TSJ Regiones - Decisión

REPÚBLICA BOLIVARIANA DE VENEZUELA
EN SU NOMBRE
EL JUZGADO SUPERIOR EN LO CIVIL Y CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO DE LA CIRCUNSCRIPCIÓN JUDICIAL DE LA REGIÓN CENTRO NORTE
PALACIO DE JUSTICIA, SEDE VALENCIA, ESTADO CARABOBO
Valencia, ocho (08) de Enero de 2019
Años: 208° de Independencia y 159° de la Federación

Expediente n° 16.553

PARTE ACCIONANTE: JUAN CARLOS MOLINA PEDROZA, MIGUEL EDUARDO SEVILLA Y HÉCTOR MANUEL DÍAZ GRATEROL
Representación Judicial Parte Accionante:
Abg. Argenis Flores I.P.S.A. N° 16.122

PARTE ACCIONADA: INSTITUTO AUTÓNOMO MUNICIPAL DE LA POLICÍA DE VALENCIA, VISIPOL

MOTIVO DE LA ACCIÓN: AMPARO CAUTELAR
-I-
DE LOS ANTECEDENTES
En fecha quince (15) de octubre de 2018, los ciudadanos JUAN CARLOS MOLINA PEDROZA, MIGUEL EDUARDO SEVILLA MORENO y HÉCTOR MANUEL DÍAZ GRATEROL, titulares de la cédula de identidad Nº V-11.358.642, 12.997.807 Y 10.283.420, respectivamente, interponen Recurso Contencioso Administrativo Funcionarial contra los actos Administrativos identificados como: Providencias: PMV-DG-P-0021-9/2018; PMV-DG-P-0020/09/18 y PMV-DG-P-0018-08/2018, dictadas por el Consejo Disciplinario Policial del Estado Carabobo, y el Director del Instituto Autónomo Municipal de la Policía de Valencia, conjuntamente con Amparo Cautelar y subsidiariamente suspensión de los efectos de los referidos Actos Administrativos.
En fecha dieciséis (16) de Octubre del 2018, se ADMITE el presente Recurso Contencioso Administrativo Funcionarial, y se libran las notificaciones respectivas.
En fecha diecinueve (19) Noviembre del 2018, los querellantes de autos solicitan el abocamiento a la presente causa.
En fecha diez (10) de diciembre del 2018, el Juez Superior de este Juzgado, se ABOCA al conocimiento de la presente causa.
Mediante auto de fecha 08 de enero de 2019, se apertura cuaderno separado, a los fines de proveer sobre la medida cautelar solicitada.

-II-
DEL RECURSO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO FUNCIONARIAL Y LA SOLICITUD DE MEDIDAS CAUTELARES DE AMPARO

Conoce este Tribunal de la pretensión de nulidad de acto administrativo conjuntamente con pretensión de amparo cautelar y, subsidiariamente, medida cautelar indeterminada de suspensión de efectos, presentada por los ciudadanos Juan Carlos Molina Pedroza, Miguel Eduardo Sevilla Moreno y Héctor Manuel Díaz Graterol, venezolanos, mayores de edad, titulares de las cédulas de identidad números 11.358.642, 12.997.807 y 10.283,420 respectivamente, en contra de la Entidad Municipal Valencia en el estado Carabobo, a través del Cuerpo de Policía del Municipio Valencia, en virtud de los actos administrativos denominados “Actos de Decisión” números CEDC/0046-A/2018; CDEC/0046-C/2018 dictados en fecha 26 de abril de 2018 y 26 de junio de 2018, emanados del Consejo Disciplinario Policial del estado Carabobo; y las providencias administrativas Números PMV-DG-P-0021-09/2018, PMV-DG-P-0020/09/2018 de fecha 3 de septiembre de 2018, y PMV-DG-P-0018/08/2018 de fecha 29 de agosto de 2018, dictados por el Director del Instituto de Policía Municipal de Valencia, notificados el día 27 de septiembre de 2018, por medio de los cuales se procedió a la DESTITUCIÓN de los mencionados ciudadanos.
- III -
DETERMINACIÓN PRELIMINAR DE LA PRETENSIÓN CONSTITUCIONAL DE AMPARO CONJUNTO O CAUTELAR

