EL JUZGADO SUPERIOR EN LO CIVIL Y CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO DE LA CIRCUNSCRIPCIÓN JUDICIAL DE LA REGIÓN CENTRO NORTE PALACIO DE JUSTICIA, SEDE VALENCIA, ESTADO CARABOBO Valencia, catorce (14) de febrero de 2019. Años: 208° y 159° Expediente N° 15.157 PARTE ACCIONANTE: UNIDAD DE CIRUGÍA AMBULATORIA Y CORTA ESTANCIA (UCACE, IEQ, C.A) REPRESENTACIÓN JUDICIAL PARTE ACCIONANTE: Abg. José Antonio Fernández Pérez, IPSA 30.691. PARTE ACCIONADA: INSTITUTO MUNICIPAL DEL AMBIENTE (IMA), ÓRGANO ADSCRITO A LA ALCALDÍA DEL MUNICIPIO VALENCIA EN EL ESTADO CARABOBO. REPRESENTACIÓN JUDICIAL PARTE ACCIONADA: Abg. Nayrobi Rondón, IPSA 125.288. TERCERO INTERVINIENTE: ALCALDÍA DE VALENCIA DEL ESTADO CARABOBO. REPRESENTACIÓN JUDICIAL: Abg. Claudia Casal W., IPSA 41.658 -I- BREVE RESEÑAS DE LAS ACTAS PROCESALES Se inicia el presente juicio de nulidad de acto administrativo particular por presentación de Escrito en fecha 19/9/2013, por parte de la Sociedad Mercantil UNIDAD DE CIRUGÍA AMBULATORIA Y CORTA ESTANCIA, C.A. (UCACE C.A.) contra el INSTITUTO MUNICIPAL DEL AMBIENTE (IMA) DE LA ALCALDÍA DEL MUNICIPIO VALENCIA en el estado Carabobo, y en concreto contra el acto administrativo contenido en la Resolución n° 0093/2013, de fecha 5 de septiembre de 2013, por medio del cual se declaró nulo el acto previo de compromiso de fecha 28 de agosto del mismo año en donde se autorizaba a la demandante para la Guarda y Custodia de dos lotes de terreno, adyacentes al lugar donde realiza sus actividades de clínica de cirugía ambulatoria. Recibido por este Tribunal se le dio entrada y se anotó en los libros respectivos en fecha 26 de septiembre de 2013, y en fecha 9 de octubre del mismo año se admitió la pretensión. Realizadas las notificaciones respectivas, la Alcaldía del Municipio Valencia en fecha 14 de mayo de 2014, procedió a intervenir voluntariamente como “interviniente adhesivo en calidad de litisconsorte” (SIC) de conformidad con el artículo 270.3 del Código de Procedimiento Civil, invocando el carácter de propietario de los terrenos sobre los cuales recae el acto administrativo cuya nulidad se cuestiona en el juico, pretensión adhesiva que admitió este Tribunal mediante auto de fecha 14 de junio de 2014. En fecha 26 de junio de 2014 se celebró la audiencia de juicio de conformidad con los artículo 82 y 83 de la Ley Orgánica de la Jurisdicción Contencioso Administrativa.(folios 138 y 139), la cual se reanudó eh fecha 25 de julio del mismo año. Las partes promovieron pruebas. En fecha 25 de julio de 2014, el Instituto Municipal del Ambiente procedió a dar contestación a la pretensión de nulidad (folios 146 a 151). En fecha 5 de agosto de 2014 este Tribunal se pronunció sobre las pruebas promovidas por las partes, evacuándose las mismas. En fecha 20 de mayo de 2015 se designó nuevo juez en la causa, realizando el abocamiento respectivo en fecha 17 de noviembre del mismo año. En fecha 19 de septiembre de 2018, este Tribunal instó a las partes a acudir al Tribunal a manifestar su interés en que la causa fuera decidida. En fecha 01 de noviembre de 2018, se designó nuevo juez en la causa, y en fecha 6 de diciembre de 2018 la parte demandada solicitó el abocamiento, procediéndose de conformidad el 13 de diciembre del mismo año. -II- A L E G A T O S D E L A S P A R T E S 2.1. Pretensión Jurídica de la Parte Actora: El demandante invoca la nulidad del acto administrativo contenido en la Resolución n° 0093/2013, de fecha 5 de septiembre de 2013, por medio del cual el Instituto Municipal del Ambiente (IMA) declaró la nulidad de un acto previo que le había concedido la Guarda y Custodia de dos lotes de terreno propiedad de la Alcaldía de Valencia de fecha 28 de agosto de 2013 (instrumento que riela a los folios 30 y 31 del expediente). Alega como fundamento de su pretensión que el mencionado acto nulificatorio padece del vicio de “falso supuesto administrativo” señalando al efecto: “En el caso que nos ocupa se evidencia claramente que EL INSTITUTO yerra en su interpretación del derecho aplicable a los hechos ocurridos ya que no ocurrieron de la forma premeditada narrada por la denunciante, dado que las actuaciones realizadas por la institución según se desprende del acto mismo que contiene el acto anulatorio justificador de su medida, vician totalmente el acto de “prescindencia de expediente” por ausencia de procedimiento, competencia y Motivos, por ser utilizados para la sanción de forma falaz tanto de hecho como de derecho produciendo el denominado vicio en la Causa del acto administrativo que se impugna. (…)”. Inmediatamente, y en el mismo apartado, el demandante señala que el acto padece la “ilicitud del objeto del acto jurídico”, por cuanto atribuye “propiedad” de los lotes de terreno a la sociedad mercantil demandante. Como segundo alegato, invoca la demandante la “Usurpación de funciones y extralimitación de atribuciones”, señalando que “el vicio de Usurpación de Funciones por parte de Claudia Camilli R., en su condición de Presidenta [Sic] del Instituto Municipal del Ambiente (IMA), porque dentro de los casos de incompetencia este se manifiesta o evidencia cuando un funcionario legalmente investido de autoridad ha usurpado la competencia de otra autoridad administrativa como en el presente caso, donde se Declara la Nulidad de un acto administrativo por un órgano administrativo y no judicial a