TSJ Regiones - Decisión

JUEZ PONENTE: EFRÉN NAVARRO
EXPEDIENTE N° 2019-269

En fecha 1 de julio de 2019, se recibió en la Unidad de Recepción y Distribución de Documentos (U.R.D.D.) de las Cortes Primera y Segunda de lo Contencioso Administrativo, acción de amparo constitucional interpuesta por los abogados Hugo Mijares Flores y Mirna Valero Blanco, (INPREABOGADO Nros. 53.885 y 90.779 respectivamente), actuando con el carácter de apoderados judiciales de la Sociedad Mercantil SUMINISTROS Y EQUIPOS MÉDICOS CLÍNICOS Y HOSPITALARIOS M. & H., C.A., inscrita por ante el Registro Mercantil Cuarto de la Circunscripción Judicial del estado Zulia, en fecha 21 de mayo de 2007, bajo el N° 4, Tomo 49-A, contra el SERVICIO NACIONAL INTEGRADO DE ADMINISTRACIÓN ADUANERA Y TRIBUTARIA (SENIAT).

En esa misma fecha, se dio cuenta a la Corte y por auto de esa misma fecha, designó Ponente al Juez EFREN NAVARRO, a quien se ordenó pasar el expediente, lo cual fue hecho acto seguido.

Realizado el estudio individual de las actas que conforman el expediente, esta Corte pasa a decidir, previa las consideraciones siguientes:

-I-
ACCIÓN DE AMPARO CONSTITUCIONAL

En fecha 1° de julio de 2019, la representación judicial de la Sociedad Mercantil Suministros y Equipos Médicos Clínicos y Hospitalarios M. & H., C.A., interpuso acción de amparo constitucional, contra el Servicio Nacional Integrado de Administración Aduanera y Tributaria (SENIAT), con fundamento en los siguientes argumentos de hecho y de derecho:

Señalaron que, “Esta acción la incoamos y fundamentamos en los hechos y los argumentos de probado derecho que de seguida pasamos a exponer en atención al SILENCIO ADMINISTRATIVO y las VÍAS DE HECHO verificables contra el procedimiento iniciado EX OFICIO por dicha Gerencia General de Control Aduanero y Tributario del SENIAT contenido en las Actas de Requerimiento Nros. SNAT/GGCAT/GCA/2017-PA-0019-1 (Anexo ‘B’), del mes de Junio del ante pasado año 2017 y SNAT/GGCAT/GCA/2018/PA-0055-01, de fecha 13/11/2018 (sic) (Anexo ‘C’), así como por las expresas amenazas contenidas taxativamente en la llamada ACTA CONSTANCIA (sin fecha de emisión) emanada del mismo órgano fiscal notificada con fecha 24 de Enero (sic) del año en curso e identificada con la nomenclatura: SNAT/GGCAT/GCA/2018-PA-0055.”

Explicaron que, “Con este recurso se intenta demostrar la violación de esenciales derechos constitucionales de nuestra representada perpetrada por funcionarios de la Gerencia de Control Aduanero y Tributario, dependencia del SERVICIO NACIONAL INTEGRADO DE ADMINISTRACIÓN ADUANERA Y TRIBUTARIA (en lo sucesivo SENIAT), mediante la aplicación compulsiva de vías de hecho y la omisión del cumplimiento de los procedimientos previstos en la Ley y en nuestra Constitución Nacional en perjuicio de nuestra mandante, con la justificación de que ésta – supuestamente – se encuentra incursa en situaciones administrativas ilícitas sujetas a control posterior. En ese sentido, la administración hizo comunicación formal y escrita de tales supuestos y determinaciones mediante Providencias y actos de mero trámite.”

