TSJ Regiones - Decisión

JUEZ PONENTE: HERMES BARRIOS FRONTADO
EXPEDIENTE N° 2019-59

En fecha 8º de febrero de 2019, se recibió en la Unidad de Recepción y Distribución de Documentos (U.R.D.D.) de las Cortes Primera y Segunda de lo Contencioso Administrativo, el oficio Nº 19-0009, de fecha 8 de enero de 2019, emanado del Juzgado Superior Estadal Sexto Contencioso Administrativo de la Circunscripción Judicial de la Región Capital, anexo al cual remitió el expediente contentivo del recurso contencioso administrativo funcionarial interpuesto por los abogados Salvador Antonio Luque Godoy, Ricardo Arturo Navarro Urbaez y Enrique José Chacón Breto, inscritos en el Instituto de Previsión Social del Abogado (INPREABOGADO) bajo los Nros. 154.750, 21.085 y 41.762, respectivamente, actuando con el carácter de apoderados judiciales de la ciudadana LUISA ELENA SEQUERA ASCANIO, titular de la cedula de identidad Nº 4.584.570, contra el MINISTERIO DEL PODER POPULAR PARA EL TRANSPORTE TERRESTRE.

Dicha remisión se efectuó de conformidad con el artículo 84 del Decreto con Rango, Valor y Fuerza de Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República, para conocer en consulta del fallo dictado en fecha 23 de noviembre de 2017, por el referido Juzgado Superior, que declaró Parcialmente Con Lugar la querella interpuesta.

En fecha 26 de febrero de 2019, se dio cuenta a la Corte, se designó Ponente al Juez HERMES BARRIOS FRONTADO, a quien se ordenó pasar el expediente en virtud de lo previsto en el artículo 94 de la Ley Orgánica de la Jurisdicción Contencioso Administrativa. En esa misma fecha, se pasó el expediente al Juez Ponente.

Realizada la revisión de las actas procesales que conforman el presente expediente, esta Corte Primera de lo Contencioso Administrativo pasa a dictar sentencia, previa las siguientes consideraciones:

I
DEL RECURSO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO
FUNCIONARIAL

En fecha 6 de febrero de 2017, los abogados Salvador Antonio Luque Godoy, Ricardo Aturo Navarro Urbaez y Enrique José Chacón Breto, actuando con el carácter de apoderados judiciales de la ciudadana Luisa Elena Sequera Ascanio, interpusieron recurso contencioso administrativo funcionarial contra el Ministerio del Poder Popular para Transporte y Obras Públicas, con base en las razones de hecho y de derecho siguientes:

Explanaron que, la ciudadana Luisa Elena Sequera Ascanio, luego de haber trabajado por treinta y dos (32) años en la Administración Pública, fue beneficiaria de la jubilación por parte del Ministerio del Poder Popular para Transporte y Obras Públicas; que acuden a la vía jurisdiccional para impugnar el monto fijado como pago mensual de jubilación y pretenden su corrección de conformidad con lo establecido en el artículo 14 del Decreto con Rango, Valor y Fuerza de Ley sobre el Régimen de Jubilaciones y Pensiones de los Trabajadores y las Trabajadoras de la Administración Pública Nacional, Estadal y Municipal, y, el cobro de diferencia de prestaciones sociales.
Arguyeron, que impugnan por medio del procedimiento funcionarial, los montos y la forma de liquidación de las prestaciones sociales establecidos en la Resolución Nº 0000305 del 24 de octubre de 2016, emitido por la ciudadana Ana Yadira Baltodano en su condición de Directora General de la Oficina de Gestión Humana del Ministerio del Poder Popular para Transporte y Obras Públicas, de la que quedó notificada su poderdante en fecha 8 de noviembre del mismo año. Toda vez que, a decir de ellos, fueron transgredidos los artículos 28 y 54 de la Ley del Estatuto de la Función Pública y el artículo 10 del Decreto Ley eiusdem, al haber sido establecido un monto inferior al salario mínimo y por cuanto no consta el pago del bono de productividad que constituye salario y que debe ser considerado para todos los beneficios laborales incluyendo el cálculo de prestaciones sociales así como también el beneficio de jubilación.

Manifestaron que, el bono de producción o de productividad fue acordado por el Ministro para todos los empleados y trabajadores del Ministerio del Poder Popular para Transporte y Obras Públicas, cancelado desde el año 2013 de forma ininterrumpida, bimensual, constante y dentro de los parámetros del concepto de “salario” que establece la normativa laboral análoga (artículo 105 de la Ley Orgánica del Trabajo, los Trabajadores y las Trabajadoras); y, el artículo 32 del Reglamento de la Ley de Carrera Administrativa, parcialmente vigente en todo cuanto favorezca al trabajador y no contraríe la Ley del Estatuto de la Función Pública, que dispone que las primas de carácter permanente son salario.

Alegaron que, la jubilación es un derecho que surge de la acumulación de una serie de requisitos de ley necesarios para su consideración y aprobación, y, que constituye un derecho humano, social, fundamental e irrenunciable. Que, al no haber cancelado el bono de productividad ni contabilizarlo para el pago de la jubilación y de las prestaciones sociales, la Administración no cumplió la obligación de respetar la integridad del salario y por consiguiente de la jubilación, viéndose mermado la progresividad y disfrute pleno de los derechos fundamentales de la ciudadana Luisa Elena Sequera Ascanio.
Afirmaron que, el bono de productividad es “…una prestación permanente muy cercana a lo que debe entenderse (por no decir que exacta) de la prima de carácter permanente, que puede definirse en el ámbito laboral como una cantidad de dinero que se concede como suplemento de un pago principal a modo de incentivo o recompensa por la consecución de una labor o trabajo, concepto este que sirve plenamente para definir el llamado bono de productividad por la cercanía de sus definiciones, así ha sido objeto de sentencia dictada por la Corte Primera en los (sic) Contencioso Administrativa en sentencia de fecha 05 de diciembre de 2006, (caso Rubén Salvador Ovalles Araque Vs. Ministerio de Finanzas)…” (Negrillas del texto original).

