JUEZ PONENTE: EFRÉN NAVARRO
EXPEDIENTE Nº AP42-R-2010-000318
En fecha 16 de abril de 2010, se recibió en la Unidad de Recepción y Distribución de Documentos (U.R.D.D.) de las Cortes Primera y Segunda de lo Contencioso Administrativo, oficio Nº 2010-0359 de fecha 23 de marzo de 2010, emanado del Juzgado Superior Octavo de lo Contencioso Administrativo de la Región Capital, anexo al cual remitió el expediente contentivo del recurso contencioso administrativo funcionarial interpuesto por el ciudadano STIWAN GABRIEL PUGA GONZÁLEZ, titular de la cédula de identidad Nº 11.158.515, asistido por los Abogados Doris González, Lisset Puga y Luis Jiménez, debidamente inscritos en el Instituto de Previsión Social del Abogado (INPREABOGADO) bajo los Nros. 21.946, 69.968 y 32.986, respectivamente, contra la ALCALDÍA DEL MUNICIPIO LIBERTADOR DEL DISTRITO CAPITAL.
Dicha remisión se efectuó en virtud que en fecha 23 de marzo de 2010, se oyó en ambos efectos el recurso de apelación interpuesto en fecha 11 de marzo de 2010, por la Abogada Sugey Centeno Oliveros, inscrita en el Instituto de Previsión Social del Abogado (INPREABOGADO) bajo el Nº 118.292, actuando con el carácter de Apoderada Judicial de la parte querellada, contra la sentencia dictada en fecha 4 de marzo de 2010, por el mencionado Juzgado Superior, mediante la cual declaró Parcialmente Con Lugar el recurso contencioso administrativo funcionarial interpuesto.
En fecha 22 de abril de 2010, se dio cuenta a la Corte.
En esa misma fecha, se designó Ponente al Juez EFRÉN NAVARRO y se fijó el lapso para fundamentar la apelación.
En fecha 18 de mayo de 2010, se recibió en la Unidad de Recepción y Distribución de Documentos (U.R.D.D.) de las Cortes Primera y Segunda de lo Contencioso Administrativo, escrito de fundamentación de la apelación suscrito por la Abogada Sugey Centeno, en su carácter de apoderada judicial de la Alcaldía del Municipio Libertador del Distrito Capital.
En fecha 20 de mayo de 2010, la Secretaría de esta Corte dejó constancia del vencimiento de los lapsos para la fundamentación de la apelación y abrió el lapso de cinco (5) días de despacho para la contestación a la fundamentación de la apelación, el cual venció en fecha 27 de mayo de 2010.
En esa misma fecha, se recibió en la Unidad de Recepción y Distribución de Documentos (U.R.D.D.) de las Cortes Primera y Segunda de lo Contencioso Administrativo, escrito de contestación a la fundamentación apelación suscrito por la Abogada Lisset Puga, en su carácter de Apoderada Judicial de la parte querellante.
En fecha 31 de mayo de 2010, la Secretaría de esta Corte dejó constancia de la apertura del lapso de cinco (5) días despacho para la promoción de pruebas, el cual venció en fecha 7 de junio de 2010.
En fecha 8 de junio de 2010, esta Corte difirió la oportunidad para los informes orales.
En fecha 21 de julio de 2010, de conformidad con la Disposición Transitoria Quinta de la Ley Orgánica de la Jurisdicción Contencioso Administrativa se ordenó pasar el expediente al Juez Ponente a los fines que la Corte dictara la decisión correspondiente.
En fecha 22 de julio de 2010, se pasó el expediente al Juez Ponente.
En fecha 5 de marzo de 2012, esta Corte se abocó al conocimiento de la presente causa.
En fecha 28 de abril de 2014, esta Corte se abocó al conocimiento de la presente causa.
En fechas 5 de agosto de 2014 y 3 de febrero de 2016 se recibió en la Unidad de Recepción y Distribución de Documentos (U.R.D.D.) de las Cortes Primera y Segunda de lo Contencioso Administrativo, diligencias suscritas por la Abogada Lisset Puga en su carácter de apoderada judicial de la parte querellante, solicitando se dictase sentencia en la presente causa.
En fecha 11 de febrero de 2016, esta Corte se abocó al conocimiento de la presente causa en el estado en que se encontraba, dejándose constancia que la misma se reanudaría una vez transcurrido el lapso previsto en el artículo 48 de la Ley Orgánica de la Jurisdicción Contencioso Administrativa.
En fecha 17 de marzo de 2016, esta Corte dictó auto mediante el cual se solicitó a la Alcaldía del Municipio Bolivariano Libertador del Distrito Capital consignara ante este Órgano Jurisdiccional el Registro de Información de Cargos (RIC) del Cargo de Fiscal de Rentas Jefe adscrito a la División de Fiscalización y Multa de la Gerencia de Fiscalización y Auditoría de la Superintendencia Municipal de Administración Tributaria, el Manual Descriptivo de Cargos o cualquier otra documental que instruyera sobre las funciones ejercidas por el querellante en el caso de autos.
En fecha 26 de abril de 2016, esta Corte se abocó al conocimiento de la presente causa en el estado en que se encontraba. Asimismo, se acordó librar las notificaciones correspondientes en relación al auto dictado en fecha 17 de marzo de 2016.
En fecha 12 de julio de 2016, el Alguacil de esta Corte consignó oficio de notificación dirigido al Síndico Procurador del Municipio Bolivariano Libertador del Distrito Capital, la cual se practicó en fecha 7 de julio de 2016.
En fecha 13 de julio de 2016, el Alguacil de esta Corte consignó oficio de notificación dirigido al Alcalde del Municipio Bolivariano Libertador del Distrito Capital, la cual se practicó en fecha 7 de julio de 2016.
En fecha 21 de julio de 2016, el Alguacil de esta Corte consignó oficio de notificación dirigido al ciudadano Stiwan Puga, parte querellante en la presente causa, la cual se practicó en fecha 20 de julio de 2016.