Sostuvieron que, “Nuestro reclamo se circunscribe a demostrar la inconstitucionalidad de las actuaciones y omisiones de los funcionarios del SENIAT con las cuales –en los prolegómenos de un procedimiento administrativo de rutina- se dejó deliberadamente en ‘suspenso’ de modo indefinido, la conclusión de una averiguación de orden presuntamente fiscal y cambiaria. Por ello se les amenaza y se les perturba en sus labores cotidianas, y se les cercena el derecho al trabajo y al debido proceso, sin brindarles oportunidad para su defensa. Esto es, que sin tener facultades para ello y sin brindarles oportunidad para su defensa. Esto es, que sin tener facultades para ello y sin haberse sustanciado y culminado el procedimiento administrativo individual de ‘Control’, el SENIAT se abstuvo de pronunciarse definitivamente sobre la averiguación iniciada y en su lugar, ha procedido a amenazar con falsos supuestos de hechos y de derecho a nuestros mandantes con aplicación de severas sanciones e incluso, con denuncias de carácter penal por el presunto ‘uso ilícito’ de las divisas que les fueron legalmente otorgadas y utilizadas, pervirtiendo con ello el procedimiento previsto al efecto.
1. En ningún momento ha cesado la violación o amenaza de violación sobre los Derechos y Garantías Constitucionales que por este conducto denunciamos como violados y/o amenazados de violación, ya que los funcionarios demandados tienen la firme intención de continuar aplicando las vías de hecho denunciadas.
2. Para el momento de interposición del presente recurso se produjo un flagrante quebramiento de los derechos y garantías constitucionales de nuestros representados; sin embargo, no existe situación jurídica irreparable sino una grave amenaza de que se les continúen violando.
3. No existe ‘consentimiento’ expreso ni tácito de los actos o vías de hecho y amenazas que violan o conculcan los derechos constitucionales de nuestros representados. Prueba de ello lo constituye la propia interposición de las reclamaciones administrativas pertinentes de modo inmediato después de que se materializó la primera violación.
4. Los agraviados, hasta la presente fecha no han ocurrido a vías judiciales ordinarias y/o alternas para denunciar la amenaza o la violación de tales derechos y garantías.”

Expusieron que, “Un día incierto del mes de junio de 2017, el Despacho recusado libró un Acta de Requerimiento signado con la nomenclatura SNAT/GGCAT/GCA/2017-PA-0019-1, por cuyo medio se indicó a nuestro mandante –sin motivación alguna- la obligación de consignar por ante esa institución un grupo de documentos y soportes que se exigen en el mismo corpus ya citado al inciso.”

Argumentaron que, “Fuera del vicio de la ausencia de motivación del Acto Administrativo sub examine, se observa que fueron requeridos varios documentos a mi mandante que:
a. Ya reposaban en los archivos de la aduana de entrada de la mercadería, verbigratia, facturas comerciales, permisos sanitarios, catálogos de los productos importados, Declaraciones Únicas de Aduanas, Declaraciones de Valor, Planillas de pago de los Impuestos de Importación, Documentos de Embarques por cada importación efectuada y otros que fácilmente pudieron ser requeridos a las Aduanas de entrada por ser éstas dependencias del propio SENIAT y, por ello, están obligadas a proporcionarlos sin ningún trámite ni requisito previo. Así se comienzan por violar expresas disposiciones del Decreto con rango y Fuerza de Ley de Simplificación de los Procedimientos Administrativos.
b. Documentos que están fuera de los deberes formales de los administrados, verbigratia:
B1. Copia certificada de los documentos de registro, creación o constitución de las empresas proveedoras internacionales de las importaciones comprendidas entre los años 2014 al 2017, donde se indicaran las personas responsables de las mismas (gerentes, directivos, etc.). Además se les impuso la obligación de remitirlos ‘apostillados’ por la autoridad extranjera que correspondiere.
B2. Declaración Jurada de no poseer ‘vínculos’ comerciales con los proveedores extranjeros, pretendidamente para descartar cualquier grado de dependencia que suponga ventajas competitivas desleales y restringidas por el Acuerdo General sobre Comercio y Tarifas arancelarias.
c. Documentos que por su naturaleza no son de índole impositiva sino que se orientan a esclarecer el presunto uso lícito de las divisas aprobadas por CADIVI o CENCOEX.”

Señalaron que, “Aún con las reservas del caso y con el mejor espíritu de colaboración por parte de nuestra mandante, con fecha 26 de Junio de 2017 fueron consignados todos y cada uno de los documentos requeridos, tal como consta en el Acta de recepción y su respectiva Acta de Constancia ( de Recepción de Documentos) cuyas copias se anexan a los inciso ‘E’ y ‘F’ respectivamente, con la sola excepción de aquellos que identifican los Estatutos y Actas Constitutivas de los proveedores extranjeros puesto que, por ser de origen privado, las compañías que sirvieron de proveedores, se negaron a enviarlos.”