quienes le corresponde su competencia, lo cual vicia gravemente a la Resolución adoptada” (Folio 8). Para reforzar esta denuncia, la demandante añade: “el acto declarativo de nulidad dictado por un órgano administrativo incompetente vicia de nulidad absoluta a la Resolución N° 0093/2013 fechada 05 [Sic] de septiembre de 2013, la cual de conformidad con los artículos 81, 82, 83 y 84 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos que consagran el poder de Autotutela de la Administración pública, sólo permite a la misma, revocar, convalidar, reconocer o corregir los actos dictados por ella, pero “JAMAS PODRÁ DECLARAR LA NULIDAD ABSOLUTA DE SUS ACTOS PUES ELLO CORRESPONDE A LOS ORGANOS JUDICIALES”, sin incurrir en los vicios de ausencia de competencia, usurpación de funciones y extralimitación de atribuciones, y así solicito sea declarado por este tribunal” (Folio 12). En definitiva alega que la Administración municipal no podía anular un acto administrativo que hubiera creado derechos a favor del particular. 2.2. Pretensión jurídica de la Parte demandada: Mediante escrito recibido en este expediente el día 25 de julio de 2014, el Instituto Municipal del Ambiente, a través de apoderado esgrimió en su defensa los siguientes alegatos: Que el “Acta de Compromiso de fecha 29 de agosto de 2013, en donde se autoriza la guarda y custodia de dos (02) lotes de terreno, constituye un acto írrito, por lo que, la Administración cumplió con su obligación de adecuar su actuación al Principio de Legalidad Administrativa, dejando sin efecto un acto ilegal que, al ser considerado un acto nulo de nulidad absoluta, no puede generar derechos a favor de particulares, razón por la cual no se configura la violación del debido procedimiento, conforme a lo dispuesto en el artículo 19 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos alegada por el recurrente. En este sentido, es importante destacar ciudadano juez, que el acto administrativo constituido por el Acta de compromiso, fue materializado por una solicitud emanada de la “UNIDAD DE CIRUGÍA AMBULATORIA DE CORTA ESTANCIA, C.A. (UCACE, C.A.) (…). Ahora bien, según se desprende del contenido del Oficio N° DC-01790-2014, de fecha 30 de abril de 2014, emanado de la Dirección de Catastro de la Alcaldía de Valencia, en la cual se anexa marcado con la letra “A”, que esa dependencia administrativa procedió a realizar una revisión mediante el Sistema de Información Geográfico (S.I.G) Mapa, donde se constató que la tenencia de los terrenos que colindan con la “UNIDAD DE CIRUGÍA AMBULATORIA Y CORTA ESTANCIA, C.A. (UCACE, C.A.)”, ambos son terrenos del DOMINIO PRIVADO DEL MUNICIPIO VALENCIA, por lo que, si bien es cierto, que la Resolución recurrida presenta un error material al atribuir la titularidad o propiedad de los predios solicitados en Guarda y Custodia a la “UNIDAD DE CIRUGÍA AMBULATORIA Y CORTA ESTANCIA, C.A. (UCACE, C.A.)”, no es menos cierto que el fin que persigue dicha resolución es declarar la nulidad de un Acto Administrativo viciado de Nulidad Absoluta, de conformidad con lo establecido en el artículo 19, numeral 4 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos, el cual fue dictado por una autoridad manifiestamente incompetente, ya que al determinarse que la titularidad de la propiedad de los lotes de terrenos entregados en guarda y custodia, son bienes propiedad del municipio, la autoridad competente para suscribir los contratos de Guarda y Custodia corresponde al Alcalde o su delegatario expreso, entre ellos el Síndico Procurador Municipal, con la Aprobación del Concejo Municipal, de conformidad con lo previsto en EL REGLAMENTO PARA EL OTORGAMIENTO DE TERRENOS EN GUARDA Y CUSTODIA, del año 1989, y conforme a lo dispuesto en el numeral 4° del artículo 88 de la Ley Orgánica del Poder Público Municipal, corresponde al Alcalde o Alcaldesa proteger y conservar los bienes de la entidad (…)” (Folios 148 y 149). Seguidamente alega que el Acta de Compromiso de fecha 28 de agosto de 2013 perseguía convalidar hechos materializados por la “UNIDAD DE CIRUGÍA AMBULATORIA Y CORTA ESTANCIA, C.A. (UCACE, C.A.)”, en flagrante violación de las disposiciones contenidas en el Reglamento para el otorgamiento de terrenos en guarda y custodia, y en la Ordenanza sobre la Conservación, defensa y mejoramiento del ambiente y la calidad de vida. 2.3. Pretensión Jurídica del Tercero Adhesivo: Mediante escrito presentado por el Alcalde del Municipio Valencia ciudadano Michele Cocchiola Pugliese (folios 90 a 92), invoca su cualidad alegando que el Instituto Municipal del Ambiente (IMA) de la Alcaldía del Municipio Valencia del estado Carabobo, “es un instituto que carece de competencia para afectar bienes propiedad del Municipio, además de que en el acto administrativo objeto del presente recurso, el mencionado ente erradamente indica que los terrenos sobre los cuales se había otorgado la “Guarda y Custodia” al demandante, son de su propiedad (…)”, y añade: “Siendo el caso de que mi representada, es la propietaria de los dos (2) terrenos sobre los cuales versa el acto administrativo objeto del presente juicio, tiene interés jurídico actual en intervenir en este proceso (…)”. Fuera de esta manifestación de procurar su participación en el presente procedimiento, la señalada Alcaldía no presentó alegatos o defensas para la tutela de su interés. A fin de pronunciarse este