Precisaron que, el acto administrativo referido incurrió en suposición falsa por errónea aplicación e interpretación del artículo 10 del Decreto con Rango, Valor y Fuerza de Ley sobre el Régimen de Jubilaciones y Pensiones de los Trabajadores y las Trabajadoras de la Administración Pública Nacional, Estadal y Municipal, ya que “…el salario que debió tomarse en consideración en este período, debió establecerse por el promedio ponderado de los últimos 12 meses de salario real cancelado, antes de la jubilación, debiendo incluir el Bono Bimensual (que es salario) y que el ministerio en comento paga a sus Empleados y Funcionarios activos. Pero es el caso, que al restar dicho bono, les fue cercenado una parte importantísima del Salario con el que un funcionario público, pueda mantener las necesidades básicas de sí mismo y de su familia, tal y como lo dispone el artículo 91 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela…”.

Finalmente, estimaron la demanda en trescientos cuarenta y seis mil setecientos treinta y tres bolívares con dos céntimos (Bs. 346.733,02) y solicitaron que el demandado sea condenado a los siguientes: 1) realizar los recálculos del monto de pensión mensual de jubilación y de las prestaciones sociales, tomando como base lo dispuesto en el artículo 14 del Decreto con Rango, Valor y Fuerza de Ley sobre el Régimen de Jubilaciones y Pensiones de los Trabajadores y las Trabajadoras de la Administración Pública Nacional, Estadal y Municipal, sin que en ningún momento, el monto de jubilación, pueda ser inferior al salario mínimo nacional; 2) pagar el monto de jubilación y bono bimensual correspondiente al salario actual del cargo de Profesional III que venía desempeñando en la Oficina de Auditoría Interna del Ministerio, más la antigüedad que le corresponde en base a los años de servicio; 3) cancelar la diferencia de prestaciones sociales y pensión de jubilación mensual por falta de pago oportuno del bono de productividad que vencieren hasta el momento en que quede firme la sentencia definitiva; , cuyo calculo hasta el 31 de diciembre de 2016 arroja un monto de trescientos cuarenta y seis mil setecientos treinta y tres bolívares con dos céntimos (Bs. 346.733,02). Y, que por experticia complementaria del fallo sean efectuados los cálculos referidos y que todos los montos resultantes sean indexados.

II
DE LA SENTENCIA CONSULTADA

En fecha 23 de noviembre de 2017, el Juzgado Superior Sexto Civil de lo Contencioso Administrativo de la Región Capital, dictó sentencia mediante la cual declaró Parcialmente Con Lugar el recurso contencioso administrativo funcionarial, bajo la siguiente motivación:

“…DECISIÓN
En mérito de lo antes expuesto, este Juzgado Superior Sexto de lo Contencioso Administrativo de la Región Capital, administrando Justicia en nombre de la República Bolivariana de Venezuela y por autoridad de la Ley declara PARCIALMENTE CON LUGAR la querella interpuesta por los abogados Salvador Antonio Luque Godoy, Ricardo Arturo Navarro Urbaez y Enrique José Chacón Breto, inscritos en el Inpreabogado bajo los Nros. 154.750, 21.085 y 41.762, respectivamente, actuando en su carácter de apoderados judiciales de la ciudadana LUISA ELENA SEQUERA ASCANIO, titular de la cédula de identidad Nro. V-4.584.570. contra el MINISTERIO DEL PODER POPULAR PARA TRANSPORTE Y OBRAS PÚBLICAS.

PRIMERO: Se ORDENA al MINISTERIO DEL PODER POPULAR PARA EL TRANSPORTE Y OBRAS, realizar el recálculo de las prestaciones sociales de la ciudadana LUISA ELENA SEQUERA ASCANIO, en el cual incluya en el salario normal el Bono de Productividad, y previa deducción de lo ya cancelado le CANCELE las diferencias arrojadas.

SEGUNDO: Se ORDENA al MINISTERIO DEL PODER POPULAR PARA TRANSPORTE TERRESTRE Y OBRAS PÚBLICAS, proceda al recálculo de la jubilación de la ciudadana LUISA ELENA SEQUERA ASCANIO, con base al porcentaje otorgado de 80% tomando en cuenta el sueldo básico en el cual se incluya el Bono de Productividad, así como las demás compensaciones contenidas en el artículo 9 del Decreto con Rango, Valor y Fuerza de Ley sobre el Régimen de Jubilaciones y Pensiones de los Trabajadores y las Trabajadoras de la Administración Pública Nacional, Estadal y Municipal y el 15 de su Reglamento, y le sea CANCELADA las diferencias dejadas de percibir de la jubilación previa deducción de lo ya cancelado a partir del el 1º de noviembre de 2016, hasta la ejecución de la presente decisión.

TERCERO: Se ORDENA al MINISTERIO DEL PODER POPULAR PARA EL TRANSPORTE Y OBRAS PÚBLICAS que realice el ajuste del monto de jubilación asignada a la ciudadana LUIS ELENA SEQUERA ASCANIO, tomando en consideración las variaciones que haya experimentado el sueldo correspondiente al último cargo que ejercía cuando fue jubilada, esto es, Profesional III o su equivalente en caso de no existir y en el supuesto que el monto de la jubilación resulte inferior al salario mínimo, se ordena pues que se realice el ajuste de la pensión desde el 01 de enero de 2017 “inclusive” hasta la fecha del efectivo pago, ello con base al aumento en la Escala General de sueldos para Funcionarios y Funcionarias Públicos, contenido en el Decreto Presidencial Nº 2.261 publicado en la Gaceta Oficial de la República Bolivariana de Venezuela Nº 41.070 de fecha 09 de enero de 2017.

CUARTO: Se NIEGA la procedencia de los montos establecidos en el escrito libelar y se NIEGA la diferencia del Bono de Productividad acumulado “…hasta el 31 de diciembre de 2016…”, conforme la motivación antes expuesta.

QUINTO: Se NIEGA la procedencia de “…los bonos de productividad que se vencieren hasta la total y definitiva cancelación de los mismos y aspectos demandados ene l presente libelo hasta la cancelación definitiva por ejecución del fallo…”, de acuerdo a la motiva que antecede.