En fechas 28 de julio y 11de agosto de 2016 se recibió en la Unidad de Recepción y Distribución de Documentos (U.R.D.D.) de las Cortes Primera y Segunda de lo Contencioso Administrativo, diligencias suscritas por la Abogada Doris González en su carácter de apoderada judicial de la parte querellante, solicitando se dictase sentencia en la presente causa.
En fecha 22 de septiembre de 2016, se ordenó pasar el expediente al Juez Ponente a los fines que la Corte dictara la decisión correspondiente.
En la misma fecha, se pasó el expediente.
En fecha 23 de enero de 2017, se reconstituyó esta Corte.
En fecha 31 de enero de 2017, esta Corte se abocó al conocimiento de la presente causa en el estado en que se encontraba.
En fecha 4 de julio de 2017, en virtud de la incorporación a este Órgano Jurisdiccional del Juez Hermes Barrios, quedo reconstituida esta corte, quedando conformada de la siguiente manera: EMILIO RAMOS, Juez Presidente, HERMES BARRIOS FRONTADO, Juez Vicepresidente y EFRÉN NAVARRO, Juez.
En fecha 25 de septiembre de 2018, esta Corte se abocó al conocimiento de la presente causa en el estado en que se encontraba.
Realizado el estudio del expediente, se pasa a decidir previa las consideraciones siguientes:
I
DEL RECURSO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO FUNCIONARIAL
En fecha 4 de junio de 2009, el ciudadano Stiwan Gabriel Puga González, asistido por los Abogados Doris González, Lisset Puga y Luis Jiménez interpuso recurso contencioso administrativo funcionarial contra la Alcaldía del Municipio Bolivariano Libertador, con base en la siguientes razones de hecho y de derecho:
Indicó que, ingresó “…en el Municipio Libertador el primero (1º) de Febrero de 2003, específicamente en la Superintendencia de Administración Tributaria (SUMAT), desempeñando el cargo de Fiscal de Rentas II, adscrito a la División de Fiscalización y Multa de la Gerencia de Fiscalización y Auditoria, posteriormente, en el 2005, fui ascendido a Fiscal de Rentas Jefe, a partir del 7 de enero de 2006, fui trasladado a la Dirección de Ingresos en el Departamento de Conciliación y Cobro, ejerciendo las funciones de desglosar planillas únicas de pago, por lo tanto ejecuté durante ese tiempo funciones netamente administrativas, y donde mis funciones no eran analizar los expedientes, no imponía multas, no ejercía evaluación y seguimiento de multas, inherentes al cargo de Fiscal de Rentas, sin tener personal a mi mando, ni poder de decisión…” (Mayúsculas de la cita).
Que, “…fui nombrado Administrador Encargado del Instituto Autónomo de Seguridad y Transporte (INSETRA), (…) en fecha 24 de enero de 2008, cargo que ejercí durante el período de Trece (13) meses, por una comisión de servicio aprobado por el Ciudadano Alcalde del Municipio Libertador, (…), hasta el tiempo en que terminó mi comisión de servicio en fecha 19 de febrero de 2009, (…), posteriormente me reincorporo al SUMAT (sic), en fecha 2 de marzo de 2009, a la orden de la SUPERINTENDENTE MUNICIPAL DE ADMINISTRACIÓN TRIBUTARIA, (…), quién no me asignó cargo alguno, permaneciendo 43 días sentado en el pasillo de acceso a su oficina, exponiéndome a la humillación y al escarnio público, hasta que fui notificado en fecha 15-04-2009 (sic), del retiro de mi cargo que había venido desempeñando de manera interrumpida, con un Acto totalmente INMOTIVADO…” (Mayúsculas de la cita).
Que, “…siempre cuando ejercí el cargo en el SUMAT (sic), tuve un jefe inmediato del cual recibía órdenes e instrucciones sobre las actividades a realizar y ello se puede evidenciar en el organigrama y registro de información de cargos del Servicio de Administración Tributaria SUMAT (sic) del Municipio Libertador” (Mayúsculas de la cita).
Que, “…el acto administrativo mediante el cual me remueven del cargo de Fiscal Jefe de Renta, está viciado de nulidad absoluta, de acuerdo a lo contemplado en la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, en su artículo 25 y 49 numeral 1º, en concordancia con el artículo 19 numeral 1º y 4º de la Ley Orgánica de Procedimiento Administrativo y la Convención Colectiva vigente del Municipio Libertador, por cuanto el mismo ha sido emitido con una falta de motivación absoluta, infringiendo lo dispuesto en los artículos 9 y 18 numeral 5º de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos, asimismo como lo establece el artículo 49 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, el debido proceso, se aplicará a los procesos administrativos, estableciendo como presupuesto necesario para la protección de mi derecho a la defensa, conocer a cabalidad la causa o motivo del acto…”.
Que, “…el cargo ocupado durante el tiempo que realicé las funciones dentro de La (sic) Superintendencia de Administración Tributaria del Municipio Libertador, siempre fue de subordinación, tuve un Jefe Inmediato del cual recibía órdenes e instrucciones sobre las actividades a realizar y ello se puede evidenciar fácilmente en el organigrama y registro de información de cargos de LA (sic) Superintendencia de Administración Tributaria (SUMAT) del Municipio Libertador, nunca tuve funcionarios bajo mi cargo, nunca tome (sic) decisiones que comprometieran la Administración, no maneje (sic) ningún tipo de personal, en los últimos dos años anteriores a la comisión de servicio, donde mis funciones no eran analizar los expediente (sic), no imponía multas, no ejercía evaluación y seguimiento de multas, inherentes al cargo de Fiscal de Rentas, como se evidencia la labor desempeñada jamás podrá encuadrarse dentro del artículo 21 de la Ley del Estatuto de la Función Pública que califica los cargos de confianza siempre que se den los supuestos de confidencialidad que establece la citada Ley” (Mayúsculas del original).
