenado.
Dada, firmada y sellada en la Sala de Sesiones de la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo en Caracas, a los ____________________ ( ) días del mes de _______________________ de dos mil dieciocho (2018). Años 208° de la Independencia y 159° de la Federación.
El Juez Presidente,
EMILIO RAMOS GONZÁLEZ
El Juez Vicepresidente,
HERMES BARRIOS FRONTADO
Ponente
El Juez,
EFRÉN NAVARRO
La Secretaria Accidental,
VANESSA S. GARCÍA GÁMEZ.
Exp N°: AP42-N-2004-001562
HBF/15
En fecha____________( ) de_______________ de dos mil dieciocho (2018), siendo la (s) ________________ de la _________________, se publicó y registró la anterior decisión bajo el N° ________________.
La Secretaria Acc.,
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