Resaltaron que, “De todas estas actuaciones y requerimientos, la División de Control Aduanero y Tributario nunca se pronunció ni tampoco dio formalmente por concluida la investigación del caso con su respectiva y obligatoria resolución culminatoria del sumario abierto.

Señalaron que, “Para colmo, con fecha 06 de Noviembre de 2018 (esto es, más de un año después) y mediante nueva Acta de Requerimiento signada con la nomenclatura SNAT/GGCAT/GCA/2018-PA-0055-01 (ya citada al inciso ‘C’), el Despacho controlador solicitó otra vez muchos de los Documentos que ya habían sido requeridos y consignados según Acta anterior y, sin ninguna explicación se les exigió, además de los ya entregados, que se les enviara una ‘Carta Explicativa donde indicaran’ porque (sic.) manifiesta que las divisas son recursos propios, siendo con (sic) SIMADI”.”

Expusieron que, “A partir de ese último requerimiento (que, además, fue cumplido), los funcionarios investigadores se circunscribieron a efectuar llamadas telefónicas y mensajes de correo electrónico, por cuyo medio dejaron entrever amenazas por eventuales sanciones que se derivarían de presuntos e imaginarios ‘ilícitos’, sin que haya habido –repetimos- pronunciamiento firme y definitivo sobre las cuestiones investigadas”.

Agregaron que, “Ante la inobservancia de las obligaciones previstas en el Código Orgánico Tributario, relacionadas con el deber de sustanciar y culminar los procedimientos y el evidente e injustificado silencio administrativo sobre las actuaciones que lesionan el derecho a la defensa del contribuyente, con fecha 13 de Diciembre de 2018, por instrucciones de nuestra poderdante, se interpuso un Recurso Administrativo de reclamo sobre las irregularidades procedimentales denunciadas, sin que –vencido el plazo legalmente pautado para sustanciarlo y dar respuesta- la administración se pronunciara dejando al contribuyente en estado de indefensión”.

Especificaron que, “En virtud de esta penosa circunstancia, con fecha 29 de Enero del corriente año, y antes de que venciera el plazo estipulado en la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos, nos vimos obligados a interponer un RECURSO JERÁRQUICO para ante el Superintendente Nacional Aduanero y Tributario en busca de una decisión que pusiera fin a esta disyuntiva. Sin embargo, hasta la presente fecha no ha habido alguno emanado del funcionario competente para producir el Acto Administrativo de Efectos Particulares pretendido, luego, de evacuar la Resolución atinente a algún eventual reparo de índole fiscal, imponer alguna sanción o de dar por culminado el procedimiento, con fecha 24 de Enero del corriente año (esto es, más de un año y medio después de haberse iniciada la requisición), fuimos citados al despacho de dicha Gerencia de Control con el fin de hacernos entrega de un Acto de Mero Trámite denominado Acta Constancia signado con la nomenclatura SNAT/GGCAT/GCA/2018-PA-0055”.

Explicaron que, “Resulta, sí, pertinente adelantar y precisar que por tratarse de un acto de mero trámite como en la última hoja, párrafo ab initio se especifica, no cabría recurso alguno, puesto que no da por concluido el procedimiento ni imposibilita su continuación, a tenor de lo dispuesto en el artículo 85 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos. Se trata entonces, de un conjunto de apreciaciones, falsos supuestos y conclusiones adelantadas por ese Despacho, muchas de las cuales adolecen de graves errores de interpretación o no tienen base jurídica o fáctica cierta”.

Expusieron que, “No es cierto que el SENIAT haya proporcionado a nuestra mandante suficientes detalles e informaciones sobre las cuestiones controvertidas porque –justamente por ese motivo- se interpusieron sendos recursos de reconsideración y jerárquico toda vez que había transcurrido más de año y medio desde que se inició el procedimiento oficioso y nunca dictaron acto conclusivo, ni tampoco explicaron las razones que tuvieron para ‘aperturar’ el procedimiento inquisitivo (falta de motivación en el acto administrativo de investigación inicial), causando –con ello- indefensión al contribuyente.”