Que, “…el acto de remoción me deja en estado de indefensión, al no indicarme exactamente cuáles son las actividades que desempeñaba donde supuestamente ejercía las funciones indicadas, en virtud de que dicho acto no contiene los fundamentos de naturaleza fáctica, ya que no señala las razones por las cuales el cargo, como funcionario que efectivamente realizaba debe ser considerado como de confianza…”.
Que, “ Incurre en falso supuesto de hecho, la administración al asegurar que ejercía las siguientes funciones ‘…atender a los contribuyentes, analizar los expedientes, imposición de las multas respectivas, de acuerdo con la Ordenanza sobre actividades económicas de Industria y Comercio, o Servicio de índole similar, aplicación supletoria del Código Orgánico Tributario, otras Ordenanzas y Leyes, control, evaluación y seguimiento de las mismas…’, (…), ya que de las funciones que se señalan en el acto administrativo, ninguna de esas actividades eran desempeñadas por mi persona…”.
Que, “…siempre actué según las instrucciones que me asignaba mi superior inmediato (…), no teniendo potestad de tomar decisión, no coordinaba, no tenía personal bajo mi dirección que supervisar, y en segundo lugar para el momento de la separación del cargo no detentaba un elevado rango dentro de la Estructura Organizativa, ni estaba dotado de potestad decisoria a nivel de mando con suficiente autonomía en el cumplimiento de mis funciones (…), es por lo que no entiendo como la Administración del Municipio Libertador, pudo considerar que las funciones desempeñadas por mi eran de confianza…”.
Que, “Al no existir un Manual Descriptivo de Cargos, tal como está contemplado en la Convención Colectiva en la Cláusula 21 la cual señala: ‘El Municipio se obliga a ubicar a sus funcionarios dentro de las clasificaciones de cargos, grados y pasos contenidos en el Manual Descriptivo de Clases de Cargos dictados por la Oficina Central de Personal (OCP), donde se aprecia que el cargo de Fiscal de Rentas Jefe, es considerado como un cargo de carrera de la Administración Pública”.
Finalmente, solicitó “Se declare Con Lugar la Querella Interpuesta en todas y cada una de sus partes y se declare la Nulidad Absoluta del acto impugnado”, y que “Se paguen los sueldos dejados de percibir desde mi ilegal retiro hasta la fecha de mi efectiva reincorporación con todos los beneficios que haya obtenido el cargo de Fiscal de Rentas Jefe…”.
II
FALLO APELADO
En fecha 4 de marzo de 2010, el Juzgado Superior Octavo de lo Contencioso Administrativo de la Región Capital declaró Parcialmente Con Lugar el recurso interpuesto, en los siguientes términos:
“…en primer lugar, precisa este Juzgado necesario aclarar que a partir de la entrada en vigencia de la Ley del Estatuto de la Función Pública, la Ordenanza de Carrera Administrativa para los Empleados o Funcionarios Públicos al Servicio del Municipio Libertador del Distrito Federal (hoy Distrito Capital), no tendría aplicación en materia funcionarial municipal.
Con referencia a lo establecido en el artículo 21 de la Ley del Estatuto de la Función Pública, fundamento legal del acto objeto del presente recurso, vale aclarar que el elemento que califica a un cargo como de confianza son las funciones que ejerce el funcionario que ostenta el cargo; se debe indicar además, que en la clasificación de los cargos de libre nombramiento y remoción deben distinguirse los funcionarios de confianza y de alto nivel, ya que mientras los segundos dependen de su ubicación en la estructura organizativa referidos de forma expresa y taxativa en el Artículo 20 de la Ley del Estatuto de la Función Pública, los primero atienden exclusivamente a las funciones que puedan ejercer conforme al artículo 21 eiusdem.
No basta así, que un cargo determinado sea catalogado como de Alto Nivel o de Confianza, sino que el mismo debe referirse a cargos cuyo nivel de jerarquía dentro de la organización administrativa o cuyas funciones según sea el caso, determinen que el cargo se le pueda atribuir dicha naturaleza, de manera de demostrar objetivamente tal condición, pues no es suficiente para clasificar un cargo como de Alto Nivel o de Confianza, la sola calificación como tal, ni que sea considerado como de ‘grado 99’, toda vez que dicha mención no determina que sea efectivamente de libre nombramiento y remoción, sino que se trata de una calificación de la Administración.
Así, no depende de la argumentación sostenida en el acto que se entienda satisfecha la obligación de motivar el acto, sino de lo preciso que pueda ser para que el acto especifique las razones tanto de hecho como de derecho por las cuales se dictó. Así, en casos como el de autos que se refieren al retiro de un funcionario por considerar su cargo de confianza, debe informarse en el acto cuales son las funciones que desarrolla el funcionario (que se logra a través de un Registro de Información de Cargo) para encuadrarlo en algunos de los supuesto previstos en la ley.
(…)
Por ello, cuando se refiere a cargos de confianza por tratarse de una limitación al derecho a la estabilidad, la Administración debe determinar de forma específica, clara y precisa todas las funciones que realiza quien detente dicho cargo, debiendo demostrar la Administración que efectivamente las funciones ejercidas por el funcionario afectado por la calificación de su cargo como de confianza, requieren un alto grado de confidencialidad, o se encuentran dentro de las especificadas en la norma que le sirvió como fundamento para dictar el acto, no basta entonces señalar que el funcionario ejercía funciones consideradas por al Administración como de confianza, sin establecer en que consiste la confidencialidad.
Por tanto, corresponde a la Administración, definir y demostrar la actividad del funcionario, de forma concreta, específica o individualizada, siendo el Registro de Información de Cargo (RIC) el medio idóneo para demostrar las funciones que el querellante cumplía y que permitan determinar el grado de confianza necesario a los fines de la aplicación de la norma en referencia.
