TSJ Regiones - Decisión

JUEZ PONENTE: EFRÉN NAVARRO
EXPEDIENTE N° AP42-Y-2018-000048

En fecha 3 de julio de 2018, se recibió en la Unidad de Recepción y Distribución de Documentos (U.R.D.D.) de las Cortes Primera y Segunda de lo Contencioso Administrativo, oficio Nº 2850-16 de fecha 26 de junio de 2018, emanado del Juzgado Superior Estadal Décimo de lo Contencioso Administrativo de la Circunscripción Judicial de la Región Capital, anexo al cual se remitió el expediente contentivo del recurso contencioso administrativo funcionarial interpuesto por el abogado Ramón Alí Silvera inscrito en el Instituto de Previsión Social del Abogado (INPREABOGADO) bajo el Nro. 46.283, (cédula de identidad Nº V-6.289.622), actuando con el carácter de Apoderado Judicial del ciudadano JOSÉ GILBERTO MORALES, contra la ALCALDÍA METROPOLITANA DEL ÁREA METROPOLITANA DE CARACAS.

Dicha remisión se efectuó de conformidad con lo establecido en el artículo 84 del Decreto con Rango, Valor y Fuerza de Ley de Reforma Parcial del Decreto con Fuerza de Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República, publicada en la Gaceta Oficial Nº 6.220 Extraordinario de fecha 15 de marzo de 2016; para conocer en consulta del fallo dictado en fecha 26 de septiembre de 2017, dictado por el referido Juzgado Superior, que declaró Con Lugar el recurso interpuesto.

En fecha 10 de julio de 2018, se dio cuenta a esta Corte.

En esa misma fecha, se designó Ponente al Juez EFRÉN NAVARRO, a quien se ordenó pasar el presente expediente a los fines legales consiguientes.

Realizada la revisión de las actas procesales que conforman el presente expediente, esta Corte Primera de lo Contencioso Administrativo pasa a dictar sentencia, previa las consideraciones siguientes:

-I-
DEL RECURSO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO FUNCIONARIAL

En fecha 29 de marzo de 2016, el Abogado Ramón Alí Silvera Uzcategui, inscrito en el Instituto de Previsión Social del Abogado (INPREABOGADO) bajo el Nro. 46.283, actuando con el carácter de Apoderado Judicial del ciudadano José Gilberto Morales, interpuso recurso contencioso administrativo funcionarial, contra la actuación material y las vías de hecho desplegada por la Administración, la cual condujo a excluir al querellante y considerarlo no activo en la nómina de la Alcaldía Metropolitana del Área Metropolitana de Caracas, emanado Consejo Metropolitano de Seguridad Ciudadana, órgano adscrito a la Alcaldía Metropolitana del Área Metropolitana de Caracas, el cual fundamentó en las siguientes razones de hecho y derecho:

Alegó, que constituye un acto arbitrario, injusto y contradictorio que mientras su representado estuviere en unas vacaciones pendientes autorizadas, se dictamine que no se encuentre activo en las nóminas de la Institución sin llevarse a cabo un procedimiento previo, por lo cual se le vulnera, limita e infringe de manera arbitraria y flagrante sus derechos, garantías y derechos constitucionales y legales.

Esgrimió, que a través de la exclusión de su patrocinado de la nómina de trabajadores activos de la Alcaldía Metropolitana Del Área Metropolitana De Caracas sin haberle notificado oportunamente de dicha determinación, con los fundamentos de hecho y derecho que lleva implícito la misma, se viola igualmente el derecho a la defensa y del debido proceso previsto en el artículo 49 en los numerales 1º y 3º de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela.

Detalló, que debido a la antigüedad de su representado en la Administración Pública, en fecha 5 de febrero de 2014, presentó formalmente su solicitud de Jubilación por ante la Dirección de Recursos Humanos, División de Bienestar Social de la Alcaldía Metropolitana Del Área Metropolitana De Caracas, hoy Dirección General Sectorial de Talento Humano, y hasta la fecha no ha recibido oportuna o adecuada respuesta por parte de la Administración, violando así el derecho a la jubilación como garantía de la Seguridad Social, razón por la cual solicita que se otorgue la jubilación ordinaria a su representado.
Informó, que se violó el derecho al trabajo previsto en el artículo 87 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, al no percibir desde el primero (1º) de enero de 2016, su salario asignado, así como tampoco percibir sus beneficios laborales, constituyen un grave perjuicio para su sustento y el de su familia, privándole de una existencia digna y decorosa.

Adujo, que la actuación de la Administración debe ser calificada como una vía de hecho al no estar precedida por un procedimiento administrativo que haya respetado los derechos constitucionales de la defensa y del debido proceso, al excluir de la nómina de trabajadores activos de dicha Alcaldía a su representado, habiendo desconocido y obviado que su Director General Sectorial de Talento Humano, el ciudadano Gabriel Matute Loreto¸ mediante oficio de solicitud y autorización de vacaciones Nº 000821 de fecha 20 de julio de 2015 y mediante oficio de solicitud y autorización de vacaciones Nº 001186 de fecha 26 de octubre de 2015, había autorizado previamente el disfrute de las vacaciones pendientes a su representado; por lo que tilda de injusto y contrario a derecho, el acto Nº 000408 de fecha 29 de febrero de 2016, suscrito por el dicho Director General, dirigido al ciudadano Caracciolo Betancourt Pulido, en su condición de Secretario Administrativo del Consejo Directivo del Consejo Metropolitano de Seguridad Ciudadana, teniendo en cuenta que desde el primero (1º) de enero de 2016 su representado no recibe el pago de sus salario y demás beneficios laborales, sin que se haya aperturado un procedimiento para tomar tal resolución, por lo que se viola el debido proceso y el derecho a la defensa, siendo este último la oportunidad para el administrado para que sean oídos sus alegatos, así como para que el mismo conozca con precisión los hechos que se le imputan, las disposiciones aplicables a los mismos, así como realizar su descargo, promover y evacuar las pruebas que obren a su favor.