Adicionalmente indicaron que, “En ningún momento se ha probado que el beneficiario de las divisas ‘preferenciales’ haya hecho uso de las mismas para fines y en términos distintos a los que motivaron su solicitud. De hecho, nunca se ocultó que las divisas se emplearían en la adquisición de insumos médicos-hospitalario ni que se le comprarían a los proveedores que ofertaron mediante facturas pro- forma que reposan en la antigua Comisión de Administración de Divisas (Cadivi) y ahora en el Centro Nacional de Comercio Exterior (Cencoex), por exigencia previa de estos órganos y a instancias de nuestro operador cambiario.”

Explicaron que “Tampoco las divisas fueron utilizadas por personas naturales o jurídicas distintas a las beneficiarias originales. En ese sentido, no consta ningún documento de cesión, donación, traspaso ni derecho de uso comprobado que desnaturalice el uso legal y legitimo de tales divisas por los beneficiarios originales. De allí, pues, cabe recordar que los delitos no son productos de la imaginación, sino que se perpetran y se comprueban”.

Sostienen que “Yerra el SENIAT cuando concluye que nuestro mandante obtuvo un beneficio fiscal ilegitimo cuando aplico exoneraciones vencidas para así obtener un beneficio fiscal fraudulento ‘para disminuir ilegítimamente la base imponible para el cálculo de los impuestos’. Esta afirmación resulta tendenciosa y falsa – con graves implicaciones delictivas.”

Argumentaron que, “El beneficio fiscal de ‘exoneración’ del IVA (que según el SENIAT, obtuvo de modo fraudulento nuestra representada) no es una gracia discrecional de ningún funcionario del Estado para un contribuyente específico, sino un beneficio que opera ‘ipso iure’ por imperativo de la Ley que lo crea. Esto es, se trata de una exención fiscal que obra sobre los productos que tienen tratamiento preferencial del Estado por tratarse de bienes – en este caso – esenciales para la salud”.

Adujeron que, “…la Administración se resiste a dar respuesta a los recursos administrativos interpuestos por nuestra mandante, se le violó su derecho constitucional de dirigir instancias a los funcionarios públicos en la materia de su competencia y a recibir oportuna y adecuada respuesta contemplado – como quedó dicho supra – en el artículo 51 constitucional. Esta norma in genere es desarrollada por la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos, en sus artículos 91 y 93, que consagran los términos, plazos y condiciones que los órganos del poder público deben cumplir con la obligación de pronunciarse oficiosamente o sobre las solicitudes de los interesados”.

Finalmente solicitaron que “…se decrete CON LUGAR el amparo autónomo solicitado, y con él se ordene al SENIAT el restablecimiento inmediato de la situación jurídica infringida por sus funcionarios con el ces de las amenazas de violación de sus derechos constitucionales. (…) Que con el mandamiento de amparo, se aperciba a los funcionarios infractores en el sentido de que hasta tanto sea dictado el acto conclusivo del procedimiento en curso, estará vigente la protección constitucional a los derechos de nuestra mandante y que dicho acto debe rigurosamente ceñirse al procedimiento legalmente establecido”.

II-
COMPETENCIA

En cuanto a la competencia en materia de amparo constitucional de las Cortes de lo Contencioso Administrativo, la Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia en sentencia número 1.659 de fecha 1º de diciembre de 2009, caso: Superintendencia de Bancos y Otras Instituciones Financieras (ratificada en sentencia Nro 218 del 11-03-2015), declaró lo siguiente:

“...Se aprecia conforme a lo dispuesto en los artículos citados del Código de Procedimiento Civil, que la competencia residual de las Cortes sólo opera ante falta de disposición legislativa que atribuya la competencia de manera expresa, en razón de lo cual, inclusive en materia de amparo, conforme a lo establecido en el artículo 7 de la Ley Orgánica de Amparo sobre Derechos y Garantías Constitucionales, la competencia corresponde a los órganos jurisdiccionales competentes para conocer la nulidad, ya que la residualidad, es una norma supletoria que sólo opera ante la falta de la especificidad de la norma.
En razón de lo anterior, la Sala debe reinterpretar el referido criterio, en el sentido de que estando atribuida la competencia por ley para conocer de los recursos de nulidad contra los actos administrativos, la competencia para conocer de los amparos constitucionales, le corresponden a dichos órganos jurisdiccionales, quedando en consecuencia la aplicación del referido criterio para aquellos casos donde no exista una competencia expresa de la ley, y en cuyo caso se tenga que recurrir a la competencia residual”. (Resaltado de esta Corte).