En su Escrito de querella, los demandantes aluden a “los actos administrativos impugnados y las lesiones constitucionales generadas base del amparo cautelar”, y seguidamente plantean que los actos [son] “ABSOLUTAMENTE INMOTIVADOS, CONTRADICTORIOS, CON ENTREVISTAS DE NUESTROS PROPIOS COMPAÑEROS DE TRABAJO Y QUE NOS INCRIMINAN, esta falta absoluta de motivación infringe notoriamente los siguientes principios y derechos Constitucionales (…)”.
Arguyen que los actos contienen una “doble sanción”, una impuesta por el Director General de la Policía y otra señalada por el Consejo Disciplinario Policial de estado Carabobo. Seguidamente exponen acerca del “principio de proporcionalidad”, el derecho a la presunción de inocencia dado que “No existe UN SOLO ELEMENTO que haya probado la Administración Policial, comprometedora de nuestra conducta el día de la actividad recreativa (…)”.
Invocan, los querellantes, una “Grosera violación al Principio de Culpabilidad”.
La concreta pretensión constitucional es invocada de la siguiente manera:

“5. FUNDAMENTOS CONSTITUCIONALES QUE ADICIONAMOS PARA EL AMPARO CAUTELAR PETICIONADO.
A todos los razonamientos anteriores se agrega que en este mismo orden que aparecemos como LITIS-CONSORCIO ACTIVO integrado-hoy aceptado pacíficamente por la jurisprudencia contencioso-administrativa el amparo cautelar tiene como objeto: a) la suspensión de los efectos de los actos impugnados, dada la presunción de humo de buen derecho [SIC] que se desprende de las documentales acompañadas y b) en cuanto al periculum in mora, una terminación abrupta e inconstitucional de la relación de empleo público, en estos tiempos de urgencia económica, impacta nuestros núcleos familiares sobre todo en la manutención de los adolescentes (…)”.
De la exhaustiva revisión de las actas procesales, vistas las medidas de amparo cautelar solicitadas, este Tribunal de conformidad con los Artículos 21 y 22 de la Ley Orgánica de Amparo Sobre Derechos y Garantías Constitucionales, en concordancia con el Artículo 4 de la Ley Orgánica de la Jurisdicción Contencioso Administrativa, para resolver sobre el amparo cautelar solicitado, procede en consecuencia a pronunciarse:

-IV-
DE LA COMPETENCIA PARA OTORGAR PROTECCIÓN CAUTELAR

A tal efecto, corresponde en esta oportunidad conocer y decidir acerca de la solicitud de protección cautelar, atendiendo al contenido de lo establecido en la Ley de Amparo sobre Derechos y Garantías Constitucionales y la Ley Orgánica de la Jurisdicción Contencioso Administrativa, sin pasar a decidir sobre el fondo de la controversia, lo cual se deja para la definitiva.

En ese orden, los artículos 4 y 104 de la Ley Orgánica de la Jurisdicción Contencioso Administrativa prevén:

“Artículo 4. El Juez o Jueza es el rector del proceso y debe impulsarlo de oficio o a petición de parte, hasta su conclusión.
El Juez Contencioso Administrativo está investido de las más amplias potestades cautelares. A tales efectos podrá dictar, aún de oficio, las medidas preventivas que resulten adecuadas a la situación fáctica concreta, imponiendo órdenes de hacer o no hacer a los particulares, así como a los órganos y entes de la Administración Pública, según el caso concreto, en protección y continuidad sobre la prestación de los servicios públicos y en su correcta actividad administrativa.”.

Artículo 104. A petición de las partes, en cualquier estado y grado del procedimiento el tribunal podrá acordar las medidas cautelares que estime pertinentes para resguardar la apariencia del buen derecho invocado y garantizar las resultas del juicio, ponderando los intereses públicos generales y colectivos concretizados y ciertas gravedades en juego, siempre que dichas medidas no prejuzguen sobre la decisión definitiva.
El tribunal contará con los más amplios poderes cautelares para proteger a la Administración Pública, a los ciudadanos o ciudadanas, a lo intereses públicos y para garantizar la tutela judicial efectiva y el restablecimiento de las situaciones jurídicas infringidas mientras dure el proceso.
En causas de contenido patrimonial, el tribunal podrá exigir garantías suficientes al solicitante.”