Expresó, que la Administración incurrió en el vicio de desviación de poder al no tomar en cuenta los planteamientos presentados, ni los surgidos en el expediente personal, habiendo una falta de adecuación del acto administrativo impugnado con los fines de la norma, violando disposiciones legales y constitucionales.

Finalmente, solicitó la nulidad absoluta de la vía de hecho impugnada, y se restablezca la situación jurídica infringida a su representado, así también solicitó que se ordene la inclusión y reincorporación del mismo, como personal activo con el cargo de Director del Plan Estratégico Metropolitano de Seguridad Ciudadana; que se ordene el pago de los sueldos dejados de percibir, así como cualquier bonificación de la cual su mandante tenga derecho, así como los beneficios laborales dejados de percibir desde su exclusión de la nómina de la Alcaldía Metropolitana Del Área Metropolitana De Caracas, hasta el momento en que se restablezca su situación jurídica infringida, con el correspondiente pago de los intereses moratorios, y sobre los montos adeudados, la corrección monetaria, la indexación o actualización; se ordene la realización de la respectiva experticia complementaria conforme al artículo 249 del Código de Procedimiento Civil; y finalmente, que se otorgue la jubilación ordinaria a que tiene derecho su representado, previo cumplimiento de las formalidades legales, conforme a la solicitud de jubilación presentada a la Dirección de Recursos Humanos, ahora Dirección General Sectorial de Talento Humano de dicha Alcaldía.

-II-
DE LA SENTENCIA CONSULTADA

En fecha 26 de septiembre de 2017, el Tribunal Superior Décimo de lo Contencioso Administrativo de la Región Capital, declaró Con Lugar el recurso contencioso administrativo funcionarial interpuesto, fundamentando su decisión en las consideraciones siguientes:

“…Se observa que el objeto de la presente querella, gira en torno a la nulidad de la vía de hecho generada por la ALCALDÍA METROPOLITANA DEL ÁREA METROPOLITANA DE CARACAS, mediante la cual se excluye de la nómina de trabajadores activos al ciudadano JOSE GILBERTO MORALES HERRERA, titular de la cédula de identidad N° 4.759.810.
Para enervar los efectos de la vía de hecho, la parte querellante imputó los siguientes vicios contrarios a derecho; violación del derecho a la defensa y del debido proceso, violación del derecho al trabajo, violación del derecho a la jubilación ordinaria, y desviación de poder.
1. VIOLACIÓN DEL DERECHO A LA DEFENSA Y DEL DEBIDO PROCESO:
El hoy querellante alegó que se le violó el derecho a la defensa así como el debido proceso ya que la Administración Pública lo excluye de la nómina de trabajadores activos sin haberle aperturado un procedimiento previo que fundamente tal determinación, así como tampoco se le notifica de la medida tomada.
Con relación a la violación del debido proceso y del derecho a la defensa alegado por la parte querellante, este Tribunal observa que el artículo 49 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela señala que:
(…)
De la norma constitucional anteriormente transcrita, se desprende que el derecho a la defensa como parte fundamental del debido proceso implica una amplia noción garantista y teleológica de la protección del administrado frente a los procedimientos llevados a cabo por la Administración en donde estén involucrados sus intereses y expectativas legítimas, el derecho a la defensa es una garantía que tienen todas y cada una de las partes involucradas en toda acción administrativa o judicial, para ejercer su acción o desvirtuarla, para promover las respectivas pruebas y de ejercer recursos bien sea ordinarios o extraordinarios para la defensa de sus derechos.
Al respecto de lo anterior, la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo, en fecha 22 de enero de 2014, con ponencia de la Juez Miriam Elena Becerra Torres, (Vid. Sentencia Nº 00956 de fecha 1º de julio de 2009, caso: Juan Francisco Ramos Guédez contra la Contraloría General de la República), dejó sentado el siguiente criterio:
(…)
En vista del alegato esgrimido, este Tribunal con el fin de proveer lo conducente, debe revisar el expediente administrativo para corroborar la veracidad de la denuncia planteada, y de lo analizado se tiene lo siguiente:
• Riela al folio cinco (05) del expediente administrativo, hoja de datos donde constan los datos básicos y el Histórico de Posiciones del hoy querellante.
• Riela al folio dieciséis (16) del expediente administrativo, Memorando N° 156 de la División de Captación, Educación y Desarrollo de Personal de fecha 20 de marzo de 2013, dirigido a la División de Archivo General de Personal, donde consta que el hoy querellante trabajó veintiún (21) años, un (01) mes, y veinticuatro (24) días, en la empresa PDVSA, periodo contado hasta la fecha de la emisión del mismo memorando.
• Riela al folio treinta y seis (36) del expediente administrativo, lista de Cargos de Alto Nivel Adscrito a la Nómina de Auditoría Interna, donde consta que el hoy querellante era funcionario de alto nivel.
• Riela al folio cuarenta y dos (42) del expediente administrativo, Cuenta N° 113 de fecha 26 de marzo de 2010, relativo al asunto Cambio en el Cargo, por medio del cual se solicita pasar de ocupar el cargo de Jefe de Unidad 1, al cargo de Jefe de División; asimismo, riela al folio cuarenta y tres (43), la aprobación de dicha solicitud.
• Riela al folio sesenta y cinco (65) del expediente administrativo, oficio N° 0001186 de solicitud y Autorización de Vacaciones, de fecha 26 de octubre de 2015, por medio del cual se autoriza el disfrute de las vacaciones del hoy querellante, desde la fecha 02 de noviembre de 2015 hasta el día 15 de agosto de 2016.
• Riela al folio sesenta y nueve (69) del expediente administrativo, oficio N° 000821 de solicitud y Autorización de Vacaciones, de fecha 20 de julio de 2015, por medio del cual se autoriza el disfrute de las vacaciones del hoy querellante, desde la fecha 31 de agosto de 2015 hasta el día 09 de junio de 2016.
• Riela al folio noventa y ocho (98) del expediente administrativa, oficio 000555 de fecha 09 de abril de 2013, de la ciudadana NINOSKA RODRIGUEZ, Directora General Sectorial de Talento Humano, por medio del cual consta que el hoy querellante acumula una trayectoria laboral para la fecha antes especificada, de veinticinco (25) años, tres (03) meses, y doce (12) días en la Administración Pública.
De igual manera, para la mayor comprensión de la presente controversia, se debe revisar lo que consta en el expediente principal, y de lo analizado, se obtiene lo siguiente:
• Riela al folio treinta y dos (32) del expediente principal, oficio de fecha 12 de febrero de 2016, dirigido al ciudadano CARACCIOLO BETANCOURT PULIDO, Secretario Administrativo del Consejo Directivo del Consejo Metropolitano de Seguridad Ciudadana de la ALCALDÍA METROPOLITANA DEL ÁREA METROPOLITANA DE CARACAS, por medio del cual solicita el disfrute de ciento cincuenta y un (151) días hábiles de vacaciones, el cual comenzará a disfrutar una vez finalice las vacaciones autorizadas del periodo 2011 y 2012.
• Riela al folio treinta y cuatro (34) del expediente principal, oficio N° 00008-15 de fecha 15 de febrero de 2016, del ciudadano CARACCIOLO BETANCOURT PULIDO, Secretario Administrativo del Consejo Directivo del Consejo Metropolitano de Seguridad Ciudadana, donde se remite planilla de solicitud de Vacaciones del ciudadano JOSÉ GILBERTO MORALES HERRERA, antes identificado, dirigido al ciudadano GABRIEL MATUTE, Director General Sectorial de Talento Humano de la Alcaldía Metropolitana del Área Metropolitana de Caracas.
• Riela al folio treinta y cinco (35) del expediente principal, oficio N° 000408 de fecha 29 de febrero de 2016, emitido por el ciudadano GABRIEL MATUTE LORETO, Director General Sectorial de Talento Humano de la ALCALDÍA METROPOLITANA DEL ÁREA METROPOLITANA DE CARACAS, por medio de la cual informa que el ciudadano hoy querellante no se encuentra activo en las nóminas de la Institución.
• Rielan a los folios treinta y seis (36) y treinta y siete (37) del expediente principal, los últimos recibos de pago recibidos por el hoy querellante, de los periodos 01 hasta el 15 de diciembre de 2015, y del 16 hasta el 31 de diciembre de 2015, respectivamente.
Se deja constancia de que fueron consignados por la parte querellada los documentos intimados por la parte querellante en fecha 08 de junio de 2017 antes del vencimiento del lapso de evacuación de pruebas; este Tribunal procede a transcribir el oficio N° 000408 de fecha 29 de febrero de 2016, documento intimado por la parte querellante, y consignado por la parte querellada:

(…)
De la revisión las actas que conforman tanto el expediente administrativo, como el expediente principal, este Tribunal observa que se pudo constatar la parte querellada excluyó de la nómina de trabajadores activos al ciudadano JOSE GILBERTO MORALES HERRERA, antes identificado, mientras disfrutaba de sus vacaciones autorizadas, lo cual consta en los oficio Nros. 000821 y 0001186, sin haberle iniciado un procedimiento previo, o dictado resolución que cumpla con los requisitos del artículo 18 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos, por lo se observa que se está en una evidente violación del derecho a la defensa y del debido proceso establecido en nuestra Carta Magna; razón por la cual se declara Procedente la presente querella funcionarial por vía de hecho, por medio de la cual se excluyó al ciudadano JOSE GILBERTO MORALES HERRERA, antes identificado, de la lista de trabajadores activos de la ALCALDÍA METROPOLITANA DEL ÁREA METROPOLITANA DE CARACAS. Así se decide.
2. VIOLACIÓN DEL DERECHO A LA JUBILACIÓN ORDINARIA:
El ciudadano querellante en su escrito libelar contentivo de la querella funcionarial interpuesta, denunció que en fecha 05 de febrero de 2014, presentó formalmente su Solicitud de Jubilación por ante la Dirección de Recursos Humanos, División de Bienestar Social de la ALCALDÍA METROPOLITANA DEL ÁREA METROPOLITANA DE CARACAS, hoy Dirección General Sectorial de Talento Humano, y hasta la fecha no ha recibido oportuna o adecuada respuesta por parte de la Administración, violando así el derecho a la jubilación como garantía de la Seguridad Social, razón por la cual solicita que se otorgue la jubilación ordinaria a su representado; en virtud de tales alegatos debe esta Sentenciadora realizar el siguiente estudio:
Al respecto esta Juzgadora observa que de conformidad con lo dispuesto en el artículo 80 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela las jubilaciones, así como el pago de una pensión de jubilación acorde al salario percibido por los funcionarios activos que ostenten cargos de similar jerarquía, forman parte del sistema de seguridad social, pues protegen al ciudadano durante la vejez y en casos de incapacidad, teniendo entonces el jubilado derecho a percibir una pensión por concepto de jubilación acorde a la realidad económica, cónsona con los principios de dignidad que recoge el Texto Fundamental.