Tribunal, pasa de seguidas a realizar el siguiente análisis: -III- DE LA COMPETENCIA En el caso de autos, se observa que se interpuso recurso contencioso administrativo funcionarial, contra el Instituto Municipal de Ambiente. Previo a cualquier pronunciamiento procede este Órgano Jurisdiccional a verificar su competencia para conocer de la presente querella funcionarial y, en tal sentido observa que el artículo 259 de nuestra Carta Magna consagra la competencia de la Jurisdicción Contencioso Administrativa, estableciendo que la misma recae sobre el Máximo Tribunal de la República y los demás Tribunales señalados por la Ley. Artículo 259. La jurisdicción contencioso administrativa corresponde al Tribunal Supremo de Justicia y a los demás tribunales que determine la ley. Los órganos de la jurisdicción contencioso administrativa son competentes para anular los actos administrativos generales o individuales contrarios a derecho, incluso por desviación de poder; condenar al pago de sumas de dinero y a la reparación de daños y perjuicios originados en responsabilidad de la Administración; conocer de reclamos por la prestación de servicios públicos; y disponer lo necesario para el restablecimiento de las situaciones jurídicas subjetivas lesionadas por la actividad administrativa. En este sentido, el artículo 25, numeral 3 de la Ley Orgánica de la Jurisdicción Contencioso Administrativa, señala la competencia de los Juzgados Superiores Estadales de lo Contencioso Administrativo, de la forma siguiente: “Artículo 25. Los Juzgados Superiores Estadales de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa son competentes para conocer de: …Omissis… 3. Las demandas de nulidad contra los actos administrativos de efectos generales o particulares, dictados por las autoridades estadales o municipales de su jurisdicción, con excepción de las acciones de nulidad ejercidas contra las decisiones administrativas dictadas por la Administración del trabajo en materia de inamovilidad, con ocasión de una relación laboral regulada por la Ley Orgánica del Trabajo.”(Subrayado de este Juzgado) Del articulo antes trascrito, se desprende que los Juzgados Superiores Estadales serán competentes para conocer de demandas de nulidad de actos administrativos dictadas por las autoridades estadales o municipales de su jurisdicción, exceptuando aquellos que sean dictados por la Administración del trabajo en materia de inamovilidad. Por cuanto en el presente asunto, la pretensión del recurrente se circunscribe nulidad del acto administrativo emanado del Instituto Municipal del Ambiente, correspondiendo su conocimiento a este Juzgado de conformidad con lo establecido en el artículo parcialmente citado supra. Así se decide. - IIII - DEL ACTO ADMINISTRATIVO CUYA NULIDAD SE PRETENDE Consta al folio 36 del expediente, original del acto administrativo contenido en la Resolución N° 0093/2013, de fecha 5 de septiembre de 2013, emitido por el Instituto Municipal del Ambiente, y en sus “Considerandos”, establece: “CONSIDERANDO Que la salubridad, cuidado, conservación, limpieza, mantenimiento y embellecimiento del Municipio, es competencia del Instituto Municipal del Ambiente de conformidad con la Ordenanza que regula las Competencias del Municipio Valencia en materia de Protección del Ambiente y de Creación del Instituto Municipal del Ambiente. CONSIDERANDO Que conforme lo establecido en el Artículo 17 de la Ordenanza que regula las Competencias del Municipio Valencia en materia de Protección del Ambiente y de Creación del Instituto Municipal del Ambiente, sus competencias se enmarcan dentro de las acciones tendentes a la vigilancia, control, conservación, defensa o mejoramiento del ambiente y la calidad de vida. CONSIDERANDO Que en fecha 27 de Agosto de 2013, mediante comunicación dirigida a la Dirección de Gestión Ambiental de este instituto, el ciudadano LUCIANO FERRARI, en su carácter de Presidente de UCACE IEQ, C.A., solicita la guarda y custodia de dos (02) lotes de terreno propiedad de la Unidad de Cirugía Ambulatoria y Corta Estancia (UCACE IEQ, C.A.). Para lo cual, en fecha 28 de Agosto de 2013, el INSTITUTO MUNICIPAL DEL AMBIENTE (IMA) suscribe Acta de Compromiso en donde se autoriza al ciudadano LUCIANO FERRARI, para la Guarda y Custodia de los dos (02) lotes de terreno”. Luego de invocar el artículo 19 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos haciendo énfasis en el numeral 3 (“Cuando su contenido sea de imposible o ilegal ejecución”), y el artículo 83 de la misma Ley, establece: “CONSIDERANDO Que conforme los considerandos antes descritos, el INSTITUTO MUNICIPAL DEL AMBIENTE (IMA) tiene atribuida dentro de sus competencias las acciones de vigilancia, control, conservación, defensa o mejoramiento del contexto ecológico, a los fines de garantizar la conservación y mejoramiento del ambiente y la calidad de vida, y siendo que dichos lotes de terreno son propiedad privada, mal podría este instituto conceder la guarda y custodia de la referida extensión de terreno, por lo que se declara la nulidad del Acta de Compromiso de 28 de Agosto de 2013, en donde se autoriza la guarda y custodia de dos (02) lotes de terreno propiedad de la Unidad de Cirugía Ambulatoria y Corta Estancia (UCACE IEQ, C.A.), y así se decide. RESUELVE ARTÍCULO PRIMERO: Declarar la Nulidad Absoluta del Acto Administrativo constituido por el Acta de