(…)
Y del acto administrativo impugnado se señala que el cargo desempeñado por el recurrente es de libre nombramiento y remoción por las funciones que desempeñaba, dentro de la categoría de confianza, razón por la cual era susceptible de ser retirado en cualquier momento de la Administración Pública Municipal, tal como lo establecen los artículos 19 y 21 de la Ley del Estatuto de la Función Pública, ya que las funciones desempañadas por el recurrente requieren de un alto grado de confiabilidad con respecto a la Institución, como lo son: ‘Atender a los contribuyentes, analizar los expedientes, imposición de las multas respectivas de acuerdo a la Ordenanza de Impuesto Sobre Actividades Económicas de Industria y Comercio o Servicios de índole similar, aplicación supletoriamente el Código Orgánico Tributario, otras ordenanzas y Leyes; control, evaluación y seguimiento de las mismas’.
Observa este Juzgado que, de la revisión del expediente administrativo no se desprende que se haya levantado el respectivo Registro de Información de Cargo (RIC) al querellante con el cargo de Fiscal de Rentas Jefe, situación que impide conocer certeramente las funciones ejercidas por ésta, y si las mismas eran de confianza, o si tal como lo señala la apoderada judicial del Municipio Libertador y el Acto Administrativo objeto del presente recurso, efectivamente el querellante ejercía un cargo de libre nombramiento y remoción por la naturaleza de las funciones desempeñadas.
A mayor abundamiento de las pruebas de testigos que cursan a los folios 71, 72, 73 y 75, reiteran que no tenía al parecer, funciones asignadas, contrariamente se lesiona a la Administración Municipal al perder capital humano, horas hombre al no asignarle actividad alguna.
Por otra parte, las querellas en las que la impugnación de los actos administrativos de remoción y retiro, obedece a la calificación hecha por parte de la administración de cualquier cargo existente dentro de la estructura organizativa de ésta como de libre nombramiento y remoción, debe tenerse de acuerdo a la regla establecida en el artículo 146 de la Constitución Nacional de la República Bolivariana de Venezuela, que el cargo ostentado por la querellante es de carrera, quedando en consecuencia, a cuenta de quien alega lo contrario, en este caso, de la Administración, la carga procesal de probar la procedencia de la excepción, es decir, que el cargo es de libre nombramiento y remoción, lo cual debe plasmarse en el acto administrativo. Así, al no estar dados los supuestos para considerar que el cargo que ejercía el actor de Fiscal de Rentas Jefe en razón de sus funciones sea de confianza, y haber sido retirado el querellante de su cargo en base a tal hecho, resulta forzoso para este Juzgado declarar la nulidad del acto administrativo contenido en la Resolución Nº 171 de fecha tres (3) de Abril de 2009, contentivo del retiro de la querellante del cargo de Fiscal de Rentas Jefe, adscrito a la División de Fiscalización y Multa de la Gerencia de Fiscalización y Auditoría de la Superintendencia Municipal de Administración Aduanera y Tributaria y así se decide.
El recurrente solicita la homologación al cargo que desempeñó como administrador de INSETRA, en concordancia con la Contratación Colectiva de la Alcaldía del Municipio Libertador Cláusula Quincuagésima Tercera, el cual devengaba un sueldo de cinco mil trescientos veinticinco bolívares (Bs.5.325,00).
En este sentido, la Cláusula Quincuagésima Tercera señala:
(…)
De la Cláusula anteriormente transcrita, evidencia este Juzgado que se refiere a la figura de la Suplencias Temporales, situación administrativa diferente a la del querellante, en este sentido solicita se le homologue el sueldo al que tenía cuando realizó la Comisión de Servicio del cargo que desempeñó como administrador en el Instituto Autónomo de Seguridad Ciudadana INSETRA, evidenciándose por ende, que la Convención no contempla el beneficio reclamado, y el ciudadano Stiwan Gabriel Puga González no se encontraba desempeñando suplencia alguna, razón por la cual, a criterio de esta juzgadora resulta su reclamo improcedente”.
III
FUNDAMENTACIÓN DE LA APELACIÓN
En fecha 18 de mayo de 2010, la abogada Sugey Centeno, actuando como apoderada judicial de la parte recurrida, consignó escrito contentivo de la fundamentación de la apelación interpuesta, en los términos siguientes:
Que, “…se puede observar que el a quo incurrió en el vicio de inmotivación de hecho por silencio de pruebas con lo que se viola el contenido del artículo 12 de Código de Procedimiento Civil, el cual considera el deber del sentenciador de decidir conforme a todo lo alegado y probado en autos, de manera que cuando el juzgador no analiza los medios de prueba deja de decidir conforme al mandato de la ley igualmente violo el contenido del artículo 243 en su ordinal cuarto, en el cual se le establece el deber de decidir sobre los motivos de hecho, lo cual no se verifica cuando no se analiza algún medio de prueba, es por lo que no se puede establecer a ciencia cierta los hechos que constituyeron el problema a decidir…”.
Que, “…en el presente caso la Ordenanza de Carrera Administrativa para los funcionarios y empleados al servicio del municipio libertador así como lo que establece el artículo 21 de la Ley del Estatuto de la Función Pública al fundamentar el acto administrativo no incurrió en el Vicio de Falso Supuesto de Derecho declarado por el sentenciador en el presente caso”; por cuanto “…el cargo que ejercía el accionante era de libre nombramiento y remoción ubicado en uno de los supuestos establecidos en el artículo 21 de la Ley del Estatuto de la Función Pública, que lo ubica dentro de la categoría de confianza desconociendo el sentenciador este hecho, en virtud que el accionante ocupaba el Cargo de Fiscal de Renta Jefe adscrito a la Superintendencia Municipal de Administración Tributaria del Municipio Libertador que la misma ejercía funciones de un alto grado de confidencialidad en dicha administración, y contenido en el propio acto de remoción y retiro cuando le fue notificado…”.