De la sentencia transcrita, se evidencia que para determinar la competencia de las Cortes de lo Contencioso Administrativo para el conocimiento de una acción de amparo constitucional, se hace necesario revisar las competencias que le han sido atribuidas conforme a la Ley, siendo tal como se estableció ut supra, que la competencia residual corresponderá a los Juzgados Superiores Contenciosos Administrativo.

En ese sentido, resulta menester traer a colación lo dispuesto por la Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia, en sentencia Nº 218 de fecha 11 de marzo de 2015, mediante la cual declaró lo siguiente:

“…que el Centro Nacional de Comercio Exterior (CENCOEX), desarrolla e instrumenta la Política Nacional de Administración de Divisas, y por intermedio de la Comisión de Administración de Divisas (CADIVI), tiene la misión de administrar con eficacia y transparencia, bajo criterios técnicos, el mercado cambiario nacional; y el Banco Central de Venezuela (BCV) como persona jurídica de derecho público, con autonomía para la formulación, y el ejercicio de las políticas de sus competencias, de naturaleza única e integrante del Poder Público -con potestad regulatoria-, contribuye al desarrollo económico nacional, por lo que es evidente que la competencia para conocer de cualquier acción, demanda o recurso contra los actos administrativos que de ellas emanen corresponde a la jurisdicción contencioso administrativa.
Establecido lo anterior, esta Sala considera necesario reiterar en el presente fallo que la competencia para conocer de las acciones de amparo constitucional ejercidas de forma autónoma viene determinada, conforme lo dispone la Ley Orgánica de Amparo sobre Derechos y Garantías Constitucionales, por dos criterios: el material y el orgánico.
(…Omissis…)
En ese orden, en primer grado de jurisdicción de amparo, se reconocía la competencia de los tribunales contencioso-administrativos regionales cuando el agravio constitucional proviniera de autoridades municipales y estadales y de las Cortes Contencioso-Administrativas cuando el agravio proviniera de cualquier autoridad nacional, cuyo control, en nulidad, no era propio de la Sala Político- Administrativa de este Tribunal Supremo de Justicia.
(…Omissis…)
Ahora bien, la aplicación de las reglas de competencia de los tribunales contencioso administrativos, que regían para los casos de demandas de nulidad o abstención, sin duda, causaba distorsiones, al menos, desde la óptica del respeto al derecho constitucional al acceso a la justicia y a la obtención de una tutela judicial eficaz. El caso más notorio se presentaba con la incoación de amparos constitucionales contra una autoridad nacional con ubicación fuera de la región capital, cuyo control era propio de las Cortes Contencioso Administrativas.
En estos casos, salvo que el propio quejoso invocara la aplicación de la excepción a la regla de competencia en materia de amparo constitucional que recoge el artículo 9 de la Ley Orgánica de Amparo sobre Derechos y Garantías Constitucionales, el juez natural para el conocimiento del amparo en primera instancia eran las Cortes Contencioso-Administrativas y no el tribunal contencioso administrativo regional que estuviera más cercano al lugar del acontecimiento del hecho lesivo. Así, sucedía, por citar sólo algunos casos, que cuando el supuesto agraviante era una universidad nacional -Universidad del Zulia o Universidad de Los Andes- o cuando el demandado era una autoridad nacional desconcentrada, el tribunal de primera instancia, naturalmente competente, no era el Juzgado Superior Contencioso Administrativo de la Región Occidental, con sede en Maracaibo o el Juzgado Superior en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Región de Los Andes con sede en Barinas, sino las Cortes Contencioso-Administrativas, que están ubicadas en Caracas.
(…Omissis…)
En el presente caso, se verifica el señalado criterio orgánico, pues la supuesta transgresión de los derechos constitucionales denunciados como vulnerados, viene dada por la presunta abstención de la Administración Cambiaria en dar respuesta a la solicitud de divisas solicitada por el accionante, lo que comporta una obligación de índole netamente administrativa atribuida a los entes presuntamente (…) antes mencionados, los cuales constituyen órganos integrantes de la Administración Pública Nacional, que no forman parte de la autoridades a que hacen referencia los artículos 23, numeral 5 y 25, numeral 3 de la mencionada Ley Orgánica, y el control de sus actos no se encuentra legalmente atribuido a otro Tribunal.
(…Omissis…)
En razón de lo anterior, la Sala debe reinterpretar el referido criterio, en el sentido de que estando atribuida la competencia por ley para conocer de los recursos de nulidad contra los actos administrativos, la competencia para conocer de los amparos constitucionales, le corresponden a dichos órganos jurisdiccionales, quedando en consecuencia la aplicación del referido criterio para aquellos casos donde no exista una competencia expresa de la ley, y en cuyo caso se tenga que recurrir a la competencia residual.”(Resaltado de esta Corte).