(…)
Así, ese derecho a la consecución de la calidad de vida por parte de los jubilados debe permitir mantener un nivel de vida acorde con el sostenido durante su período de trabajador activo.
Con respecto a este punto la Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia, expuso mediante sentencia de fecha 23 de julio de 2012, lo siguiente:
(….)
Del análisis que precede se evidencia que, la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, consagra como derecho fundamental el otorgamiento del beneficio de jubilación, a toda aquella persona que cumpla con los requisitos de años de edad y de servicios que según la Ley se establezcan, con el consecuente pago de una pensión de jubilación, a fin de que el trabajador que prestó servicio durante gran parte de su vida útil, mantenga la misma o mayor calidad de vida a la que tenía mientras prestó efectivamente servicios.
En ese orden de ideas, la norma legal de carácter general que indica los años de edad y de servicio prestado, que debe cumplir una persona para que se le conceda el beneficio de jubilación, es el artículo 3 de la Ley del Estatuto del Régimen de Jubilaciones y Pensiones de los Funcionarios y Empleados de la Administración Pública Nacional, Estadal y Municipal, que establece lo siguiente:
(…)
Asimismo, considera pertinente esta Sentenciadora traer a colación lo establecido en sentencia dictada por la Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia en el expediente Nro. 07-0498, de fecha 20 de julio de 2007:
(….)
Ahora bien, en vista del criterio parcialmente transcrito, el cual establece claramente que en todo caso, siempre y cuando sea aplicable, debe privar el derecho a la jubilación por los actos de remoción, retiro y destitución, y además se constituye como un deber de la Administración, es decir, antes de dictar cualquier acto de remoción, retiro o destitución, verificar si el funcionario cumple con los requisitos de ley para el otorgamiento del beneficio de jubilación. Asimismo, en atención al análisis realizado en la motiva de la presente sentencia, en la cual se estableció de acuerdo a los elementos probatorios aportados en autos, se evidencia que la parte hoy querellante, ciudadano JOSE GILBERTO MORALES HERRERA, antes identificado, efectivamente cumple con cada uno de los requisitos establecidos en Ley del Estatuto del Régimen de Jubilaciones y Pensiones de los Funcionarios y Empleados de la Administración Pública Nacional, Estadal y Municipal, para adquirir el beneficio de jubilación, al haber alcanzado la edad de sesenta (60) años y al haber cumplido más de veinticinco (25) años de servicio, según consta de la lectura del oficio N° 000555, de fecha 09 de abril de 2013, dirigido al ciudadano JOSE GILBERTO MORALES, dictado por la entonces Directora General Sectorial de Talento Humano de la Alcaldía Metropolitana de Caracas, donde expresa claramente que la trayectoria laboral del querellante en esa institución es de 04 años, 01 mes, y 18 días, aunado a los 21 años, 01 mes y 24 días laborados en PDVSA, los cuales se computan 25 años, 03 meses y 12 días en la Administración Pública, (vid. folio 98 del expediente administrativo), razón por la cual es procedente la solicitud de jubilación ordinaria realizada por el ciudadano JOSE GILBERTO MORALES HERRERA, titular de la cédula de identidad N° 4.759.810, para lo cual la Dirección General Sectorial de Talento Humano de la ALCALDÍA METROPOLITANA DEL ÁREA METROPOLITANA DE CARACAS, deberá realizar los trámites necesarios para la misma. Así se decide.
En atención a lo anteriormente expuesto, debe este Tribunal declarar CON LUGAR la Querella Funcionarial interpuesta por la parte querellante. Así se decide.
Por otro lado, como consecuencia de todo lo anteriormente expuesto y al ser establecida la existencia del vicio de violación del derecho a la defensa y del debido proceso, alegados por la querellante y, por tanto, con lugar la presente querella funcionarial por vía de hecho, es por lo que considera esta Juzgadora inoficioso emitir pronunciamiento sobre el resto de los vicios delatados. Así se establece.”

III
DE LA COMPETENCIA

Previo a dictar decisión en la presente causa, corresponde a esta Corte Primera de lo Contencioso Administrativo verificar su competencia para conocer de la consulta de Ley establecida en el artículo 84 del Decreto con Rango, Valor y Fuerza de Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República, a la que se encontraría sometida la sentencia dictada por el Juzgado A quo en fecha 26 de septiembre de 2017.