Que, “…el Tribunal limitó la potestad que tiene la administración en cuanto al ingreso de un funcionario al ocupar un cargo de los denominados de libre nombramiento y remoción dentro de la categoría de confianza tal como se evidencia en el cartel de notificación y se desprende del mismo acto administrativo, a fin de demostrar la situación fastica (sic) de un funcionario en razón de su servicio, el tribunal de buena a primera lo desconozca o desvirtúe, sin antes ser sometidos a los procedimientos establecidos en la ley a fin de constatar la veracidad de los mismos…”.
Que, “…el sentenciador incurrió en el vicio de interpretación errónea, consiste en darle el sentido distinto de que realmente tiene o una interpretación equivocada desatendiendo…”; por cuanto “En el caso que nos ocupa el a quo obvió que el cargo ostentado por el accionante encuadra de (sic) dentro de los supuestos que establece el artículo 21 de la Ley del Estatuto de la Función Pública…”.
Finalmente solicitó, sea declarada con lugar la apelación interpuesta.
IV
DE LA COMPETENCIA
Corresponde a este Órgano Jurisdiccional pronunciarse acerca de su competencia para conocer de la apelación ejercida contra el Juzgado Superior Octavo de lo Contencioso Administrativo de la Región Capital y a tal efecto observa:
De conformidad con el artículo 110 de la Ley del Estatuto de la Función Pública, el conocimiento de las decisiones dictadas por los Juzgados Superiores en materia de recursos contencioso administrativo funcionariales en virtud del recurso de apelación, corresponde a las Cortes Primera y Segunda de lo Contencioso Administrativo.
En consecuencia, esta Corte Primera de lo Contencioso Administrativo resulta COMPETENTE para conocer del recurso de apelación interpuesto en fecha 11 de marzo de 2010, contra la decisión dictada en fecha 4 de marzo de 2010, por el Juzgado Superior Octavo de lo Contencioso Administrativo de la Región Capital. Así se declara.
V
MOTIVACIÓN PARA DECIDIR
Corresponde a esta Corte pronunciarse acerca del recurso de apelación ejercido por la apoderada judicial de la parte recurrida contra la decisión de fecha 4 de marzo de 2010, dictada por el Juzgado Superior Octavo de lo Contencioso Administrativo de la Región Capital, y al efecto, observa lo siguiente:
La parte recurrida apeló de la decisión dictada, señalando a modo de resumen como causas fundamentales que “el a quo incurrió en el vicio de inmotivación de hecho por silencio de pruebas con lo que se viola el contenido del artículo 12 de Código de Procedimiento Civil, el cual considera el deber del sentenciador de decidir conforme a todo lo alegado y probado en autos, de manera que cuando el juzgador no analiza los medios de prueba deja de decidir conforme al mandato de la ley…”.
Asimismo, que “…el sentenciador incurrió en el vicio de interpretación errónea, consiste en darle el sentido distinto de que realmente tiene …”; por cuanto “En el caso que nos ocupa el a quo obvió que el cargo ostentado por el accionante encuadra de (sic) dentro de los supuestos que establece el artículo 21 de la Ley del Estatuto de la Función Pública…”.
Con respecto al vicio de inmotivación alegado, esta Corte considera necesario destacar el contenido del ordinal 4º del artículo 243 del Código de Procedimiento Civil, el cual establece lo siguiente:
“Artículo 243. Toda sentencia debe contener:
(…)
4º Los motivos de hecho y de derecho de la decisión”
Al respecto, la Sala de Casación Civil del Tribunal Supremo de Justicia mediante sentencia Nº 200 de fecha 14 de junio de 2000 (caso: Letty Margarita Sánchez vs Asociación Civil Simón Bolívar Los Frailejones) estableció lo siguiente:
“…El ordinal 4º del artículo 243 del Código de Procedimiento Civil, establece, que la sentencia debe contener los motivos de hechos y de derecho de la decisión.
La exigencia de la motivación, está universalmente contenida en las leyes procesales, y es consecuencia del principio de legalidad de los actos jurisdiccionales y es una característica de la jurisdicción de derecho. Asi (sic) ha dicho esta Sala que:
`...El dispositivo de todo fallo debe ser razonado, es decir, estar fundado en un examen de los hechos y de las pruebas aportadas a los autos, con las conclusiones jurídicas que a los Jueces le merecen. Esta formalidad es una garantía contra la arbitrariedad judicial pues que con su cabal cumplimiento la cosa juzgada que emerge del dispositivo llega a ser el resultado lógico de una sana administración de justicia´ (G.F. Nº 39. Pág. 192. Márquez Añez, Leopoldo. Motivos y Efectos del Recurso de Forma en la Casación Venezolana, editorial jurídico venezolano. Pág. 36, Cita Nº 46)
Con estas claras declaraciones, el Alto Tribunal ha orientado su doctrina sobre la motivación de los fallos dentro de la tradición legislativa, poniendo de relieve sus signos teleológicos mas (sic) distintivos.
Como se expresó, el mentado ordinal 4º del artículo 243 dispone, que toda sentencia debe contener `Los motivos de hecho y de derecho de la decisión´. En cuanto a los motivos de hecho, `deben estar ajustada a las pruebas que lo demuestran´ (G.F.Nº 82 Página 314). A este respecto, el autor patrio Luis Loreto, expresa que:
`...la cuestión de hecho concierne a la alegación y establecimiento del supuesto concreto condicionante en la proposición normativa y que los ingredientes fácticos que configuran la situación de especie, constituyen los datos que históricamente se presentan como primarios en el proceso de aplicación del derecho´ (Loreto, Luis. Ensayos Jurídicos. pág. 279-280 Márquez Añez, Leopoldo. Ob. Cit. pág. 37 cita 47).
En consecuencia, la motivación de los hechos será aquélla que cubra adecuadamente los dos términos de ese concepto, el establecimiento y la apreciación de los hechos de la causa.
(…)
Por tanto, la sentencia debe reflejar el proceso que justifique los dispositivos que élla contiene, y que obliga al Juez a dar una explicación del porqué del rechazo o admisión de un hecho y su apreciación.