SEXTO: Se ORDENA el pago de la INDEXACIÓN desde la fecha de admisión del presente recurso contencioso administrativo funcionarial, hasta el momento en que se haga efectivo los montos acordados en la presente decisión.

SÉPTIMO: Se ORDENA realizar una experticia complementaria del fallo de conformidad con el artículo 249 del Código de Procedimiento Civil, conforme a lo expuesto en la motiva que antecede…”.

III
DE LA COMPETENCIA

Corresponde a esta Corte pronunciarse con relación a su competencia para conocer en consulta de los fallos dictados por los Juzgados Superiores de lo Contencioso Administrativo, cuando éstos resulten contrarios a los intereses de la República.

La prerrogativa procesal de la consulta se encuentra establecida en el artículo 86 del Decreto con Rango, Valor y Fuerza de la Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República Bolivariana de Venezuela, el cual establece lo siguiente:

“Artículo 86. Toda sentencia contraria a la pretensión, excepción o defensa de la República, debe ser consultada al Tribunal Superior competente”.

En concordancia con la norma citada, se observa que conforme al artículo 110 de la Ley del Estatuto de la Función Pública, el conocimiento en alzada de las sentencias dictadas por los Juzgados Superiores de lo Contencioso Administrativo en materia de recursos contencioso administrativo funcionariales, le corresponde a la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo.

De lo anterior, se evidencia que siendo las Cortes de lo Contencioso Administrativo los órganos de superior jerarquía respecto de los Juzgados Superiores de lo Contencioso Administrativo, esta Corte resulta COMPETENTE para conocer en consulta de la sentencia dictada en fecha 23 de noviembre de 2017, por el Juzgado Superior Sexto Contencioso Administrativo de la Circunscripción Judicial de la Región Capital.

IV
CONSIDERACIONES PARA DECIDIR

Declarada la competencia de esta Corte para conocer de la consulta planteada, considera necesario establecer la finalidad de dicha institución jurídica como una prerrogativa procesal a favor de la República, en los términos previstos en el artículo 84 del Decreto con Rango, Valor y Fuerza de Ley de Reforma Parcial de la Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República, esto es, con relación a todas aquellas sentencias que resulten contrarias a la pretensión, excepción o defensa de la República.

En tal sentido, es necesario señalar que la consulta en cuestión ha de ser planteada por el respectivo Juzgado Superior, en ausencia del ejercicio del recurso de apelación de alguna de las partes y que no constituye una fórmula general de control de la juridicidad del fallo objeto de consulta, sino que su finalidad es, como lo dispone en forma inequívoca el artículo 84 eiusdem, un medio de defensa de los intereses de la República, cuando ésta sea condenada en la sentencia dictada por el Tribunal que conoce en primera instancia, tal y como fue expresado por la Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia en sentencias Nº 902 de fecha 14 de mayo de 2004 (caso: C.V.G. Bauxilum, C.A.) y Nº 1.107 de fecha 8 de junio de 2007 (caso: Procuraduría General del estado Lara).

El criterio anterior ha sido recientemente ratificado por la Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia en sentencia N° 1071, de fecha 10 de agosto de 2015 (caso: María del Rosario Hernández Torrealba), al señalar lo siguiente:

“Ahora bien, de conformidad con el criterio esbozado la institución de la consulta es un medio de revisión o de examen de la adecuada subsunción de la sentencia al derecho y un mecanismo de control judicial en materias relacionadas con derechos y garantías constitucionales, orden público e interés general, que ameritan un doble grado de cognición.
De igual forma, esta institución entendida como prerrogativa procesal es una ventaja a favor de la República, los Estados y cualquier órgano o ente que le sea extensible dicha prerrogativa, que representa una flexibilización al principio de igualdad entre las partes en juicio, cuyo objeto es lograr un control, por parte del Juez de alzada, sobre aspectos de la sentencia de instancia, que por su naturaleza inciden negativamente en los principios atinentes al orden público, constitucional y del interés general. Por tanto, la consulta no puede concebirse como un medio de impugnación de decisiones jurisdiccionales, pues esa concepción tendría su fundamento en la deficiencia de los representantes judiciales de los órganos o entes beneficiados por esa prerrogativa, que omiten presentar dentro de los lapsos correspondientes, los respectivos recursos de apelación, y en razón de ello, al no haber controversia en segunda instancia, tampoco puede el Juez de alzada reportar al órgano o ente favorecido, ventajas excesivas frente a su oponente, pues desvirtuaría el sentido y alcance del artículo 259 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, que privilegia el control subjetivo respecto a la esfera de protección de derechos de la ciudadanía (vid. Sentencia N° 989/2013 dictada por esta Sala).
Como corolario de lo anterior, se reitera que en todos los juicios incoados contra la República subyace un eventual menoscabo económico para su patrimonio, que puede llegar a afectar la situación patrimonial de la población y mermar la eficiencia en la prestación de los servicios públicos, de allí que, el Juez de alzada se encuentra en la obligación –aun cuando no medie recurso de apelación- de revisar el fallo de instancia para evitar perjuicios económicos ilegítimos al Estado.
Con base en lo expuesto, resulta necesario precisar, a modo de ejemplo y sin que ello pueda considerarse taxativamente, que cuando un Juez se encuentre en sede de la consulta obligatoria a tenor de lo instituido por el artículo 72 del Decreto con Rango, Valor y Fuerza de Ley de Reforma Parcial del Decreto con Fuerza de Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República, debe circunscribirse a revisar si el fallo de instancia se apartó del orden público, violentó normas de rango constitucional o de interpretaciones y criterios vinculantes sentados por esta Sala, quebrantamientos de formas sustanciales en el proceso o de las demás prerrogativas procesales, o de una incorrecta ponderación del interés general”.