Compromiso de fecha 28 de agosto de 2013, en donde se autoriza la guarda y custodia de dos (02) lotes de terreno propiedad de la Unidad de Cirugía Ambulatoria y Corta Estancia (UCACE IEQ, C.A.), de conformidad con lo establecido en los Artículos 19 y 83 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos”. - IV - MOTIVACIÓN Y CONSIDERACIONES PARA DECIDIR 4.1. De los límites de la potestad de autotutela administrativa: El presente recurso versa sobre la “validez” de un acto administrativo (Resolución N° 0093/2013, de fecha 5 de septiembre de 2013) que a su vez declara la nulidad absoluta de otro acto administrativo contenido en un Acta Compromiso donde el Instituto Municipal del Ambiente (IMA) del Municipio valencia, concede la guarda y custodia de dos lotes de terreno colindantes con las instalaciones de la Unidad de Cirugía Ambulatoria y Corta Estancia. Esto significa que la controversia procesal no versa sobre la propiedad de dichos terrenos, sino solo sobre los límites de la potestad de autotutela administrativa, y si el acto podía dictarse con prescindencia absoluta de procedimiento, si se habían generado derechos o intereses o expectativas al particular, y en concreto si el acto es materialmente “válido” en sus requisitos formales o materiales. Está fuera de discusión que el Instituto Municipal del Ambiente emitió un acto autorizatorio para que la demandante Unidad de Cirugía Ambulatoria y Corta Estancia, C.A., tuviera bajo su resguardo dos lotes de terreno en las adyacencias de sus actividades de salud. Eso significa y comporta que la voluntad administrativa –más allá de su validez– comporta sino “derechos subjetivos”, sí creó unas “expectativas legítimas” en la confianza del actuar administrativo. Y, precisamente, la Ley Orgánica de la Administración Pública en su artículo 10 dispone: Principios que rigen la actividad de la Administración Pública Artículo 10. La actividad de la Administración Pública se desarrollará con base en los principios de economía, celeridad, simplicidad, rendición de cuentas, eficacia, eficiencia, proporcionalidad, oportunidad, objetividad, imparcialidad, participación, honestidad, accesibilidad, uniformidad, modernidad, transparencia, buena fe, paralelismo de la forma y responsabilidad en el ejercicio de la misma, con sometimiento pleno a la ley y al derecho, y con supresión de las formalidades no esenciales. (…) De manera que la buena fe, la transparencia y la responsabilidad se erigen como “principios” de toda actuación administrativa que debe aplicarse siempre. Si ello se conecta con el artículo 49 de la Constitución cuando ordena que el “debido proceso” debe aplicarse en toda actuación administrativa, se colige que dando preeminencia a tal garantía procesal superior, la Administración Municipal para proceder a dictar un acto administrativo –independientemente de los motivos– debió notificar previamente al particular para ser oído y ofrecerle la oportunidad de alegar en su defensa. Toda actuación administrativa debe estar sujeto a la Constitución y en tutela no solo del orden jurídico sino también los derechos e intereses de los ciudadanos. Eso es actuar de “buena fe” y con “transparencia”, pues lo contrario sería permitir que la Administración cambiara sus actos con la mera declaratoria de nulidad. Si el acto generó derechos o no, si podía la Administración declarar su nulidad o no, no es un asunto que se discute en este momento, lo cierto es que, al menos, el particular poseía una expectativa legítima frente al actuar de la Administración, por lo cual otro acto administrativo que modificara esa relación de sujeción especial creada por el acto anulado, debía plantearse previa tramitación –aunque fuere sumaria– de un procedimiento que permitiera al particular ser oído, ejercer el derecho de contradicción, etc., para poder cumplir con el mandato legal y constitucional al que se ha hecho referencia. En efecto, el artículo 83 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos establece: Artículo 83. La administración podrá en cualquier momento, de oficio o a solicitud de particulares, reconocer la nulidad absoluta de los actos dictados por ella. Lo que no establece la Ley es que ese reconocimiento de nulidad puede hacerse sin un procedimiento previo. La norma consagra lo que se conoce como el principio de autotutela administrativa, sobre lo cual la Sala Político Administrativa en si sentencia n° 1.107/2001, de 19 de junio, señaló lo siguiente: “…considera esta Sala necesario previo pronunciamiento sobre el fondo del asunto sometido a su conocimiento, realizar una serie de consideraciones relativas a la revisión de oficio de los actos administrativos, que se encuentren definitivamente firmes en la instancia administrativa, y el principio de autotutela administrativa y en tal sentido observa: Tanto la revisión en cualquier momento, sea de oficio o a instancia de parte de los actos administrativos viciados de nulidad absoluta, como la firmeza de los actos administrativos, se encuentran establecidos en las normas previstas en los artículos 82 y 83 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos, [trancritas supra] (…omissis…) Por lo que respecta a la mencionada firmeza de los actos administrativos en sede administrativa y a la revisión de oficio contenida en los artículos transcritos, observa esta Sala, que la firmeza de los actos administrativos