Asimismo, el artículo 69 de la Ley Orgánica de la Jurisdicción Contencioso Administrativa, establece:

“Artículo 69: Admitida la demanda, el tribunal podrá de oficio o a instancia de parte, realizar las actuaciones que estime procedentes para constatar la situación denunciada y dictar medidas cautelares. La oposición a la medida cautelar será a la mayor brevedad.”

En relación con los artículos antes mencionados, este Tribunal considera menester precisar, que el Juez Contencioso administrativo está investido de las más amplias potestades cautelares, razón por la cual el supuesto normativo prevé que éste podrá dictar, aun de oficio, las medidas preventivas que resulten adecuadas a la situación fáctica concreta, imponiendo ordenes de hacer o no hacer a los particulares, así como a los órganos y entes de la Administración Pública, según el caso concreto, y en protección y continuidad sobre la prestación de los servicios públicos y en su correcta actividad administrativa.

En este orden de ideas, conforme a la mencionada Ley especial que rige la materia, el Juez contará con los más amplios poderes cautelares para proteger a la Administración Pública, a los ciudadanos y las ciudadanas, los intereses públicos, para garantizar la tutela judicial efectiva y el restablecimiento de las situaciones jurídicas infringidas mientras dure el proceso, razón por la cual, la aplicación del texto legislativo especial (Ley Orgánica de la Jurisdicción Contencioso Administrativa) tiene prelación sobre las normas contenidas en el Código de Procedimiento Civil, aun cuando se permite que este último se aplique de manera supletoria, conforme a lo previsto en el artículo 31 Ley Orgánica de la Jurisdicción Contencioso Administrativa, en caso de existir vacíos en la Ley.

Por su parte, la doctrina pacífica y reiterada de la Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia, ha establecido que la tutela cautelar constituye un elemento esencial del derecho a la tutela judicial efectiva y, por tanto, un supuesto fundamental del proceso que persigue un fin preventivo de modo explícito y directo.

Por tal motivo, no hay óbice para decretar una medida precautelativa a propósito de la violación de derechos y garantías constitucionales, vista la celeridad e inmediatez necesarias para atacar la trasgresión de un derecho de naturaleza constitucional, ello en virtud del poder cautelar que tiene el Juez Contencioso Administrativo. Así se decide.

-V-
CONSIDERACIONES PARA DECIDIR
Como punto de inicio de la presente decisión, es preciso ampliar la revisión de los hechos sobre los cuales se funda la pretensión del actor, en tal sentido se trae a colación el siguiente extracto:
“A todos los razonamientos anteriores se agrega que en el mismo orden que aparecemos como LITIS-CONSORCIO ACTIVO integrado hoy aceptado pacíficamente por la jurisprudencia contencioso-administrativa el amparo cautelar tiene como objeto: a) La suspensión de los efectos de los actos impugnados, dada la presunción de humo de buen derecho que se desprende de las documentales acompañadas y b) En cuanto al periculum in mora, una terminación abrupta e inconstitucional de la relación de empleo público (…)”
Ahora bien, es de vital importancia destacar que de la interpretación de los artículos 1 y 2 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, se aprecia que el Estado venezolano atribuye al aspecto social mayor importancia frente al aspecto individual, introduciendo en ella principios y valores dirigidas a salvaguardar la dignidad de la persona humana, la justicia social y las bases fundamentales de los derechos humanos tanto de primera como de segunda y tercera generación. Por lo cual, nuestro modelo de Estado exige un compromiso real tendente a la efectividad integral de la Administración, y en tal sentido, todos sus órganos deben actuar sujetos al orden constitucional, no sólo en aquello que esté referido a su desenvolvimiento interno y estructural de las funciones que ejerce, sean éstas legislativas, judiciales, de gobierno, electorales o de control, sino también, y de manera fundamental, están sujetos al cumplimiento de todas las disposiciones constitucionales que imponen obligaciones y compromisos, conductas y responsabilidades hacia la sociedad.
Es precisamente en ese orden, en el que este Órgano Jurisdiccional, observa que una de las consecuencias fundamentales que la cláusula del Estado Social implica, en el desarrollo y ejercicio de las funciones del Poder Público, se encuentra en la necesaria armonía que debe existir entre la concepción del Estado y la actividad llevada a cabo por la función legislativa y de desarrollo normativo.
En este orden de ideas debe establecer este Juzgado Superior que la pretensión cautelar ejercida por la parte actora encuentra fundamento en el artículo 26 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, el cual prevé:

“Artículo 26.- Toda persona tiene derecho de acceso a los órganos de administración de justicia para hacer valer sus derechos e intereses, incluso los colectivos o difusos; a la tutela efectiva de los mismos y a obtener con prontitud la decisión correspondiente.
El Estado garantizará una justicia gratuita, accesible, imparcial, idónea, transparente, autónoma, independiente, responsable, equitativa y expedita, sin dilaciones indebidas, sin formalismos o reposiciones inútiles”.

Sobre tal disposición constitucional, en reiteradas oportunidades, se ha señalado que la garantía de la tutela judicial efectiva no se agota en el libre acceso a los órganos de administración de justicia ni con la posibilidad de obtener con prontitud la decisión correspondiente o hacer efectivo un fallo favorable, sino también se requiere la protección anticipada de los derechos e intereses controvertidos mientras dura el juicio a través de las medidas cautelares consagradas en el ordenamiento jurídico. Por tal razón, el ordenamiento jurídico coloca a disposición de los justiciables un conjunto de medidas de naturaleza preventiva, destinadas a procurar la protección anticipada de quien acude a juicio alegando ser titular de una posición o situación jurídico-subjetiva susceptible de ser protegida, de forma tal, que el transcurso del tiempo no obre contra quien tiene la razón. (Vid. Sentencia de la Sala Político Administrativa Nº 05653, de fecha 21 de septiembre de 2005, Caso: Servicios Generales de Electricidad e Instrumentación, S.A. (SERGENSA), contra Bitúmenes del Orinoco, S.A.).

En este orden de ideas, al afirmarse el carácter accesorio e instrumental que tiene el amparo cautelar respecto de la pretensión principal debatida en juicio, se considera posible asumir la solicitud de amparo en idénticos términos que una medida cautelar, con la diferencia de que la primera alude exclusivamente a la violación de derechos y garantías de rango constitucional, circunstancia ésta que por su trascendencia, hace aún más apremiante el pronunciamiento sobre la procedencia de la medida solicitada.
La tutela jurisdiccional cautelar es la más concreta manifestación del derecho fundamental a la tutela judicial efectiva postulada en el artículo 26 de nuestra Carta Constitucional, sobre ello no existe discusión alguna. No obstante, la pretensión cautelar, atendiendo a sus diversas maneras de formalización, debe cumplir con unos requisitos y exigencias que los justiciables, ni los órganos de Administración de justicia pueden silenciar o quitarle eficacia o virtualidad.
Tales requisitos supone exponer con claridad una “posición jurídica tutelable” que los abogados y alguna jurisprudencia denominan “humo” u “olor” a buen derecho. Lo que debe evidenciarse, prima facie, es una “posición jurídica” ostentada por el solicitante de la medida, y la manera que en esa posición merece tutela jurídica preferente o urgente.
Por otro lado, el peticionante de cualquier medida debe poner en evidencia un riesgo de infructuosidad en el sentido de que, la ausencia de la medida, significaría que la posición jurídica señalada, se verá afectada de tal manera por la ejecución del acto administrativo que, posteriormente, la sentencia definitiva no podrá reparar, o será de muy difícil reparación.
Estas consideraciones son imputables o predicables aun en los supuestos de la pretensión de “amparo cautelar”, dado que, en definitiva se trata de una medida “preventiva” que sirve de instrumentalidad garantística de un fallo principal.
Otro de los elementos a tomar en cuenta, ante cualquier pretensión cautelar, sean amparos, cautelares innominadas civiles, o cautelares indeterminadas de la querella funcionarial, está en su INSTRUMENTALIDAD y en consecuencia la homogeneidad pero no “identidad” entre el contenido de la cautelar y su vinculación con la sentencia del juicio principal.
La propia Ley Orgánica de la Jurisdicción Contencioso Administrativa prohíbe a los órganos jurisdiccionales hacer algún “prejuzgamiento” sobre el fondo a la hora de decretar medidas cautelares, y este Tribunal observa que del Escrito de Querella existe una mezcolanza entre las razones para sustentar la nulidad del acto, y las razones jurídicas para sustentar la pretensión constitucional. De este modo, para este Tribunal resulta imposible analizar –en sede constitucional- si los actos administrativos quebrantan el principio de proporcionalidad, o de presunción de inocencia, tampoco podrá el juez constitucional determinar si existe inmotivación de los actos, o si existen elementos que carezcan de la actividad probatoria por parte de la Administración municipal. Tanto es así que, de declarar procedente una pretensión de amparo constitucional por alguna de esas razones invocadas por los querellantes, el Tribunal estaría emitiendo una opinión indebida y anticipada sobre la “validez” de los actos administrativos.
Los querellantes no pueden sustentar la pretensión de amparo cautelar sobre las mismas razones que se fundamentan la pretensión de nulidad de los actos administrativos impugnados, pues el Tribunal estaría impedido de entrar a analizar tales hechos y fundamentos que son propios de la sentencia principal.
De manera que considera este Tribunal que al no cumplir con la exigencia de evidenciar los requisitos necesarios para invocar la tutela cautelar de amparo, y tal como fue elaborada la pretensión, las razones pertenecen al campo de la sentencia definitiva, razón suficiente para declarar IMPROCEDENTE la pretensión constitucional de amparo cautelar, y así se declara.