Del criterio parcialmente transcrito se desprende que en todos los juicios incoados contra la República subyace un eventual menoscabo económico para su patrimonio, que puede llegar a afectar la situación patrimonial de la población y mermar la eficiencia en la prestación de los servicios públicos, de allí que, el Juez de alzada se encuentra en la obligación de revisar el fallo de instancia para evitar perjuicios económicos ilegítimos al Estado, aun cuando no medie recurso de apelación, siendo que cuando un Juez se encuentre en sede de la consulta obligatoria a tenor de lo instituido por el artículo 84 del Decreto con Rango, Valor y Fuerza de Ley de Reforma Parcial del Decreto con Fuerza de Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República, debe circunscribirse a revisar si el fallo de instancia se apartó del orden público, violentó normas de rango constitucional o de interpretaciones y criterios vinculantes sentados por la Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia, quebrantamientos de formas sustanciales en el proceso o de las demás prerrogativas procesales o de una incorrecta ponderación del interés general.

Sobre la base de las anteriores consideraciones, siendo que en la presente causa se ha planteado la consulta del fallo dictado en primera instancia, que declaró Parcialmente Con Lugar el recurso contencioso funcionarial interpuesto y, visto que la parte recurrida es la República Bolivariana de Venezuela por órgano del Ministerio del Poder Popular para Transporte y Obras Públicas, es por ello, que le resulta aplicable la prerrogativa procesal in comento y en consecuencia, esta Corte declara PROCEDENTE la consulta obligatoria de Ley. Así se decide.

Siendo ello así, esta Alzada ejerciendo funciones de consulta procede a verificar si el fallo dictado se encuentra ajustado a derecho y al efecto se observa que el Juzgado a quo declaró Parcialmente Con Lugar el recurso contencioso administrativo funcionarial interpuesto y en consecuencia ordenó lo siguiente: 1) el recálculo de las prestaciones sociales de la ciudadana Luisa Elena Sequera Ascanio en el cual sea incluido en el salario normal el Bono de Productividad; y, que le sean canceladas las diferencias dejadas de percibir de las prestaciones sociales previa deducción de lo ya cancelado; 2) el recálculo del monto de la pensión mensual jubilación de la ciudadana Luisa Elena Sequera Ascanio con base al porcentaje otorgado de 80% del sueldo básico e incluyendo el Bono de Productividad, así como las demás compensaciones contenidas en el artículo 9 del Decreto con Rango y Fuerza de Ley sobre el Régimen de Jubilaciones y Pensiones de los Trabajadores y las Trabajadoras de la Administración Pública Nacional, Estadal y Municipal y 15 de su Reglamento; y, que le sean canceladas las diferencias dejadas de percibir de la jubilación previa deducción de lo ya cancelado a partir del 1º de noviembre de 2016, hasta la ejecución de la presente decisión; 3) el reajuste del monto de jubilación, tomando en consideración las variaciones que haya experimentado el sueldo correspondiente al último cargo que ejercía cuando fue jubilada, esto es, Profesional III, o su equivalente en caso de no existir, y en el supuesto que el monto de la jubilación resulte inferior al salario mínimo, se ordena pues que se realice el reajuste de la pensión de jubilación desde el 1º de enero de 2017 hasta la fecha del pago efectivo; y, 4) la indexación mediante la realización de una experticia complementaria del fallo desde la fecha de admisión del presente recurso, hasta el momento en que se haga efectivo el pago los montos acordados en el mismo fallo.

Ahora bien, se evidencia, que el Juzgador Superior estableció en su fallo la procedencia del bono de productividad, al establecer que “…observa este Juzgador que el Bono de Productividad fue cancelado de manera ininterrumpida de forma consecutiva bimensualmente, es decir, cada dos meses, concretamente desde el año 2013, tal como se desprende tanto de los documentos consignados –Oficios emanados del Órgano querellado- como de los recibos de pago de nómina consignados por el querellante como parte de los anexos de su escrito libelar, en base a lo antes indicado, puede este Sentenciador asegurar que este bono se encuentra directamente relacionado con la prestación de servicio, toda vez que el mismo fue pagado de manera permanente (bimensual) siendo por lo tanto justo que dichos pagos formen parte del salario, tal y como lo establece el artículo 92 de nuestro Texto Fundamental y los artículos 122 y 104 de la Ley Orgánica para el Trabajo, los Trabajadores y las Trabajadoras, a los fines del cálculo de las prestaciones sociales y demás beneficios laborales. Así se decide…”.

Asimismo, el juzgado a quo concluyó que es considerado salario toda remuneración o sueldo percibida al empleado de manera habitual, entiéndase, con carácter regular y permanente a razón de la contraprestación del servicio prestado, y que este responde a factores de incentivos y dado que el Bono de Productividad forma parte del salario normal de la funcionaria querellante y que este no fue incluido en el cálculo de sus prestaciones sociales ni en el cálculo de su pensión de jubilación, ordenó el recálculo tanto de las prestaciones sociales como de la pensión mensual de jubilación, en el cual deberá incluirse en el salario normal el Bono de Productividad, y previa deducción de lo ya pagado le sea cancelada la diferencia arrojada de ambos beneficios laborales.

Ahora bien, al respecto es necesario destacar que la pensión de jubilación se incluye en el derecho constitucional a la seguridad social reconocido por nuestra Constitución de la República Bolivariana de Venezuela en su artículo 86, para aquellas personas que cumplan con los requisitos de edad y años de servicio, a los fines que sea beneficiaria de este privilegio de orden social; pues su espíritu es, precisamente, garantizar la calidad de vida del funcionario público o trabajador privado, una vez que es jubilado.