en sede administrativa, se debe diferenciar de la cosa juzgada judicial, en tanto y cuanto, a la primera se le vincula con el acto administrativo definitivo no sujeto a revisión ordinaria en sede administrativa (ya sea porque el acto causó estado al agotarse la vía administrativa, pero está sujeto a la impugnación judicial; o porque adquirió firmeza al no ser impugnado); mientras que el segundo, la cosa juzgada judicial, se refiere a la imposibilidad o impedimento para el juez de volver a decidir sobre hechos ya decididos, cuando los sujetos, el objeto y el título sean los mismos (artículos 272 y 273 del Código de Procedimiento Civil, que diferencian la cosa juzgada formal de la material). Precisado lo anterior, se observa que los actos administrativos que adolezcan de vicios de nulidad absoluta y que no sean declarativos de derechos a favor de los particulares, una vez que adquieren firmeza, por haberse intentado los recursos administrativos contemplados en la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos, los cuales garantizan el derecho a la defensa de los justiciables, o por haber vencidos los lapsos para su impugnación tanto en vía administrativa como en vía judicial, pueden ser revocados por la Administración en cualquier momento, sea bien de oficio o a instancia de parte. Y más recientemente, en sentencia n° 687/2008, de 18 de junio (Ángel Domingo Utrera vs Ministerio de Relaciones Exteriores, exp. 1998-14665), la misma Sala Político Administrativa enfatizó: En lo que respecta a la potestad de autotutela de la Administración, se debe señalar que una de sus manifestaciones más importantes es la potestad revocatoria, que no es más que la posibilidad de poder revisar y corregir sus actuaciones administrativas y, en consecuencia, la facultad para extinguir sus actos administrativos en vía administrativa. Esta potestad se encuentra regulada, en primer lugar, en la norma prevista en el artículo 82 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos antes transcrito, en el sentido de que los actos administrativos pueden ser revocados en cualquier momento, en todo o en parte, sea por la misma autoridad que dictó el acto o su superior jerarca, siempre y cuando no originaren derechos subjetivos o intereses legítimos, personales y directos para un particular. Por otro lado, la potestad declaratoria de nulidad que está prevista en el artículo 83 eiusdem, autoriza a la Administración para que en cualquier momento, de oficio o a instancia del particular, reconozca la nulidad absoluta de los actos por ella dictados. Así las cosas, observa esta Sala que si bien la norma antes referida consagra la posibilidad de la Administración de revisar en cualquier momento de oficio o incluso a solicitud de particulares los actos por ella dictados, esa facultad debe ejercerse siempre y cuando se detecte alguno de los vicios de nulidad absoluta señalado taxativamente en el artículo 19 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos. (…omissis…)”. De manera que carece de razón el demandante de la nulidad cuando afirma que la Administración no puede reconocer la nulidad de sus propios actos por, supuestamente, usurpar las funciones de los órganos jurisdiccionales; sin embargo, sí tiene razón para retar la validez del acto cuando éste se ha dictado con prescindencia total y absoluta de un procedimiento previo. Y esto es así, por la autotutela administrativa es una “potestad sustantiva” que le permite al órgano público no solo revocar los actos, o corregir los errores que se observen, sino “reconocer” su nulidad siempre que se trate de “nulidades absolutas”, pero ello no releva a la Administración de someterse a una “garantía procesal” o “procedimental” que sería la previa tramitación de un procedimiento previo que le permita al particular ser oído antes de que se dicte un acto que podría ser lesivo a sus intereses o expectativas legítimas. Lo anterior debe concatenarse con lo establecido en el artículo 19.1. de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos conforme con el cual: Artículo 19. Los actos de la administración serán absolutamente nulos en los siguientes casos: 1. Cuando así este expresamente determinado por una norma constitucional o legal. 2. Cuando resuelvan un caso precedentemente decidido con carácter definitivo y que haya creado derechos particulares, salvo autorización expresa de la ley. 3. Cuando su contenido sea de imposible o ilegal ejecución. 4. Cuando hubieren sido dictados por autoridades manifiestamente incompetentes, o con prescindencia total y absoluta del procedimiento legalmente establecido. Esto se conecta inmediatamente con la garantía superior del debido proceso postulado en el artículo 49 constitucional, lo cual genera que el acto administrativo cuestionado sea, en efecto, nulo de conformidad con el señalado artículo 19.4 de la citada Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos, y así se declara. 