DETERMINACIÓN DE LA PRETENSIÓN CAUTELAR SUBSIDIARIA
Además de la pretensión constitucional de amparo conjunto o cautelar, los querellantes solicitan:

“Subsidiariamente de conformidad con los artículos 4 y 104 de la Ley Orgánica de la Jurisdicción Contencioso Administrativo [Sic], de no estar de acuerdo con la tesis del Amparo Cautelar, suspenda los efectos de los actos recurridos por abierta violación del bloque de legalidad plasmado en esta demanda”.

En consecuencia, este Tribunal, en aras de favorecer el derecho de acceso a los órganos jurisdiccionales en concordancia con el principio pro actione entra a conocer en los términos expuestos la pretensión cautelar solicitada.

Se solicita de forma subsidiaria, se suspenda los efectos de “Subsidiariamente de conformidad con los artículos 4 y 104 de la Ley Orgánica de la Jurisdicción Contencioso Administrativo, de no estar de acuerdo con la Tesis del Amparo Cautelar, suspenda los efectos de los actos recurridos por abierta violación al bloque de legalidad plasmado en esta demanda.” Razón por la cual es menester para este Juzgado Superior hacer referencia a lo establecido en el artículo 104 de la Ley Orgánica de la Jurisdicción Contencioso Administrativa:
Artículo 104. Requisitos de procedibilidad. A petición de las partes, en cualquier estado y grado del procedimiento el tribunal podrá acordar las medidas cautelares que estime pertinentes para resguardar la apariencia del buen derecho invocado y garantizar las resultas del juicio, ponderando los intereses públicos generales y colectivos concretizados y ciertas gravedades en juego, siempre que dichas medidas no prejuzguen sobre la decisión definitiva.
El tribunal contará con los más amplios poderes cautelares para proteger a la Administración Pública, a los ciudadanos o ciudadanas, a lo intereses públicos y para garantizar la tutela judicial efectiva y el restablecimiento de las situaciones jurídicas infringidas mientras dure el proceso.
En causas de contenido patrimonial, el tribunal podrá exigir garantías suficientes al solicitante.