En este sentido, la seguridad social consagrada en nuestra Constitución Nacional debe ser entendida como un sistema que abarca toda una estructura que integra entes de derecho público, al igual que del régimen privado, cuyo objeto común es garantizar la obtención de los medios económicos suficientes para cubrir las necesidades básicas de los titulares del derecho a pensiones y jubilaciones y de obligatoria aplicación a los diferentes entes de derecho público o privado, distintos de la República, que hayan implementado mecanismos alternativos de pensiones y jubilaciones, por ser considerados como parte integrante del actual sistema de seguridad social, inclusive aquellos derivados de las contrataciones colectivas o laudos arbitrales, tal como lo señala la Carta Magna en su artículo 86 el cual expresa:

“Artículo 86. Toda persona tiene derecho a la seguridad social como servicio público de carácter no lucrativo, que garantice la salud y asegure protección en contingencias de maternidad, paternidad, enfermedad, invalidez, enfermedades catastróficas, discapacidad, necesidades especiales, riesgos laborales, pérdida de empleo, desempleo, vejez, viudedad, orfandad, vivienda, cargas derivadas de la vida familiar y cualquier otra circunstancia de previsión social. El Estado tiene la obligación de asegurar la efectividad de este derecho, creando un sistema de seguridad social universal, integral, de financiamiento solidario, unitario, eficiente y participativo, de contribuciones directas o indirectas. La ausencia de capacidad contributiva no será motivo para excluir a las personas de su protección. Los recursos financieros de la seguridad social no podrán ser destinados a otros fines. Las cotizaciones obligatorias que realicen los trabajadores y las trabajadoras para cubrir los servicios médicos y asistenciales y demás beneficios de la seguridad social podrán ser administrados sólo con fines sociales bajo la rectoría del Estado. Los remanentes netos del capital destinado a la salud, la educación y la seguridad social se acumularán a los fines de su distribución y contribución en esos servicios. El sistema de seguridad social será regulado por una ley orgánica especial.”

De la norma trascrita, se evidencia que el Legislador ha establecido constitucionalmente el derecho a la seguridad social, como servicio público no lucrativo, mediante un régimen de pensiones y jubilaciones, otorgados a los funcionarios públicos y trabajadores privados, con el propósito de recompensarlos por el servicio prestado y garantizarles un sustento permanente que cubra sus necesidades elementales y básicas en una etapa tan delicada como la vejez, a los fines de mantener una calidad de vida digna y decorosa.

En efecto, el derecho constitucional a la seguridad social incluye el derecho a disfrutar de la pensión de jubilación; razón por la cual, el objetivo de la jubilación es que su beneficiario quien cesó en la prestación de servicio, mantenga la misma o una mayor calidad de vida de la que tenía, producto de los ingresos que provengan de la pensión de jubilación, con la finalidad de asegurar una vejez cónsona con los principios de dignidad que recoge el Texto Fundamental en su artículo 80 y el cual reza:

“Artículo 80. El Estado garantizará a los ancianos y ancianas el pleno ejercicio de sus derechos y garantías. El Estado, con la participación solidaria de las familias y la sociedad, está obligado a respetar su dignidad humana, su autonomía y les garantizará atención integral y los beneficios de la seguridad social que eleven y aseguren su calidad de vida. Las pensiones y jubilaciones otorgadas mediante el sistema de Seguridad Social no podrán ser inferiores al salario mínimo urbano. A los ancianos y ancianas se les garantizará el derecho a un trabajo acorde con aquellos y aquellas que manifiesten su deseo y estén en capacidad para ello”.
Del artículo transcrito, se colige que resulta obligatorio para la Administración Pública, el pago de una pensión de jubilación que sirva de sustento al funcionario que prestó sus servicios. Aunado a ello, se debe tener en cuenta el hecho de que el Legislador previó que las pensiones o jubilaciones otorgadas no podrán ser inferiores al salario mínimo urbano, confirmando de esta manera la necesidad del reajuste periódico de la pensión jubilatoria a los fines que la misma no resulte ilusoria e insuficiente para el sustento del funcionario jubilado frente a la devaluación de la moneda por efecto de la inflación.

En este sentido, la Ley del Estatuto Sobre el Régimen de Jubilaciones y Pensiones de los Funcionarios o Empleados de la Administración Pública Nacional, de los Estados y de los Municipios en su artículo 14, señala:

“Artículo 14. El monto de la jubilación podrá ser revisado periódicamente, tomando en cuenta el monto del salario mensual que para el momento de la revisión tenga el último cargo con el que se otorgó el beneficio de jubilación y el mismo porcentaje de referencia para el cálculo del monto de la jubilación”.

Asimismo, el artículo 16 del Reglamento de la citada Ley establece:

“Artículo 16: El monto de las jubilaciones podrá ser revisado en los casos en que se produzcan modificaciones en el régimen de remuneraciones de los funcionarios o empleados sujetos a la Ley del Estatuto. La revisión del monto de la jubilación procede, en cada caso, respecto del sueldo correspondiente al cargo que ejercía el funcionario o empleado para el momento de ser jubilado. Los ajustes que resulten de esta revisión, se publicarán en el órgano oficial respectivo”.

De la anterior transcripción se colige, que efectivamente todo ajuste de pensión de jubilación debe hacerse con base en la remuneración del último cargo ejercido por el jubilado, para el momento de la revisión de la misma.

Así pues, podemos definir la pensión de jubilación como el derecho que se le otorga a un funcionario por la prestación efectiva de sus servicios a la Administración Pública y cuando la persona ha cumplido con una serie de requisitos legales para ser acreedor de la misma. Por lo tanto, dicha pensión al igual que el sueldo que devengue un funcionario activo tiene carácter alimentario, toda vez, que le permite al jubilado satisfacer sus necesidades básicas.

Es por ello que, tanto el artículo 14 de la Ley del Estatuto sobre el Régimen de Jubilaciones y Pensiones de los Funcionarios o Empleados al Servicio de la Administración Pública Nacional, de los Estados y de los Municipios, como el artículo 16 del Reglamento de la referida Ley, establecen que la Administración “podrá” revisar el monto de las pensiones de jubilación, cuando se produzcan modificaciones en el régimen de remuneraciones de los funcionarios o empleados activos, tomando en cuenta para el momento de la revisión de la pensión de jubilación, el nivel de remuneración que tenga el cargo que desempeñó el funcionario jubilado.