4.2. De la afectación de la teoría integral de la causa: Más allá del vicio detectado en el apartado anterior, no puede dejar pasar por alto este Tribunal lo concerniente a los “motivos” y la “motivación” como requisito de fondo (validez) del primero, y requisito de forma (eficacia) el segundo. En principio, la actividad administrativa requiere, necesariamente, de algún motivo que le otorgue legitimidad a tal actividad y legalidad, pero además, el acto debe someterse a la ratio iuris de su existencia, esto es, la legalidad, incluso en los casos de potestades discrecionales porque la Administración no puede actuar afectando a los ciudadanos si carece de una “causa”, sin la existencia de un “motivo” que permitirá conocer los fines perseguidos. A tenor de la LOPA, todo acto responde a un fin y a una causa, ya que la Administración no puede actuar caprichosamente –máxime si el acto desmejora la condición de un sujeto–, sino que tiene que hacerlo, necesariamente, tomando en consideración las circunstancias de hecho que se correspondan con base legal que autoricen su actuación, tal como se colige del artículo 12 eiusdem. Como lo ha dicho BREWER-CARÍAS “todos los vicios que afecten la constatación, la apreciación y calificación de los presupuestos de hecho, dan origen a los vicios en la causa”, la causa es la razón justificadora del acto y esa razón, siempre, está vinculada a alguna circunstancia de hecho que va a motivar el acto, por lo que causa y motivo es lo mismo, en los actos administrativos. (Véase BREWER-CARÍAS (2003), ALLAN: El Derecho administrativo y la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos. Principios del procedimiento administrativo. Colección estudios jurídicos nº 16. Ed. Jurídica Venezolana. Caracas, p. 178.). Todo acto administrativo para que pueda ser dictado, requiere: a) que el órgano tenga competencia; b) que una norma expresa autorice la actuación; c) que el funcionario interprete adecuadamente esa norma; d) que constate la existencia de una serie de hechos del caso concreto, y e) que esos supuestos de hecho concuerden con la norma y con los presupuestos de hecho. Todo ello es lo que puede conducir a la manifestación de voluntad que se materializa en el acto administrativo. En tal sentido, los presupuestos fácticos o los supuestos de hecho del acto administrativo son la causa o motivo de que, en cada caso, el acto se dicte. Este requisito de fondo de los actos administrativos es quizás el más importante que se prevé para el control de la legalidad de los actos administrativos a los efectos de que la actuación de los funcionarios públicos no se convierta en arbitraria. De allí que se exija a la Administración la comprobación de los hechos y a calificarlos para subsumirlos en el supuesto de derecho que prevé la norma que regula su actuación. Así lo ha establecido la SPA que «no puede, por tanto, la Administración, dictar actos fundados en hechos que no ha comprobado. La necesidad de comprobar los hechos como base de la acción administrativa y del elemento causa está establecida expresamente en el artículo 69 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos» (véase SALA POLÍTICO-ADMINISTRATIVA: Sentencia nº 1.705 de 20 de julio de 2000 (Miguel Ángel Gracilazo Cabello vs Ministro de la Defensa, exp. 14.272), y en el mismo sentido la sentencia nº 318 de 7 de marzo de 2001 (Elsa Ramírez de Ramos vs Contraloría General de la República, exp. 16.375), y reiterado en la sentencia nº 415 de 5 de marzo de 2002 (Régulo Enrique Martínez Martínez vs Dirección General Sectorial de los Servicios de Inteligencia y Prevención-DISIP, exp. 16.584). Por otro lado, sobre el vicio en la causa la jurisprudencia ha dejado sentando que éste se produce cuando no es posible conocer cuáles fueron los motivos del acto y sus fundamentos legales, o cuando los motivos del acto se destruyen entre sí, por ser contrarios o contradictorios. La insuficiente motivación de los actos administrativos, sólo da lugar a su nulidad cuando no permite a los interesados conocer los fundamentos legales y los supuestos de hecho que constituyeron los motivos en que se apoyó el órgano administrativo para dictar la decisión, pero no cuando, a pesar de su sucinta motivación, permite conocer la fuente legal, las razones y los hechos apreciados por la Administración (Véase SALA POLÍTICO-ADMINISTRATIVA: Sentencia nº 1.117 de 19 de septiembre de 2002 (Francisco Antonio Gil Carmona vs Ministro de Justicia, exp.16.312). La ausencia de motivos genera la nulidad absoluta del acto, pero ello no puede confundirse con la motivación. En efecto, puede haber motivación que se refiere a las razones fácticas y jurídicas que tuvo la Administración para dictar el acto, pero aun así puede haber ausencia de motivo si no existe causa para ello (falso supuesto que en razón de ello afecta la “causa” del acto). Lo que ocurre es que la motivación se refiere a los motivos del acto, de tal modo que la ausencia de motivación puede significar “ausencia de motivos” pero no es una relación necesaria. La motivación se exige para que los interesados conozcan las razones de hecho y de Derecho que tomó en cuenta la Administración como base de su decisión, lo cual coadyuva a que este ejerza una mejor defensa. La jurisprudencia de la SPA ha considerado que la motivación constituye un elemento sustancial para la validez del acto, ya que la ausencia de causa o fundamentos abre campo para el arbitrio del funcionario, pues en tal situación jamás podrán los administrados saber el porqué se les privó de sus derechos o se les sanciona. Corolario de lo precedentemente expuesto, es que la motivación del acto permite el control jurisdiccional sobre la exactitud de los motivos, constituyéndose en garantía de los derechos de los administrados, por lo que todo acto administrativo viciado de inmotivación, conlleva