En cuanto a la cuestión de derecho ésta se relaciona con la aplicación de los preceptos legales y los principios doctrinarios atinentes a los hechos en la causa, es decir, que el Juez debe realizar una labor de subsunción de los hechos alegados y probados en el juicio, en las normas jurídicas que los prevén, en el enlace lógico de una situación especifica (sic) y concreta, con la previsión abstracta, genérica e hipotética de la ley”.
En atención a la jurisprudencia antes señalada, cabe destacar que es obligación del Juez expresar los motivos de hecho y de derecho en que fundamenta su decisión, verificándose el vicio de inmotivación cuando la sentencia carezca en absoluto de dichos fundamentos.
Así, hay falta absoluta de fundamentos cuando los motivos del fallo por ser impertinentes, contradictorios, integralmente vagos o inocuos, no le proporcionan apoyo alguno al dispositivo de la sentencia que es la finalidad esencial de la motivación.
En tal sentido, lo decidido en el fallo debe ser el producto de un juicio lógico por parte del Juez, tal como lo estableció la Sala de Casación Social, mediante sentencia de fecha 15 de marzo de 2000 (Caso: Enio Zapata vs Banco de Venezuela S.A.C.A) lo cual se transcribe a continuación:
“…En criterio de esta Sala y siguiendo la doctrina de los tratadistas y de casación, el vicio de inmotivación sólo se materializa cuando la sentencia carece en absoluto de fundamentos, pues no debe confundirse la escasez o exigüidad de la motivación con la falta de motivos. La motivación exigua o errónea no constituye inmotivación. (…) De este modo, para que sea declarado con lugar el vicio de inmotivación, es necesario que lo expresado por el juez como fundamento, no permita el control de la legalidad…”.
En atención a lo antes expuesto, entiende esta Corte que la finalidad procesal de la motivación del fallo consiste en permitir el control de la legalidad por el Juez Superior en el aspecto denunciado.
Ahora bien, vistos los distintos parámetros que permiten la verificación del vicio de inmotivación, observa esta Corte que la parte apelante para efectuar tal denuncia señaló que la sentencia recurrida adolece del vicio de inmotivación “…por silencio de pruebas con lo que se viola el contenido del artículo 12 de Código de Procedimiento Civil, el cual considera el deber del sentenciador de decidir conforme a todo lo alegado y probado en autos, de manera que cuando el juzgador no analiza los medios de prueba deja de decidir conforme al mandato de la ley…”.
En este sentido, tenemos que e artículo 509 del Código de Procedimiento Civil, prevé:
“Los Jueces deben analizar y juzgar todas cuantas pruebas se hayan producido, aun aquellas que a su juicio no fueren idóneas para ofrecer algún elemento de convicción, expresándose siempre cuál sea el criterio del Juez respecto de ellas”.
Desde esta perspectiva, los jueces deben analizar y juzgar todas cuantas pruebas se hayan producido, aún aquellas que a su juicio no fueren idóneas para ofrecer algún elemento de convicción, expresándose siempre el criterio del Juez respecto de ellas, y de esta manera decidir conforme a lo alegado y probado, según lo dispuesto en el artículo 12 eiusdem, que en este sentido reza:
“Los Jueces tendrán por norte de sus actos la verdad, que procurarán conocer en los límites de su oficio. En sus decisiones el Juez debe atenerse a las normas del derecho, a menos que la Ley lo faculte para decidir con arreglo a la equidad. Debe atenerse a lo alegado y probado en autos, sin poder sacar elementos de convicción fuera de éstos, ni suplir excepciones o argumentos de hecho no alegados ni probados. El Juez puede fundar su decisión en los conocimientos de hecho que se encuentren comprendidos en la experiencia común o máximas de experiencia. En la interpretación de contratos o actos que presenten oscuridad, ambigüedad o deficiencia, los Jueces se atendrán al propósito y a la intención de las partes o de los otorgantes, teniendo en mira las exigencias de la ley, de la verdad y de la buena fe” (Destacado de esta Corte).
Así las cosas partiendo de tal premisa, se infiere que el silencio de pruebas, como vicio censurado de manera expresa en el ordinal 4º del artículo 243 del Código de Procedimiento Civil, se configura cuando el juzgador, deja de realizar el debido análisis sobre alguna de las probanzas que hayan sido aportadas al litigio por las partes, examen al que lo constriñe el expreso mandato contenido en la norma procesal establecida en el artículo 509 eiusdem.
De esta manera, se le impone al Juez la obligación de examinar todas las pruebas aportadas a los autos para valorarlas, ello con la finalidad de evitar incurrir en el vicio de inmotivación por silencio de pruebas, el cual tiene lugar cuando: i) El sentenciador omite en forma absoluta toda consideración sobre un elemento probatorio, o sea, cuando silencia la prueba totalmente; y ii) El sentenciador, a pesar de haber señalado la prueba no la analiza, contrariando el imperativo establecido en el artículo 509 del Código de Procedimiento Civil, en virtud de la cual el examen se impone así la prueba sea inocua, ilegal o impertinente, pues justamente a esa calificación no puede llegar el Juez si previamente no emite su juicio de valoración.
De manera que, la consecuencia del silencio de pruebas por parte del juzgador es un fallo con ausencia de motivos que lo fundamenten, bien de hecho o de derecho, infracción que acarrea, indefectiblemente, la nulidad de la sentencia que lo contiene, en razón de que dicho pronunciamiento judicial no está apegado a la legalidad, dejando por ende, a las partes del proceso sin protección contra el arbitrio del juzgador, razón por la cual el examen de las pruebas es un elemento integrante de la motivación que el Juez debe expresar en su decisión.
Es preciso señalar que el silencio de pruebas, al constituir un error de juzgamiento, trae consigo que éste deba tener influencia sobre la suerte de la controversia, así pues, que para que el mismo sea causa de nulidad de la sentencia dicho medio probatorio en específico debe tener una influencia inmediata y determinante sobre el dispositivo, hasta el punto de que su análisis por parte del Juzgador de la primera instancia hubiera arrojado un dispositivo totalmente distinto al apelado.