Lo anterior tiene su fundamento en la Sentencia Nº 2009-1040 dictada por la Corte Segunda de lo Contencioso Administrativo de fecha 10 de junio de 2009, (caso: Ebe Hermelinda Ontiveros Paolini Vs Ministerio de Finanzas hoy día Ministerio del Poder Popular Para las Finanzas), cuyo contenido es el siguiente:

“…Así pues, en dicha oportunidad, esta Corte estableció que el hecho de que la Administración tuviese la facultad de proceder a la revisión de los montos de las jubilaciones fuese discrecional, no constituía de entrada una negación de tal posibilidad y que, por el contrario, se trataba de una discrecionalidad tutelada por el propio constituyente, puesto que dicha revisión y su consiguiente ajuste se encontraban sujetas a las disposiciones que al efecto establecía la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, como parte de un sistema integral de justicia y de asistencia social resguardado por el aludido Texto Fundamental, en razón de los otros derechos sociales que éste involucraba, por lo que, luego de examinar las disposiciones pertinentes en la Ley del Estatuto Sobre el Régimen de Jubilaciones y Pensiones de los Funcionarios o Empleados de la Administración Pública Nacional, de los Estados y de los Municipios, en concordancia con los derechos y garantías fundamentales amparado por la Constitución, se deducía que el propósito de las mismas conllevaba a la revisión del monto de las jubilaciones como garantía de la eficacia de las normas en comento y, en consecuencia, del logro de los fines sociales perseguidos por el legislador.
Siendo las cosas así, resulta claro que debe observarse que dicha facultad, más que una posibilidad, ha de ser entendida como una obligación de la Administración Pública de proceder oportunamente a la revisión y ajuste de las pensiones de jubilación otorgadas a sus antiguos empleados en retribución de su edad y los años de servicio prestados, cada vez que se efectúen aumentos en los montos de los sueldos que percibe su personal activo…” (Resaltado y Subrayado de esta Corte).

Ello así, y tal como se ha señalado en las precedentes consideraciones, el derecho a la revisión y ajuste de la pensión jubilatoria encuentra su contraprestación en la obligación que tiene la Administración Pública de proceder oportunamente a la revisión y correspondiente ajuste de dicha pensión, cada vez que se sucedan aumentos en la escala de salarios que percibe su personal activo, la cual, constituye una obligación de tracto sucesivo.

Siendo ello así, considera este órgano Jurisdiccional, que existe la obligación para todos los entes del Estado, realizar constantes estudios económicos a los fines de efectuar ajustes periódicos a dichas pensiones y/o jubilaciones, de esta forma asegurar el bienestar social de los pensionados o jubilados, ello con el propósito de dar fiel y cabal cumplimiento a las disposiciones constitucionales y legales.

Al respecto, esta Alzada observa del examen de las actas que conforman el expediente que al folio 13 corre inserta copia simple de la comunicación OGH/DAL/DJP/Nº 01617-16, de fecha 1º de noviembre de 2016, suscrita por la Directora General de la Oficina de Gestión Humana, mediante la cual le notificó a la hoy querellante que se le otorgó la jubilación ordinaria, siendo que dicho medio documental no fue desconocido ni impugnados por la parte contra quien se opone esta Corte le otorga valor probatorio de conformidad con lo previsto en el artículo 429 del Código de Procedimiento Civil.

En tal sentido, esta Corte considera que el a quo actuó ajustado a derecho al ordenar el ajuste de la pensión de jubilación de conformidad con el Decreto Presidencial Nº 2.661, publicado en la Gaceta Oficial de la República Bolivariana de Venezuela Nº 41.070, de fecha 9 de enero de 2017, e igualmente esta Corte ordena la aplicación de dicho ajuste de los aumentos posteriores decretados por el Ejecutivo Nacional, y a los aumentos que de manera particular hubiere realizado el organismo. Así se decide.

En atención a la argumentación antes expuesta, esta Corte concluye que efectivamente resulta procedente la revisión de la pensión de jubilación de la ciudadana, Luisa Elena Sequera Ascanio, tomando en consideración las variaciones que experimente el sueldo correspondiente al último cargo que ejercía cuando fue jubilada, esto es, Profesional III. Así se decide.

Ahora bien, vista la procedencia de la revisión de la pensión de jubilación de la hoy querellante pasa esta Alzada a analizar lo pertinente a la inclusión del bono de productividad en el monto correspondiente a la pensión de jubilación y las prestaciones sociales que le fueron otorgadas a la querellante, Luisa Elena Sequera Ascanio.

A tal efecto, se observa que el artículo 9 de la Ley del Estatuto sobre el Régimen de Jubilaciones y Pensiones de los Funcionarios y Empleados de la Administración Pública Nacional, de los Estados y de los Municipios, dispone lo siguiente:
“A los efectos del cálculo del monto de la jubilación, se entiende por sueldo mensual del trabajador o trabajadora, el integrado por el salario básico y las compensaciones por antigüedad y servicio eficiente”.

Igualmente, se encuentra el artículo 15 del Reglamento de la Ley in commento, antes citado el cual es del tenor siguiente:
“Artículo 15: La remuneración a los fines del cálculo de la jubilación estará integrada por el sueldo básico mensual, por las compensaciones por antigüedad y servicio eficiente y por las primas que correspondan a estos conceptos.
Quedan exceptuados los viáticos, las primas por transporte, las horas extras, las primas por hijos, así como cualquier otra cuyo reconocimiento no se base en los factores de antigüedad y servicio eficiente, aunque tengan carácter permanente”.

De las normas transcritas, se deduce que el sueldo mensual de los funcionarios o empleados públicos, se compone del sueldo básico más las compensaciones otorgadas al funcionario con base en la antigüedad y el servicio eficiente, que éste posea respecto de la Administración Pública. Igualmente, previó el legislador, la exclusión de ciertos conceptos que, aún teniendo carácter permanente, no se fundan en los factores de antigüedad y servicio eficiente, tales como, los viáticos, primas por hijos, entre otros. En este sentido ya se ha pronunciado este Órgano Jurisdiccional (Vid. Sentencia N° 2006-2310 de fecha 18 de julio de 2006, caso: Gladys Renaud de Puerta vs. Ministerio de Finanzas).