De dicho artículo se colige, que toda decisión que resulte contraria a la pretensión, defensa o excepción de la República debe ser sometida a consulta obligatoria ante el Tribunal Superior Competente, en concordancia con el numeral 7 del artículo 24 de la Ley Orgánica de la Jurisdicción Contencioso Administrativa, publicada en la Gaceta Oficial Nº 39.451 de fecha 22 de junio de 2010. En consecuencia, esta Corte resulta COMPETENTE para conocer de la consulta de Ley, por ser la Alzada natural del mencionado Juzgado. Así se declara.

-IV-
CONSIDERACIONES PARA DECIDIR

Precisada la competencia de esta Corte para conocer del presente asunto, corresponde determinar si en el caso de autos resulta aplicable la consulta obligatoria establecida en el artículo 84 del Decreto con Rango, Valor y Fuerza de Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República, de la sentencia dictada por el referido Juzgado Superior de fecha 26 de septiembre de 2017, que declaró Con Lugar el recurso contencioso administrativo funcionarial interpuesto; ello así, estima pertinente esta Corte citar el artículo 84 señalado, el cual resulta del siguiente tenor:

“Artículo 84.- Toda sentencia definitiva contraria a la pretensión, excepción o defensa de la República, debe ser consultada al Tribunal Superior competente”.

Al efecto, es necesario señalar que la consulta en cuestión ha de ser planteada por el respectivo Tribunal Superior, en ausencia del ejercicio del recurso de apelación de las partes; siendo, que este mecanismo de revisión no constituye una fórmula general de control de la juridicidad del fallo consultado; sino que su finalidad es, como lo dispone en forma inequívoca el artículo 84 eiusdem, un medio de defensa de los intereses de la República, tal y como fue expresado por la Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia en sentencia Nº 902 de fecha 14 de mayo de 2004, (caso: C.V.G. Bauxilum, C.A.).

Asimismo, la referida Sala en sentencia Nº 1.107, de fecha 8 de junio de 2007, (caso: Procuraduría General del estado Lara), realizando un análisis con relación a la naturaleza y alcance de la prerrogativa procesal de la consulta, determinó lo siguiente:

“…El principal argumento que sustenta la solicitud de revisión se centra en un asunto de orden procesal: que la Corte Segunda de lo Contencioso Administrativo al emitir su veredicto desconoció la norma contenida en el artículo 70 [hoy artículo 84] del Decreto con Fuerza de Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República, ya que la sentencia de primera instancia no podía ser objeto de la consulta prevista en la referida norma porque lo decidido por el Juez Superior en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Región Centro Occidental -al decretar la inadmisibilidad de la acción jurisdiccional- en modo alguno iría en detrimento de las pretensiones y defensas esgrimidas por el Estado Lara, a quien se aplica extensivamente esta prerrogativa procesal que ostenta la República, en virtud de lo establecido por el artículo 33 de la Ley Orgánica de Descentralización, Delimitación y Transferencia de Competencias del Poder Público.
(…)
La norma procesal, ubicada en el entramado del Decreto con Fuerza de Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República dentro del Título IV intitulado ‘Del Procedimiento Administrativo Previo a las Acciones contra la República y de la Actuación de la Procuraduría General de la República en Juicio’, en el Capítulo II ‘De la Actuación de la Procuraduría General de la República en Juicio’, instituye en favor de la República una prerrogativa procesal que opera cuando, contra una decisión definitiva contraria a aquellas pretensiones, excepciones o defensas opuestas por el Procurador General de la República o por aquellos abogados que tengan delegación suficiente para representar a la República en juicio, contra la cual no se hayan ejercitado los medios de impugnación o gravamen que brinda el ordenamiento procesal dentro de los lapsos legalmente establecidos para ello, debe ser consultada ante el Juez de Alzada.
La consulta, como noción procesal, se erige como una fórmula de control judicial en materias donde se encuentra involucrado el orden público, el interés público o el orden constitucional, y el juez que la ejerce debe revisar no sólo la juridicidad del fallo, sino la adecuación del derecho declarado al caso concreto, en los casos de la consulta prevista en el artículo 70 [hoy artículo 84] del Decreto con Fuerza de Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República la justificación se centra en el interés general que subyace en todo juicio propuesto contra un órgano o ente público.
Sobre la acepción ‘interés general’ que justifica el elenco de prerrogativas y privilegios procesales que ostenta la República, esta Sala ha sostenido que ‘(…) cuando la República es demandada en juicio, se acciona contra uno de los componentes más importantes del Estado y la eventual afectación de su patrimonio puede llegar a afectar el patrimonio de la población, y mermar la eficacia de la prestación de los servicios públicos. Conforme a esta premisa, el ordenamiento jurídico ha establecido privilegios y prerrogativas procesales para la actuación de la República en juicio en resguardo de los intereses superiores que rigen la actuación del Estado’ (Vid. Sentencia de esta Sala N° 2.229 del 29 de julio de 2005, caso: ‘Procuraduría General del Estado Lara’).
(…)
En tanto prerrogativa procesal de la República, la consulta opera ante la falta de ejercicio de los medios de impugnación o gravamen dentro de los lapsos establecidos para su interposición, siempre que el pronunciamiento jurisdiccional sea contrario a sus pretensiones, defensas o excepciones, en razón, se insiste, del interés general que subyace en los juicios donde está en juego los intereses patrimoniales de la República o de aquellos entes u órganos públicos a los cuales se extiende su aplicación por expresa regla legal (Vbgr. Administración pública descentralizada funcionalmente, a nivel nacional o estadal).
Consecuencia de lo expuesto, si una decisión judicial en nada afecta las pretensiones, defensas o excepciones esgrimidas por la República o de aquellos titulares de la prerrogativa procesal examinada, no surge la obligación para el juzgador (sic) de primera instancia de remitir el expediente a los fines de la consulta, pues la condición de aplicación del artículo 70 del Decreto con Fuerza de Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República, exige un agravio calificado por el legislador: una sentencia definitiva que contraríe las pretensiones procesales, defensas o excepciones opuestas por el ente u órgano público, según sea el caso.
Conforme a lo expuesto, esta Sala observa que en la oportunidad de dictar sentencia definitiva, el Juzgado Superior en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Región Centro Occidental declaró inadmisible la querella interpuesta, (…) Dicha declaración jurisdiccional ponía fin formalmente a la tramitación de la querella y, en virtud de su contenido, en nada desfavorecía las resistencias que habían presentado las representantes judiciales del Estado Lara en su escrito de contestación (Vid. Folios 42 al 51). En consecuencia, la decisión definitiva recaída en ese caso no podía ser consultada de acuerdo a la prescripción contenida en el artículo 70 del Decreto con Fuerza de Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República, que se le aplica extensivamente a la entidad estatal, en virtud de lo establecido por el artículo 33 de la Ley Orgánica de Descentralización, Delimitación y Transferencia de Competencias del Poder Público, pues no había pronunciamiento desestimatorio o contrario a las pretensiones, defensas o excepciones del Estado Lara, que conllevara una eventual ejecución sobre sus bienes patrimoniales…” (Resaltado de esta Corte).