De acuerdo a la norma citada, aunque el Juez Contencioso Administrativo cuente con amplios poderes cautelares que puede materializar en cualquier estado y grado del proceso, no puede a priori dictar dichas medidas sin llenar los extremos legales requeridos; esto responde a la necesidad de probar en principio la verosimilitud del derecho que se reclama ante el órgano jurisdiccional, y concurrentemente debe señalar el riesgo manifiesto de que quede ilusoria la ejecución del fallo.
Con base en la referida disposición, ha sido criterio reiterado y pacífico de la Sala Político Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia, que el poder cautelar debe ejercerse con sujeción estricta a las disposiciones legales que lo confieren, por lo que la providencia cautelar solo se concede cuando existan en autos medios probatorios que constituyan presunción grave de la existencia del riesgo manifiesto de quedar ilusoria la ejecución del fallo, así como del derecho reclamado; a lo cual hay que agregar, conforme a lo dispuesto en el artículo 104 de la Ley Orgánica de la Jurisdicción Contencioso Administrativa, la adecuada ponderación de los “intereses públicos generales y colectivos concretizados y ciertas gravedades en juego”.
En este sentido, nuevamente los querellantes cometen el error de sustentar una pretensión cautelar en la “abierta violación del bloque de legalidad”, sin analizar los requisitos y condiciones de procedencia de la cautelar ordinaria. De hecho, las normas invocadas –artículos 4° y 104 de la Ley Orgánica de la Jurisdicción Contencioso Administrativa resultan INADMISIBLES en el procedimiento contencioso-administrativo especial funcionarial, pues la normativa preferente y excluyente son las MEDIDAS CAUTELARES INDETERMINADAS postuladas en el artículo 109 de la Ley del Estatuto de la Función Pública. Pero más allá de ese error, lo claramente improcedente es que se procure una tutela cautelar sin analizar y argumentar ante el Tribunal la manera del cumplimiento de los requisitos cautelares de la cautelar ordinaria, y mucho más erróneo es pretender la suspensión de los actos partiendo de una “evidente nulidad”, cuando lo cierto es que los actos administrativos gozan de una presunción de legitimidad (validez) y ejecutoriedad conforme con el artículo 8° de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos, y solo cuando una razón de EVIDENTE y PROBADA URGENCIA, será posible su suspensión cautelar cuando la ejecución del acto cause una perjuicios irreparables o de difícil reparación, razón por la cual se impone la declaratoria de IMPROCEDENCIA de la pretensión cautelar subsidiaria, y así se declara.

De dejar pasar por alto este Tribunal que, los querellantes solicitaron la decisión de Mero Derecho para tramitar esta causa, sin embargo es a todas luces IMPROCEDENTE tal solicitud cuando se trata de una querella nulificatoria de actos administrativos que exigen un análisis de fondo de los hechos y del Derecho aplicado en un procedimiento administrativo policial, y así se declara.
- VI –
DECISIÓN

Conforme a lo expuesto, este Juzgado Superior en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Circunscripción Judicial de la Región Centro Norte, actuando con la competencia atribuida, en nombre de la República Bolivariana de Venezuela y por autoridad de la Ley, declara:

1. PRIMERO: IMPROCEDENTE, la pretensión de amparo constitucional cautelar postulada por los ciudadanos JUAN CARLOS MOLINA ESPINOZA, MIGUEL EDUARDO SEVILLA MORENO y HÉCTOR MANUEL DÍAZ GRATEROL, venezolanos, mayores de edad, titulares de las cédulas de identidad números 11.358.642, 12.997.807 y 10.283,420 respectivamente, contra actos administrativos de Destitución dictados por el Instituto Autónomo de la Policía Municipal de Valencia.
2. SEGUNDO: IMPROCEDENTE la pretensión subsidiaria de medida cautelar indeterminada;
3. TERCERO: IMPROCEDENTE, la solicitud de declaratoria de Mero Derecho para tramitar y decidir la presente querella funcionarial.

Publíquese, notifíquese a las partes y déjese copia certificada de la presente decisión.
Dada, firmada y sellada en el Salón de Despacho de este Tribunal, a los ocho (08) días del mes de enero de 2019, siendo las tres y quince minutos (3:15) de la tarde. Año 208º de la Independencia y 159º de la Federación.
El Juez Superior,

FRANCISCO GUSTAVO AMONI

El Secretario,

LUIS MIGUEL GONZALEZ

Expediente Nro. 16.553 En la misma fecha, siendo las tres de la tarde y quince (03:15 pm.) se publicó y registró la anterior decisión, dando cumplimiento a lo ordenado.

EL SECRETARIO,

ABG. LUIS MIGUEL GONZÁLEZ

Fgav/Lmg/Mfc
Designado por Comisión Judicial de fecha 01 de Noviembre del 2018