Así pues, este Órgano Jurisdiccional a los fines de revisar la procedencia o no de la inclusión del bono de productividad en el monto de la pensión de jubilación, solicitada por la querellante y acordada por el Juzgado a quo, considera necesario traer a colación el criterio establecido por la Corte Segunda de lo Contencioso Administrativo en un caso similar al de autos, en el cual analizó la procedencia de dicho concepto, previo análisis del artículo 15 del Reglamento de la entonces vigente Ley del Estatuto sobre el Régimen de Jubilaciones y Pensiones de los Funcionarios o Empleados de la Administración Pública Nacional, de los Estados y de los Municipios, sentencia N° 2007-01556 de fecha 14 de agosto de 2007 caso: Carmen Josefina González Hernández contra el Servicio Nacional Integrado de Administración Aduanera y Tributaria (SENIAT), donde precisó, que:

“…tal como se desprende del artículo 15 del Reglamento de la entonces vigente Ley del Estatuto sobre el Régimen de Jubilaciones y Pensiones de los Funcionarios o Empleados de la Administración Pública Nacional, de los Estados y de los Municipios -citado ut supra-, a los fines del cálculo de la jubilación se debían tomar en cuenta (entre otros) las compensaciones por antigüedad y servicio eficiente, así como las primas que respondan a estos conceptos, pagos que deben asimismo ser efectuados de manera regular y permanente.
Ahora bien, a fin de determinar la procedencia de lo reclamado, resulta oportuno señalar que el carácter de compensación por servicio eficiente, supone que el desempeño del funcionario se caracterice por la eficiencia, término éste que según el Diccionario de la Real Academia Española, refiere a la ‘capacidad de disponer de alguien o de algo para conseguir un efecto determinado’, por lo que, en primer lugar, debe verificarse que los pagos realizados hayan sido en razón del servicio eficiente del funcionario que se trate; a este respecto, vale destacar y así lo deja establecido esta Corte, que la naturaleza de la mencionada compensación no deviene de la denominación que la autoridad pública haya dispuesto, es decir no necesariamente la misma debe llamarse ‘compensación, bono o bonificación por servicio eficiente’, sino que aún teniendo otra calificación (vg. gr. productividad) responda, como ya se dijo, al reconocimiento que se hace al funcionario por la ‘eficiencia’ en el desarrollo de sus labores. Y en segundo lugar, resulta indispensable, para que se reconozca a los efectos aquí tratados, que la aludida compensación además sea pagada de forma mensual, regular o permanente, pues de no ser así, aun cuando pueda incluso denominarse ‘compensación por eficiencia’ no podrá ser tomada en consideración a los fines de calcular la respectiva pensión de jubilación”.

Ahora bien, aplicando el referido criterio al caso de autos se logró constatar que el denominado “bono de productividad” era pagado de la manera antes descrita (mensual, regular o permanente), ello conforme a las copias de los recibos de pago a nombre de la hoy querellante insertos a los folios 19 al 37 de fechas desde el 15 de noviembre de 2015 hasta el 31 de octubre de 2016, las cuales no fueron impugnadas, por lo que tiene pleno valor probatorio conforme a lo dispuesto en el artículo 429 del Código de Procedimiento Civil. Así, de una revisión exhaustiva de las actas que conforman el presente expediente, percibía el bono de productividad bimensualmente, es decir de manera regular y permanente.

Aunado a ello, corre inserto al folio 15 del expediente judicial el memorándum de fecha 22 de septiembre de 2014, suscrito por la Directora General de la Oficina de Recursos Humanos, mediante el cual se informa que el Bono de Productividad “…con forma de pago bimensual, fue concebido (…) con la finalidad de incentivar la labor causada por el personal que de manera continua viene colaborando en el desarrollo de los objetivos del Ministerio y la necesidad de tener una herramienta motivadora que brinde reciprocidad a las exigencias laborales que se requieren para alcanzar dichos objetivos…”; por lo que, a criterio de esta Alzada debe incluirse este bono de productividad en el cálculo de la pensión de jubilación de la hoy querellante y conforme al porcentaje otorgado en la jubilación del 80% del sueldo básico, tal como lo decidió el juzgado de instancia. Así se decide.

Vistas las anteriores consideraciones, mediante las cuales se dejó claro que el Bono de Productividad debe ser considerado parte integrante del sueldo de la hoy querellante, y visto que el pago de las prestaciones sociales es un derecho previsto en la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela cuyo derecho a reclamarlas nació en el mismo momento en que culminó la relación funcionarial que mantenía con la Administración querellada, al habérsele otorgado el beneficio de la jubilación con vigencia desde el 1º de noviembre de 2016, y visto que el modo de calcular las mismas está claramente establecido en el artículo 142 de la Ley Orgánica del Trabajo, los Trabajadores y las Trabajadoras e igualmente considerando el contenido de los artículos 104 y 122 de la Ley eiusdem, esta Alzada considera que efectivamente resulta procedente el recálculo de las prestaciones sociales con la inclusión de bono de productividad, tal como lo decidió el Juzgado a quo. Así se decide.

En relación con indexación o corrección monetaria, solicitada por la querellante, la recurrida declaró procedente el pago correspondiente por concepto de indexación sobre el monto que arroje la experticia complementaria del fallo, desde la fecha de admisión de la presenta causa hasta que se ejecute la sentencia. Así se decide.

Al respecto, vale acotar que la corrección monetaria constituye un componente del derecho de consagración constitucional a la tutela judicial efectiva. Toda vez que su finalidad redunda en la actualización del poder adquisitivo de cantidades dinerarias (deudas de valor) reconocidas y ordenadas a pagar a las partes en el proceso judicial, el cual se vería mermado por el trascurso del tiempo que demora su trámite; cuya finalidad es totalmente distinta de la condena al pago por conceptos de intereses moratorios, ya que su procedencia gira en torno al establecimiento legal o contractual de los daños y perjuicios que conlleva el pago extemporáneo por tardío de una obligación dineraria.