En consecuencia, el examen del fallo consultado deberá ceñirse únicamente a aquellos aspectos (pretensión, defensa o excepción) que fueron decididos en detrimento de los intereses de la República, siendo que las pretensiones aducidas por la parte actora y desestimadas por el Juez, sólo podrán ser revisadas mediante el recurso de apelación ejercido en forma tempestiva, salvo el conocimiento de aquellas cuestiones de eminente orden público, las cuales deberán ser revisadas, incluso de oficio por el Juez, en cualquier estado y grado de la causa.

Ahora bien, siendo que en el presente caso se ha planteado la consulta del fallo dictado por el Tribunal Superior Décimo de lo Contencioso Administrativo de la Región Capital, que declaró Con Lugar el recurso contencioso administrativo funcionarial interpuesto, pasa esta Corte a revisar el mencionado fallo, con estricta sujeción a los lineamientos anteriormente expuestos:

En tal sentido, se observa que en el caso sub examine, gira en torno a la demanda en contra de la actuación material y las vías de hecho desplegadas por el Consejo Metropolitano de Seguridad Ciudadano de la Alcaldía Metropolitana del Área Metropolitana de Caracas, mediante la cual se le excluyó al querellante y considerarlo no activo en las nóminas de la Alcaldía Metropolitana del Área Metropolitana de Caracas, con la consecuencia de no recibir desde el 1º de enero de 2016, el pago de su sueldo y demás beneficios laborales.

Ahora bien, el Juzgado A quo declaró Con Lugar el recurso contencioso administrativo de nulidad interpuesto, al considerar que “…De la revisión las actas que conforman tanto el expediente administrativo, como el expediente principal, este Tribunal observa que se pudo constatar la parte querellada excluyó de la nómina de trabajadores activos al ciudadano JOSE GILBERTO MORALES HERRERA, antes identificado, mientras disfrutaba de sus vacaciones autorizadas, lo cual consta en los oficio Nros. 000821 y 0001186, sin haberle iniciado un procedimiento previo, o dictado resolución que cumpla con los requisitos del artículo 18 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos, por lo se observa que se está en una evidente violación del derecho a la defensa y del debido proceso establecido en nuestra Carta Magna; razón por la cual se declara Procedente la presente querella funcionarial por vía de hecho, por medio de la cual se excluyó al ciudadano JOSE GILBERTO MORALES HERRERA, antes identificado, de la lista de trabajadores activos de la ALCALDÍA METROPOLITANA DEL ÁREA METROPOLITANA DE CARACAS. Así se decide. (…) Ahora bien, en vista del criterio parcialmente transcrito, el cual establece claramente que en todo caso, siempre y cuando sea aplicable, debe privar el derecho a la jubilación por los actos de remoción, retiro y destitución, y además se constituye como un deber de la Administración, es decir, antes de dictar cualquier acto de remoción, retiro o destitución, verificar si el funcionario cumple con los requisitos de ley para el otorgamiento del beneficio de jubilación. Asimismo, en atención al análisis realizado en la motiva de la presente sentencia, en la cual se estableció de acuerdo a los elementos probatorios aportados en autos, se evidencia que la parte hoy querellante, ciudadano JOSE GILBERTO MORALES HERRERA, antes identificado, efectivamente cumple con cada uno de los requisitos establecidos en Ley del Estatuto del Régimen de Jubilaciones y Pensiones de los Funcionarios y Empleados de la Administración Pública Nacional, Estadal y Municipal, para adquirir el beneficio de jubilación, al haber alcanzado la edad de sesenta (60) años y al haber cumplido más de veinticinco (25) años de servicio, según consta de la lectura del oficio N° 000555, de fecha 09 de abril de 2013, dirigido al ciudadano JOSE GILBERTO MORALES, dictado por la entonces Directora General Sectorial de Talento Humano de la Alcaldía Metropolitana de Caracas, donde expresa claramente que la trayectoria laboral del querellante en esa institución es de 04 años, 01 mes, y 18 días, aunado a los 21 años, 01 mes y 24 días laborados en PDVSA, los cuales se computan 25 años, 03 meses y 12 días en la Administración Pública, (vid. folio 98 del expediente administrativo), razón por la cual es procedente la solicitud de jubilación ordinaria realizada por el ciudadano JOSE GILBERTO MORALES HERRERA, (…), para lo cual la Dirección General Sectorial de Talento Humano de la ALCALDÍA METROPOLITANA DEL ÁREA METROPOLITANA DE CARACAS, deberá realizar los trámites necesarios para la misma. Así se decide. (…) En atención a lo anteriormente expuesto, debe este Tribunal declarar CON LUGAR la Querella Funcionarial interpuesta por la parte querellante. Así se decide...”.