Siendo ello así, tocaría a este Órgano Jurisdiccional verificar cuales fueron los medios probatorios que a decir de la parte apelante fueron silenciados por el Juzgado de Primera Instancia, a los fines de verificar si los mismo acarrearían la causa de nulidad de la sentencia, y de qué manera pudieran ser determinantes la inobservancia para resultar diametralmente opuesta la dispositiva del fallo apelado.
Ahora bien, de la revisión del escrito de fundamentación a la apelación encontramos que, la parte apelante sólo indicó que el A quo incurre el “…silencio de pruebas con lo que se viola el contenido del artículo 12 de Código de Procedimiento Civil, el cual considera el deber del sentenciador de decidir conforme a todo lo alegado y probado en autos, de manera que cuando el juzgador no analiza los medios de prueba deja de decidir conforme al mandato de la ley”.
No obstante, en el mismo contexto indica que “…la Ordenanza de Carrera Administrativa para Empleados o Funcionarios al Servicio del Municipio Libertador los tribunales de instancia consideran que la misma esta derogada por la entrada en vigencia de la Ley del Estatuto de la Función Pública, criterio que no comparte esta representación…”; para señalar luego que “En todo caso la obligación que les impone la Constitución a todos los Jueces de la República, y cuando se encuentra con una disposición legal y una norma de rango sub-legal, como lo es la Ordenanza de Carrera Administrativa, entonces de la Aquo (sic) debió aplicar con preferencia la norma con rango legal en el presente caso la Ley del Estatuto de la Función Pública…”.
Ahora bien, atendiendo a la argumentación indicada por la parte apelante en su escrito de fundamentación a la apelación interpuesta, evidencia esta Corte que no fue indicado cuales fueron a su decir los medios probatorios que fueron silenciados por el Juzgado A quo y de qué manera pudieran ser determinantes la inobservancia de estos medios para resultar diametralmente opuesta la dispositiva del fallo apelado.
En ese sentido, mal podría la parte apelante alegar la materialización del analizado vicio sin indicar de manera detallada, cuáles fueron los elementos omitidos o inobservados por el Juez de Instancia en la decisión impugnada, así como la influencia de tal medio en la decisión, por el contrario, incurre en una argumentación contradictoria, que lejos de indicar con respecto a la inmotivación del fallo que situación de hecho se convierte en la generadora de la infracción, tiende a ser confusa y discordante, razón por la cual, esta Corte desestima la argumentación referida a la materialización del vicio de inmotivación del fallo y el vicio de silencio de pruebas alegado. Así se decide.
Por otra parte debe observar esta Corte que la decisión apelada expresamente indica la falta de pruebas respecto a la demostración de las funciones ejercidas por el recurrente en el cargo de Fiscal de Rentas Jefe. Situación que fue constatada por esta Corte, razón por la cual requirió a la Alcaldía del Municipio Bolivariano Libertador del Distrito Capital consignara ante este Órgano Jurisdiccional el Registro de Información de Cargos (RIC) del Cargo de Fiscal de Rentas Jefe adscrito a la División de Fiscalización y Multa de la Gerencia de Fiscalización y auditoría de la Superintendencia Municipal de Administración Tributaria, el Manual Descriptivo de Cargos o cualquier otra documental que instruyera sobre las funciones ejercidas por el querellante en el caso de autos.
Sin embargo, tal requerimiento no fue satisfecho por la Alcaldía; lo que a todas luces confirma la motivación expuesta por el Juzgado A Quo respecto a que “…no se desprende que se haya levantado el respectivo Registro de Información de Cargo (RIC) al querellante con el cargo de Fiscal de Rentas Jefe, situación que impide conocer certeramente las funciones ejercidas por ésta, y si las mismas eran de confianza, o si tal como lo señala la apoderada judicial del Municipio Libertador y el Acto Administrativo objeto del presente recurso, efectivamente el querellante ejercía un cargo de libre nombramiento y remoción por la naturaleza de las funciones desempeñadas.”
Asimismo, la parte apelante indicó que, “…el sentenciador incurrió en el vicio de interpretación errónea, consiste en darle el sentido distinto de que realmente tiene o una interpretación equivocada desatendiendo…”; por cuanto “En el caso que nos ocupa el a quo obvió que el cargo ostentado por el accionante encuadra de (sic) dentro de los supuestos que establece el artículo 21 de la Ley del Estatuto de la Función Pública…”
Ahora bien, es menester precisar que el artículo 146 de la Constitución, reza lo siguiente:
“Artículo 146. Los cargos de los órganos de la Administración Pública son de carrera. Se exceptúan los de elección popular, los de libre nombramiento y remoción, los contratados y contratadas, los obreros y obreras al servicio de la Administración Pública y los demás que determine la Ley”.
De esta disposición, se desprende que la carrera es una regla, mientras que la condición de libre nombramiento y remoción, es la excepción, resultando inconstitucional cualquier norma que pretenda invertir tal situación.
Ello así, observa esta Corte que los artículos 20 y 21 de la Ley del Estatuto de la Función Pública, establece que:
“Artículo 20. Los funcionarios o funcionarias públicos de libre nombramiento y remoción podrán ocupar cargos de alto nivel o de confianza. (…).
(…)
Artículo 21. Los cargos de confianza serán aquellos cuyas funciones requieren un alto grado de confidencialidad en los despachos de las máximas autoridades de la Administración Pública, de los viceministros o viceministros, de los directores o directoras generales y de los directores y directoras o sus equivalentes. También se considerarán cargos de confianza aquellos cuyas funciones comprendan principalmente actividades de seguridad del Estado, de fiscalización e inspección, rentas, aduanas, control de extranjeros, y fronteras, sin perjuicio de lo establecido en la ley”.