a su vez la lógica consecuencia de su nulidad absoluta. Aplicado los anteriores razonamientos al caso de autos, el acto administrativo cuya validez es retada en esta pretensión, se sustenta jurídicamente en el artículo 19.3 de la ley Orgánica de Procedimientos Administrativos, esto es, “3. Cuando su contenido sea de imposible o ilegal ejecución”. No indica el acto cuestionado porqué el acto es de “imposible” ejecución o que su ejecución es “ilegal”, pues no se trata de un acto que requiere “actos de ejecución”, dado que solo se trató de una autorización administrativa de cuido y resguardo, de manera que se aprecia un falso supuesto de Derecho que inficiona la validez del acto en sí mismo. Por otro lado, de una lectura integral del acto, se colige que esa “ilegal ejecución” se derivaría del hecho de que los lotes de terreno sometidos a controversia en cuanto a su guarda y custodia serían de “propiedad privada”, y de hecho el único motivo señalado para dictar el acto declarativo de nulidad está en que “siendo que dichos lotes de terreno son propiedad privada, mal podría este instituto conceder la guarda y custodia de la referida extensión de terreno, por lo que se declara la nulidad del Acta de Compromiso de 28 de Agosto de 2013”. (5º. Considerando el acto cuestionado). Por otro lado, esa declaratoria de “propiedad privada” de los terrenos dados en guarda y custodia, la Administración indica en varias oportunidades serían de propiedad privada de la Unidad de Cirugía Ambulatoria y Corta Estancia, C.A., así se encuentra señalado en el mencionado 5º Considerando y en el 3º considerando, y además en el Artículo primero del “Resuelve”. Lo cual refleja no un simple “error material” sino que la voluntad administrativa se sustentó sobre un falso supuesto de hecho, dado que los señalados terrenos pertenecen a la misma Alcaldía del Municipio Valencia como ha sido comprobado por las documentales acompañadas a los autos, y de allí pretenden derivar una supuesta falta absoluta de competencia para dictar el acto primigenio. En este aspecto hay que destacar que lo que aquí se discute no es la competencia del Instituto para dictar el acto, tampoco de la competencia de la Alcaldía para los mismos efectos, sino revisar la “causa” del acto administrativo declarativo de nulidad, y verificar si la voluntad administrativa se ciñó a las exigencias formales y materiales para dictar el cuestionado acto administrativo. Como se aprecia del mismo acto, la Administración fundamentó su potestad ablatoria y revisora sobre la base de que los terrenos eran de “propiedad privada”, y que esa propiedad correspondía a la sociedad demandante, lo cual refleja que existe un vicio fulminante en el “motivo” del acto administrativo, con la consecuente afectación de la teoría integral de la causa, lo que acarrea su nulidad absoluta, y así se declara. El vicio que afecta el “motivo” del acto también va a repercutir en la “motivación” que puede ser escasa, exigua, contradictoria o falsa; en efecto, se distingue, entonces, entre a) carencia de motivos; b) carencia de motivación; c) motivación escasa o exigua, y d) la motivación errónea o falsa. El primer supuesto se da cuando, a pesar de la motivación, sin embargo se evidencia que no existió causa o motivo para dictar el acto; el segundo, esto es, la carencia de motivación se produce cuando el acto se encuentra desprovisto de fundamentación; y el tercero se produce cuando hay motivación pero es insuficiente o no logra explicar los motivos. Por otro lado, la falsa o errónea motivación (falso supuesto) se produce cuando el acto está aparentemente motivado, pero su análisis revela que es errónea la apreciación de los hechos o la falsedad de los mismos, lo que se detecta en la exposición que de ellos hace la autoridad al dictar el acto. La jurisprudencia ha indicado que no puede coexistir el caso de “motivación errónea o falso supuesto” con el vicio de “inmotivación”, porque si se denuncia el vicio de falso supuesto es porque se conocen las razones por las cuales dicta un acto y en consecuencia no habría inmotivación. Además de ello, hay que tener claro que la motivación escasa o exigua no da lugar a la nulidad del acto si, de todas maneras, el interesado pudo conocer el motivo. La SPA ha indicado: SALA POLÍTICO ADMINISTRATIVA: Sentencia nº 389 de 22 de abril de 2004 (Omar Arenas Candelo vs Consejo de la Judicatura, exp. 1980-2857): «La Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos establece en su artículo 18 los requisitos mínimos que debe contener todo acto administrativo para ser válido. Así, la Ley establece: Artículo 18. Todo acto administrativo deberá contener: (omissis...) 