Al respecto, resulta necesario para esta Corte, traer a colación lo establecido en sentencia dictada por la Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia en el expediente Nro. 07-0498, de fecha 20 de julio de 2007 que establece lo siguiente en cuanto al derecho de jubilación:

“(…) No obstante lo anterior, ciertamente aprecia esta Sala del escrito de revisión interpuesto, que el solicitante alegó haber prestado servicios a la Administración Pública por casi veintiocho años, en atención a lo expuesto, se observa que el derecho a la jubilación es un beneficio o pensión que se le otorga a los funcionarios públicos, previa la constatación de los requisitos establecidos en la ley, como lo son la edad y un determinado tiempo de servicio dentro de la Administración Pública.
Así pues, se observa que este derecho se encuentra consagrado incluso dentro del Texto Constitucional en el artículo 147 eiusdem, cuando establece que es la ley nacional la que se encargará de establecer el régimen de pensiones y jubilaciones de los funcionarios públicos nacionales, estadales y municipales.
En consecuencia, se observa que el prenombrado derecho se erige como un deber del Estado de garantizar el disfrute de ese beneficio ya que el mismo tiene como objeto otorgar un subsidio perenne e intransferible al funcionario, que previa la constatación de ciertos requisitos, se ha hecho acreedor de un derecho para el sustento de su vejez, por la prestación del servicio de una función pública por un número considerable de años.
Visto el contenido y la intención del legislador en dicha norma, es que esta Sala ha entendido que el derecho a la jubilación debe privar aun sobre los actos administrativos de remoción, retiro o destitución, aún cuando estos sean en ejercicio de potestades disciplinarias, ya que debe la Administración proceder a verificar si el funcionario ha invocado su derecho a la jubilación o éste puede ser acreedor de aquel, razón por la cual, priva dicho derecho aún sobre los actos de retiro de la Administración Pública.
En idéntico sentido, se pronunció la Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia, mediante sentencia N° 184 del 8 de febrero de 2002 (caso: “Olga Fortoul de Grau”), en la cual señaló:
“Por lo tanto, la Sala declara sin lugar el amparo por estos motivos. Ahora bien, también observa la Sala que el accionante ha invocado la violación de su derecho social a la jubilación aduciendo reunir los requisitos para ello, y haber hecho la solicitud a ese fin.
Tratándose de un derecho social que no le debe ser vulnerado a la accionante, la Sala ordena se tramite dicha solicitud”.
Asimismo, observa esta Sala que el Estado Venezolano se erige como un Estado Social de Derecho y Justicia (ex artículo 2 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela), el cual se encuentra dirigido a reforzar la protección jurídico constitucional de personas o grupos que se encuentren ante otras fuerzas sociales o económicas en una posición jurídico-económica o social de debilidad, y va a aminorar la protección de los fuertes, en consecuencia, es por lo que éste –Estado- se encuentra obligado a proteger a los débiles, a tutelar sus intereses amparados por la Constitución, sobre todo a través de los Tribunales; y frente a los fuertes, tiene el deber de vigilar que su libertad no sea una carga para todos. (Vid. Sentencia de la Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia del 24 de enero de 2002, caso: “ASODEVIPRILARA”).
En atención a la referida consagración, es que considera esta Sala que debe realizar una interpretación ajustada y conforme a los principios e intereses constitucionales que debe resguardar el Estado Venezolano y por ende los órganos de administración de justicia, razón por la cual, se advierte y se exhorta a los órganos de la Administración Pública Nacional, Estadal y Municipal, que el derecho a la jubilación debe privar sobre la remoción, el retiro o la destitución de los funcionarios públicos, por lo que, constituye un deber de la Administración previo al dictamen de uno de los precitados actos verificar aún de oficio si el funcionario público puede ser acreedor del derecho a la jubilación y, por ende ser tramitado éste –derecho a la jubilación. (…)”.