En efecto, la procedencia de dicho concepto en la Jurisdicción Contencioso Administrativa, fue marcada por la decisión Nº 391 del 14 de mayo de 2014, (caso: “Mayerling del Carmen Castellanos Zarraga”), proferida por la Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia, el cual puso fin al criterio jurisprudencial sostenido por los Juzgados Contencioso-Administrativos, a partir del cual, los conceptos de salario y prestaciones sociales derivados de una relación funcionarial ostentaban “carácter estatutario”, el cual imposibilitaría la indexación de tales conceptos, en virtud de no existir una disposición legal que permitiese tal corrección monetaria; fallo que, vale indicar, fue reiterado en reciente decisión Nº 809 dictada por la misma Sala en fecha 21 de septiembre de 2016.

Así las cosas, dispuso la Sala Constitucional, como máximo intérprete de la Constitución, que la consagración de tales conceptos como deudas de valor y créditos de exigibilidad inmediata, cuyo retardo en el pago genera intereses, descansa en la redacción del artículo 92 eiusdem, por lo cual, al no mediar distinción del constituyente entre relaciones laborales privadas o funcionariales, tampoco habría de diferenciar el intérprete, disponiendo al efecto que la misma debe operar desde la fecha de la admisión de la demanda hasta la fecha de ejecución de la sentencia (pago efectivo), con exclusión del lapso en que el proceso haya estado suspendido por acuerdo de las partes o haya estado paralizado por motivos de caso fortuito o fuerza mayor, para lo cual el Tribunal de la causa deberá en la oportunidad de la ejecución, solicitar al Banco Central de Venezuela un informe sobre el índice inflacionario acaecido en el país entre dicho lapso, a fin aplicarlo al monto correspondiente.

Por tanto, con vista al caso que nos ocupa, esta Corte comparte el criterio del a quo que declaró procedente la solicitud de indexación judicial, la cual deberá realizarse sobre el monto que resulte del cálculo de los conceptos acordados, mediante experticia complementaria del fallo, con arreglo a las decisiones proferidas por la Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia, bajo los Nos. 391 y 809, de fechas 14 de mayo de 2014 y 21 de septiembre de 2016, desde la fecha de admisión de la demanda, hasta la oportunidad de pago efectivo del referido concepto, excluyendo el lapso en que el proceso haya

estado suspendido por acuerdo de las partes o haya estado paralizado por motivos no imputables a ellas, es decir, caso fortuito o fuerza mayor; para lo cual el tribunal de la causa deberá en la oportunidad de la ejecución, solicitar al Banco Central de Venezuela un informe sobre el índice inflacionario acaecido en el país entre dicho lapso. Así se decide.

En virtud de los razonamientos antes expuestos, esta Corte CONFIRMA, la sentencia dictada en fecha 23 de noviembre de 2017, por el Juzgado Superior Sexto de lo Contencioso Administrativo de la Región Capital que declaró PARCIALMENTE CON LUGAR el recurso contencioso administrativo funcionarial interpuesto por los abogados Salvador Antonio Luque, Ricardo Arturo Navarro Urbaez y Enrique José Chacón Breto, inscritos en el Instituto de Previsión Social del Abogado bajo los Nros. 154.750, 21.085 y 41.762, actuando en su carácter de apoderados judiciales de la ciudadana, LUISA ELENA SEQUERA ASCANIO, titular de la Cédula de Identidad Nº 4.584.570, contra el MINISTERIO DEL PODER POPULAR PARA EL TRANSPORTE Y OBRAS PÚBLICAS; por cuanto la misma, no quebrantó el orden público, ni violentó normas de rango constitucional o de interpretaciones y criterios vinculantes sentados por la Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia, quebrantamientos de formas sustanciales en el proceso o de las demás prerrogativas procesales o de una incorrecta ponderación del interés general. Así se decide.

V
DECISIÓN

Por las razones antes expuestas esta Corte Primera de lo Contencioso Administrativo, administrando justicia en nombre de la República Bolivariana de Venezuela y por autoridad de la Ley, declara:

1. Su COMPETENCIA para conocer la consulta de Ley prevista en el artículo 84 del Decreto con Rango, Valor y Fuerza de Ley de Reforma Parcial del Decreto con Fuerza de Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República, de la sentencia dictada en fecha 23 de noviembre de 2017, por el Juzgado Superior Sexto de lo Contencioso Administrativo de la Región Capital, mediante la cual declaró Parcialmente Con Lugar el recurso contencioso administrativo funcionarial interpuesto por los abogados Salvador Antonio Luque, Ricardo Arturo Navarro Urbaez y Enrique José Chacón Breto, inscritos en el Instituto de Previsión Social del Abogado bajo los Nros. 154.750, 21.085 y 41.762, actuando en su carácter de apoderados judiciales de la ciudadana, LUISA ELENA SEQUERA ASCANIO, titular de la Cédula de Identidad Nº 4.584.570, contra el MINISTERIO DEL PODER POPULAR PARA EL TRANSPORTE Y OBRAS PÚBLICAS.

2. Se declara PROCEDENTE entrar a conocer en Consulta.
3. Conociendo en consulta obligatoria de Ley, se CONFIRMA la decisión de fecha 23 de noviembre de 2017, dictada por el Juzgado Superior Sexto de lo Contencioso Administrativo de la Región.
Publíquese y regístrese. Déjese copia de la presente decisión y remítase el expediente al Tribunal de Origen a los fines de la notificación de la presente sentencia. Cúmplase lo ordenado.

Dada, firmada y sellada en la Sala de Sesiones de la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo, en Caracas a los dos (2) días del mes de mayo de dos mil diecinueve (2019). Años 209° de la Independencia y 160° de la Federación.

El Juez Presidente,

EMILIO RAMOS GONZÁLEZ
El Juez Vicepresidente,

HERMES BARRIOS FRONTADO
Ponente

El Juez,

EFRÉN NAVARRO

La Secretaria Accidental,

MARÍA LUISA MAYORAL

Exp. Nº 2019-59
HBF/11º

En Fecha dos (2) de mayo de dos mil diecinueve (2019), siendo la(s) _________________ de la ___________________, se publicó y registró la anterior decisión bajo el N° ___________________.
La Secretaria Acc.,