5. Expresión sucinta de los hechos, de las razones que hubieren sido alegadas y de los fundamentos legales pertinentes. En efecto, una de las condiciones de validez de los actos administrativos, es la motivación del acto. La motivación del acto administrativo es la exposición de las razones que han movido a la Administración a tomar el acuerdo en que el acto consiste. El motivo del acto administrativo está configurado por las situaciones de hecho que autorizan la actuación del órgano o del funcionario que dicta el acto, y que coincidan con las previstas en los supuestos de hecho que motivan legalmente la actuación. Ha precisado esta Sala en diferentes oportunidades, que toda resolución administrativa resulta motivada cuando contiene los principales elementos de hecho y de derecho, esto es, cuando contemple el asunto debatido y su principal fundamentación legal, de modo que el interesado pueda conocer el razonamiento de la Administración y lo que la llevó a tomar la decisión. Es doctrina pacifica y jurisprudencia reiterada por este Supremo Tribunal que la insuficiente inmotivación de los actos administrativos, sólo da lugar a su nulidad cuando no permite a los interesados conocer los fundamentos legales y los supuestos de hecho que constituyeron los motivos en que se apoyó el órgano administrativo para dictar la decisión, pero no cuando, a pesar de la sucinta motivación, ciertamente, permite conocer la fuente legal, las razones y los hechos apreciados por el funcionario. La motivación que supone toda resolución administrativa no es necesariamente el hecho de contener dentro del texto que la concreta, una exposición analítica o de expresar los datos o razonamientos en que se funda de manera discriminada; pues una resolución puede considerarse motivada cuando ha sido expedida con base en hechos, datos o cifras concretas y cuando estos consten efectivamente y de manera explícita en el expediente. La motivación del acto puede ser anterior o concomitante, y puede, estar en el contenido de la norma cuya aplicación se trata si su supuesto es unívoco o simple, es decir, si no llegare a prestarles dudas por parte del interesado. (Entre otras, véase sentencia de esta Sala Político Administrativa de 3 de agosto de 2000, número 01815. Ponente: Magistrado Yolanda Jaimes Guerrero). Es fundamental la motivación del acto administrativo, ya que como lo señaló la doctrina francesa “motivar una decisión es expresar sus razones y por eso es obligar al que la toma a tenerlas. Es alejar todo arbitrio”. (T. SAUVEL citado por C. PERELMAN. “Lógica Jurídica y Nueva Retórica”. Editorial Civitas. Madrid, 1988. Pág. 202)». En el caso de autos, la motivación del acto administrativo se sustentó sobre la base falsa de que la guarda y custodia se otorgó sobre lotes de terreno propiedad privada de la sociedad recurrente, sin mencionar que se trataba de bienes del Municipio Valencia, pero ello repercute en la validez del acto, pues al ser falso el motivo también es falsa la motivación, y ello hace que el acto sea nulo, como efectivamente. Se declara. – V – DECISIÓN En virtud de la motivación realizada precedentemente, este Juzgado Superior Civil y Contencioso Administrativo de la Región Centro Norte, procediendo en virtud de la Autoridad de la Ley, y en nombre de la República, decide: 1. PROCEDENTE, la pretensión de nulidad presentada por la sociedad de comercio Unidad de Cirugía Ambulatoria y Corta Estancia (UCACE, IEQ, C.A), contra el acto administrativo contenido en la Resolución N° 0093/2013, emanado del Instituto Municipal del Ambiente (IMA), órgano adscrito a la Alcaldía del Municipio Valencia en el estado Carabobo, acto cuya NULIDAD ABSOLUTA se decide con base en el artículo 19 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos. 2. En consecuencia la validez y eficacia del acto administrativo contenido en el Acta de Compromiso por el cual se otorgó la Guarda y Custodia de dos lotes de terreo conformados de la siguiente manera: Primer lote: con un área aproximada de 8100 m2, cuyos linderos son: Norte con la Av. Principal Terrazas del Camoruco; Sur: Colindando con zona verde de la Urbanización Los Mangos; Este: con la Avenida 110 de la Urbanización Los Mangos; y Oeste: colindando con terrenos y servidumbre de paso propiedad de la sociedad de comercio Unidad de Cirugía Ambulatoria y Corta Estanca (UCACE IEQ C.A.). Segundo Lote: con un área aproximada de 4.500 m2, cuyos linderos son: Norte con zona verde de la urbanización Los mangos; Sur: colindando con terrenos propiedad de la sociedad de comercio Unidad de Cirugía Ambulatoria y Estancia Corta (UCACE IEQ, C.A.), sector 4 Parroquia San José del Municipio Valencia del estado Carabobo. Con la advertencia a la sociedad de comercio señalada que, en todo momento, deberá respetar y cumplir con la normativa ambiental y de ordenación urbanística en los términos señalados en la legislación y en el acuerdo suscrito entre las partes en fecha 28 de agosto de 2013. 3. NOTIFICAR de la presente decisión al Sindico Procurador del Municipio Valencia del Estado Carabobo, al Alcalde del Municipio Valencia del Estado Carabobo, al Presidente del Instituto Municipal del Ambiente de la Alcaldía del Municipio Valencia del Estado Carabobo y a la Sociedad Mercantil “Unidad de Cirugía Ambulatoria y Corta Estancia C.A (UCACE C.A)”. PUBLÍQUESE, REGÍSTRESE y NOTIFÍQUESE Dada, firmada y sellada en la Sala de Despacho del Juzgado Superior en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Región Centro Norte, en Valencia, a los catorce (14) días del mes de Febrero del año dos mil diecinueve (2019). Años 208° de la Independencia y 159° de la Federación. El Juez Superior, ABG. FRANCISCO GUSTAVO AMONI VELASQUEZ El Secretario Suplente, ABG. LUIS MIGUEL GONZALEZ U. Expediente N°. 15.157 En la misma fecha, siendo la una de la tarde (01:00 p.m.) se publicó y registró la anterior decisión. El Secretario Suplente, ABG. LUIS MIGUEL GONZALEZ U. FGAV/Lmg/ Designado en fecha 01 de Noviembre de 2018, mediante comisión judicial. Valencia, 14 de febrero de 2019, siendo las 01:00 p.m. Teléfono (0241) 835-44-55.