No obstante lo anterior, esta Corte considera imperioso citar lo que ha establecido la Sala Político Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia de la República Bolivariana de Venezuela, respecto al artículo 49 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela con relación a la violación del debido proceso y del derecho a la defensa:

“Con relación al derecho a la defensa, la Sala ha venido sosteniendo que tal derecho implica junto al debido proceso, el derecho a ser oído, puesto que no podría hablarse de defensa alguna, si el administrado no cuenta con esta posibilidad; el derecho a ser notificado de la decisión administrativa, a los efectos que le sea posible al particular presentar los alegatos que en su defensa pueda aportar al procedimiento; el derecho a tener acceso al expediente, justamente con el propósito de que el particular pueda examinar en cualquier estado del procedimiento las actas que lo componen, permitiendo un real seguimiento de lo que acontece en su expediente administrativo; el derecho que tiene el administrado de presentar pruebas que permitan desvirtuar los alegatos ofrecidos en su contra por la Administración; y finalmente, el derecho que tiene toda persona a ser informado de los recursos y medios de defensa, a objeto de ejercer esta última frente a los actos dictados por la Administración.
Conforme a lo establecido por la referida Sala, debe advertir esta Corte que el derecho al debido proceso se entiende como el conjunto de garantías constitucionales en todo procedimiento administrativo o judicial, con el objeto de que el administrado participe en un proceso justo, razonable y confiable, para obtener una decisión definitiva, respetando las normas de carácter adjetivo que marcan fases y los lapsos que deben cumplirse en cada etapa del proceso en un caso determinado.
De manera que, el derecho al debido proceso constituye la garantía constitucional otorgada a los ciudadanos y ciudadanas, ante la existencia de un procedimiento de carácter administrativo o judicial, conforme a la cual debe ser llevado a cabo de manera justa, razonable y confiable, mediante el cumplimiento o la observancia de un conjunto de derechos constitucionales procesales, entre los cuales se encuentra el derecho a la defensa.
(…)
En conclusión, el derecho al debido proceso no se limita por el hecho que la manifestación de voluntad concretizada en el acto administrativo que afecta al administrado, haya sido dictada luego de instruido un procedimiento, pues ello depende de las garantías y derechos que en el transcurso de éste, se hayan otorgado al administrado, tales como el derecho a alegar y a promover pruebas, entre otros. Son estos derechos los que comprenden el derecho al debido proceso y los que conllevan a sostener que éste no es una simple forma procedimental…”

De acuerdo a los criterios jurisprudenciales ut supra transcritos, el ciudadano José Gilberto Morales Herrera, cumple efectivamente con cada uno de los requisitos establecidos en la Ley del Estatuto del Régimen de Jubilaciones y Pensiones de los Funcionarios y Empleados de la Administración Pública Nacional, Estadal y Municipal, para adquirir el beneficio de jubilación, al haber alcanzado la edad de sesenta (60) años y al haber cumplido más de veinticinco (25) años de servicio, según consta en la lectura del oficio Nº 000555, de fecha 9 de abril de 2013, dirigido al prenombrado ciudadano por la entonces Directora General Sectorial de Talento Humano de la Alcaldía Metropolitana de Caracas.

Aunado a esto, de la revisión de las actas que conforman tanto el expediente administrativo, como el expediente principal, este Órgano Jurisdiccional observa que en efecto la parte querellada excluyó de la nómina de trabajadores activos al prenombrado ciudadano, mientras disfrutaba de sus vacaciones autorizadas, lo cual consta en los oficios Nros. 000821 y 0001186, sin haberle iniciado un procedimiento previo o haber dictado una resolución que cumpla con los requisitos del artículo 18 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos, por lo que considera esta Corte que se está en una evidente violación del derecho a la defensa y del debido proceso establecido en nuestra Carta Magna. Así se establece.

Hechas las consideraciones anteriores, esta Alzada encontró ajustada a derecho la decisión consultada, razón por la que se CONFIRMA el fallo dictado en fecha 26 de septiembre de 2017, por el Juzgado Superior Décimo de lo Contencioso Administrativo de la Región Capital y en virtud. Así se declara.

En atención al análisis efectuado, esta Alzada declara CON LUGAR el recurso contencioso administrativo funcionarial. Así se decide.

-VII-
DECISIÓN

Por las razones antes expuestas, esta Corte Primera de lo Contencioso Administrativo, administrando justicia en nombre de la República Bolivariana de Venezuela y por autoridad de la Ley, declara:

1.- Su COMPETENCIA para conocer la consulta de Ley prevista en el artículo 84 del Decreto con Rango, Valor y Fuerza de Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República, de la sentencia dictada por el Juzgado Superior Segundo en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Región Capital, en fecha 8 de diciembre de 2016, mediante la cual declaró Con Lugar el recurso contencioso administrativo funcionarial interpuesto por el ciudadano JOSÉ ALBERTO MORALES HERRERAS, contra la ALCALDÍA METROPOLITANA DE CARACAS.

2.- CONFIRMA el fallo consultado.

Publíquese, regístrese y notifíquese. Remítase al Juzgado de origen. Déjese copia de la presente decisión. Cúmplase lo ordenado.

Dada, firmada y sellada en la Sala de Sesiones de la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo, en Caracas, a los _________________ ( ) días del mes de _________________ del año dos mil dieciocho (2018). Años 208º de la Independencia y 159º de la Federación.

El Juez Presidente,

EMILIO RAMOS GONZÁLEZ

El Juez Vicepresidente,

HERMES BARRIOS FRONTADO
El Juez,

EFRÉN NAVARRO
Ponente

La Secretaria,

VANESSA S. GARCÍA GÁMEZ

Exp. Nº AP42-Y-2018-000048
EN/
En fecha______________________________ ( ) de __________________________ de dos mil dieciocho (2018), siendo la(s) _________________ de la ___________________, se publicó y registró la anterior decisión bajo el N° ___________________.
La Secretaria,