Esta disposición es enunciativa, por lo que partiendo de tal apreciación, considera esta Corte que lo determinante para considerar un cargo de confianza, es precisar la existencia de una norma que estipule taxativamente que el cargo es de libre nombramiento y remoción, y a falta de ésta, indagarse sobre la naturaleza de las labores que el Ordenamiento Jurídico asigna al mismo, es decir, que correspondería al Juez verificar las funciones inherentes al cargo, con independencia que el funcionario que lo ocupa las desarrolle o no, entendiendo por inherente aquello que por su naturaleza está de tal manera unido a otra cosa que no puede separase de ella.
Como corolario de lo anterior, considera esta Corte que, a los fines de determinar la naturaleza de un cargo, debe indagarse en primer lugar, si taxativamente el cargo fue catalogado de libre nombramiento y remoción por alguna norma, y a falta de ésta, determinar la naturaleza de las funciones que le son inherentes, sin que le sea permitido al funcionario ni a las autoridades, mediante actos administrativos individuales, modificar o alterar las atribuciones inherentes al mismo, previamente asignadas por el Ordenamiento Jurídico, so pena que una modificación de facto altere el funcionamiento de la Administración.
En relación a ello es menester citar parte de los alegatos del apelante donde indica que “…el Tribunal limitó la potestad que tiene la administración en cuanto al ingreso de un funcionario al ocupar un cargo de los denominados de libre nombramiento y remoción dentro de la categoría de confianza tal como se evidencia del cartel de notificación y se desprende del mismo acto administrativo…” (Negrillas de la Corte).
En ese sentido, el acto administrativo objeto del presente recurso indica en su segundo “Considerando” que el querellante desempeña un cargo de libre nombramiento y remoción como Fiscal de Rentas Jefe adscrito a la Dirección de Fiscalización y Multa de la Gerencia de Fiscalización y Auditoría de la Superintendencia Municipal de Administración Tributaria, de conformidad con lo previsto en los artículos 20 y 21 de la Ley del Estatuto de la Función Pública.
Ahora bien, considera esta Corte que los referidos artículos constituyen una enunciación de las funciones que debe desempeñar el funcionario para que el cargo que ocupe sea considerado como de confianza, en cuyo caso, aparte del desarrollo reglamentario, requiere igualmente que dichas funciones sean comprobadas en cada caso particular, dado que, cuando se refiere a cargos de confianza, por tratarse de una limitación al derecho a la estabilidad, la Administración debe determinar de forma específica, clara y precisa todas las funciones que realiza quien detente dicho cargo, debiendo demostrar que efectivamente las funciones ejercidas por el funcionario afectado por la calificación de su cargo como de confianza, requieren un alto grado de confidencialidad, o se encuentran dentro de las especificadas en la norma que le sirvió de fundamento para dictar el acto, no bastando entonces señalar de manera genérica que el funcionario ejercía funciones consideradas por la Administración como de confianza, sin establecer en qué consiste tal confidencialidad.
Además, ante la falta de la documentación consignada por parte de la Administración requerida por esta Corte (Registro de Información de Cargos (RIC); Manual Descriptivo de Cargos o cualquier otra documental que instruyera sobre las funciones ejercidas por el querellante) y por ende la inexistencia de medios idóneos para demostrar el ejercicio de las funciones que cumplía el titular del cargo declarado como de libre nombramiento y remoción; esta Corte ratifica que la Administración debió determinar de forma específica las funciones que realizaba el funcionario en dicho cargo, debiendo demostrar que efectivamente las mismas califican como de confianza, requieren un alto grado de confidencialidad, o se encuentran dentro de las detalladas en la norma que sirvió de fundamento para dictar el acto, no bastando señalar de forma genérica que el funcionario ejercía funciones consideradas por la Administración como de confianza.
Por lo antes expuesto, mal puede esta Alzada concluir que el A Quo obvió que el cargo ostentado por el accionante encuadra dentro de los supuestos que establece el artículo 21 de la Ley del Estatuto de la Función Pública, por tanto no quedo demostrada la errónea interpretación. Así se decide.
Dadas las consideraciones que anteceden, este Órgano Jurisdiccional debe declarar SIN LUGAR el recurso contencioso de apelación ejercido y por lo tanto FIRME la sentencia objeto de apelación. Así se decide.
VI
DECISIÓN
Por las razones antes expuestas esta Corte Primera de lo Contencioso Administrativo, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, declara:
1. Su COMPETENCIA para conocer del recurso de apelación interpuesto en fecha 11 de marzo de 2010, por la Abogada Sugey Centeno, actuando con el carácter de Apoderada Judicial de la ALCALDÍA DEL MUNICIPIO LIBERTADOR DEL DISTRITO CAPITAL, contra la decisión dictada en fecha 4 de marzo de 2010, por el por el Juzgado Superior Octavo de lo Contencioso Administrativo de la Región Capital, mediante la cual declaró Parcialmente Con Lugar el recurso contencioso administrativo funcionarial interpuesto por la ciudadano STIWAN GABRIEL PUGA GONZÁLEZ, contra la referida Alcaldía.
2. SIN LUGAR el recurso de apelación ejercido.
3. FIRME el fallo apelado.
Publíquese, regístrese y notifíquese. Déjese copia de la presente decisión. Remítase el expediente al Juzgado de origen. Cúmplase lo ordenado.
Dada, firmada y sellada en la Sala de Sesiones de la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo, en Caracas, a los _________________ (____) días del mes de _________________ del año dos mil dieciocho (2018). Años 208º de la Independencia y 159º de la Federación.
El Juez Presidente,
EMILIO RAMOS GONZÁLEZ
El Juez Vicepresidente,
HERMES BARRIOS FRONTADO
El Juez,
EFRÉN NAVARRO
Ponente
La Secretaria,
VANESSA S. GARCÍA GÁMEZ
EXP. Nº AP42-R-2010-000318
EN/
En fecha ________________________ ( ) de _________________________ de dos mil dieciocho (2018), siendo la (s) _________________ de la ___________________, se publicó y registró la anterior decisión bajo el N° ___________________.
La Secretaria,
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