De todo lo anteriormente señalado, este Órgano Jurisdiccional observa que no existe una competencia expresa por ley, para el conocimiento de casos contra el SERVICIO NACIONAL INTEGRADO DE ADMINISTRACIÓN ADUANERA Y TRIBUTARIA (SENIAT), en ese sentido, se configura lo establecido en el criterio ut supra, recurrir a la competencia residual, debiendo ser conocidas las acciones de amparo autónomas por la jurisdicción contencioso administrativa, siendo que en primera instancia son competentes para conocer del mismo los Juzgados Superiores Estadales de la Jurisdicción Contencioso Administrativa y en segunda instancia, las Cortes de lo Contencioso Administrativa. Así se declara.

Con fundamento en lo expuesto, esta Corte declara su INCOMPETENCIA para conocer de la presente acción de amparo constitucional interpuesto, en consecuencia, se DECLINA la competencia para el conocimiento de la misma en los Juzgados Superiores de lo Contencioso Administrativo de la Región Capital. En consecuencia, se ORDENA remitir el presente expediente al Juzgado Superior de lo Contencioso Administrativo de la Región Capital que ejerza funciones de distribuidor. Así se decide.

-III-
DECISIÓN

Por las razones antes expuestas, esta Corte Primera de lo Contencioso Administrativo, administrando justicia en nombre de la República Bolivariana de Venezuela y por autoridad de la Ley, declara:

1. Su INCOMPETENCIA para conocer de la acción de amparo constitucional interpuesta por los abogados Hugo Mijares Flores y Mirna Valero Blanco, actuando con el carácter de apoderados judiciales de la Sociedad Mercantil SUMINISTROS Y EQUIPOS MÉDICOS CLÍNICOS Y HOSPITALARIOS M. & H., C.A., contra el SERVICIO NACIONAL INTEGRADO DE ADMINISTRACIÓN ADUANERA Y TRIBUTARIA (SENIAT).

2. DECLINA la competencia para el conocimiento del recurso interpuesto en los Juzgados Superiores de lo Contencioso Administrativo de la Circunscripción Judicial de la Región Capital.

3. ORDENA la remisión del expediente al Juzgado Superior de lo Contencioso Administrativo de la Región Capital que ejerza funciones de distribuidor.

Publíquese, regístrese y notifíquese. Déjese copia de la presente decisión.

Dada, sellada y firmada en la Sala de Sesiones de la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo, en Caracas a los treinta (30) días del mes de julio de dos mil diecinueve (2019). Años 209° de la Independencia y 160° de la Federación.
El Juez Presidente,

EMILIO RAMOS GONZÁLEZ

El Juez Vicepresidente,

HERMES BARRIOS FRONTADO
El Juez,

EFRÉN NAVARRO
Ponente

La Secretaria,

MARÍA LUISA MAYORAL

Exp. Nº 2019-269
EN/

En fecha______________________________ ( ) de __________________________ de dos mil diecinueve (2019), siendo la(s) _________________ de la ___________________, se publicó y registró la anterior decisión bajo el N° ___________________.

La Secretaria,