TSJ Regiones - Decisión

JUEZ PONENTE: EFRÉN NAVARRO
EXPEDIENTE N° 2019-423
En fecha 13 de agosto de 2019, se recibió en la Unidad de Recepción y Distribución de Documentos (U.R.D.D.) del Juzgado Nacional Primero y Segundo de lo Contencioso Administrativo de la Región Capital, escrito libelar contentivo de la demanda de nulidad interpuesta conjuntamente con amparo cautelar, por el ciudadano Raúl López Sayago, titular de la cédula de identidad N° V-3.753.290, actuando con el carácter de Rector de la UNIVERSIDAD PEDAGÓGICA EXPERIMENTAL LIBERTADOR, asistido por el abogado Gilberto López Reyes, inscrito en el Instituto de Previsión Social del Abogado (INPREABOGADO) bajo el Nº 30.753, contra el acuerdo N°0018 de la sesión virtual extraordinaria de fecha 30 de mayo de 2019 dictado por el CONSEJO NACIONAL DE UNIVERSDADES, publicado en la Gaceta Oficial de la República Bolivariana de Venezuela N°41.684 de fecha 31 de julio de 2019.
En fecha 14 de agosto de 2019, se da por recibido el asunto, se acuerda su distribución, luego del sorteo se asigna el caso a este Juzgado Nacional Primero y se designa ponente al juez EFREN NAVARRO.
En fecha 24 de septiembre de 2019, se dio cuenta al Juzgado y se ordena pasar el expediente al Juez ponente, lo cual fue ejecutado acto seguido.
Realizado el estudio individual de las actas que conforman el expediente, este Juzgado Nacional pasa a decidir, previa las consideraciones siguientes:
-I-
DE LA DEMANDA DE NULIDAD INTERPUESTA CONJUNTAMENTE CON ACCIÓN DE AMPARO CAUTELAR
En fecha 13 de agosto de 2019, el ciudadano Raúl López Sayago, en su carácter de Rector de la UNIVERSIDAD PEDAGÓGICA EXPERIMENTAL LIBERTADOR, asistido por el abogado Gilberto López Reyes, INPREABOGADO Nº 30.753, interpone demanda de nulidad conjuntamente con amparo cautelar contra el acuerdo N°0018 de la sesión virtual extraordinaria de fecha 30 de mayo de 2019, dictado por el CONSEJO NACIONAL DE UNIVERSDADES y publicado en la Gaceta Oficial de la República Bolivariana de Venezuela N°41.684 de fecha 31 de julio de 2019, fundamenta su demanda en los siguientes argumentos de hecho y de derecho:
Manifestó que, “El Presidente del Consejo Nacional de Universidades, realizó convocatoria sin fecha para una sesión virtual extraordinaria que supuestamente se celebró el 30 de mayo de 2019 (…) no constando en la agenda remitida el derecho de palabra del Br. Miguel Ángel Díaz Reyes, representante estudiantil de las Universidades Nacionales ante el Consejo Nacional de Universidades (CNU), asimismo en el supuesto negado que hubiese sido objeto de agenda el referido Acuerdo N°0018 no fue notificado por ningún medio ni físico ni virtual, hasta el 31 de julio de 2019 que aparece publicado en la Gaceta Oficial [de la República Bolivariana de Venezuela] N°41.684, e insólitamente se pudo constatar que supuestamente habían sido adoptados, entre otros, un acuerdo que lesiona la dignidad, el patrimonio moral de [la] persona [del] Rector y la de todos los rectores agrupados en AVERU que constituyen una grave y creíble amenaza contra [sus] derechos humanos, presunción de inocencia, derecho a la defensa, libertad personal...” (Negritas del original). [Corchetes de este Juzgado Nacional]
En lo atinente a la demostración del fomus boni iuris vinculada a la solicitud de amparo cautelar expuso que “…fue convocada una sesión con una agenda en la cual no estaba el punto relativo al derecho de palabra del Br. Miguel Ángel Díaz Reyes, y cuando se (…) [pretende] justificar la solicitud al Ministerio Público para que se inicie una investigación penal, por emitir pronunciamientos públicos en los cuales desconoce al gobierno legítimo y constitucional del Presidente de la República Bolivariana de Venezuela, Nicolás Maduro Moro, así por el hecho de profesar y realizar acciones abiertamente hostiles y actividades conspirativas destinadas a desestabilizar el orden constitucional y los Poderes legalmente constituidos, sin duda se trata de una presunción grave de la violación de [su] derecho a la defensa, consagrado, en el artículo 49, numeral 1, de la Ley Suprema…” [Corchetes de este Juzgado Nacional]
Que, “En segundo lugar, el órgano colegiado [le] imputó haber cometido delitos gravísimos, que implican la imposición de sanciones penales, con las correspondientes penas accesorias (…) que de adquirir visos de veracidad y legalidad requiere la apertura de un procedimiento administrativo previo (…) [que] al obviarse (…) no [le] fue permitido ejercer [su derecho a] la defensa, alegatos, promover y evacuar pruebas (…) que prefigura nítidamente la violación del derecho a la presunción de inocencia y a la defensa [ya que a su entender la] imputación casi equivale a una calificación de hechos delictivos, que desde luego, escapa a la competencia del CNU…”. (Mayúscula del Original).
Agregó que la vulneración de su derecho a la defensa se acentúa porque “…en el Acuerdo se alude a unos pronunciamientos públicos de desconocimiento del gobierno, en forma genérica, pues no se precisa ni en qué acto, ni en qué documento público, ni en qué fecha, ni lugar, supuestamente [habían ocurrido los hechos] (…) Así mismo tampoco precisa cuáles fueron [y] en qué consistieron las acciones hostiles (…) así como las supuestas actividades conspirativas en qué (Sic) particip[ó] (…) [A su entender] Queda claro entonces el cuadro jurídico y fáctico que evidencia de manera palmaria la grave violación del derecho a la presunción de inocencia, defensa y debido proceso en contra de [su] persona y de los Rectores agrupados en AVERU.”. [Corchetes de este Juzgado Nacional]
La parte actora manifestó que también estima una violación de su derecho a la defensa la decisión adoptada por el Consejo Nacional de Universidades al “…solicitar a la Contraloría General de la República, el inicio de procedimientos para la determinación de responsabilidades [por el presunto incumplimiento del] deber de presentación de informes de rendición de cuentas de los recursos correspondientes a las providencias estudiantiles, gastos de funcionamiento y de personal, entre otro asignados…”.
Alegó que “…es un hecho público, notorio y comunicacional, que las Universidades Venezolanas en general y la Universidad Pedagógica Experimental Libertador, en lo particular, presentan un déficit crónico presupuestario que viene de varios años, al punto que para el año 2019 el presupuesto alcanzó a penas para cubrir los gastos del presente ejercicio fiscal, instaurándose un procedimiento ad-hoc, que consiste en que mensualmente el Ministerio del Poder Popular para la Educación Universitaria transfiera a la Universidad el dinero para cumplir con los gastos relativos a las ‘providencias estudiantiles’, gastos de personal y de funcionamiento, pero al mismo tiempo dicho Ministerio dictó unas instrucciones sobre el deber de rendir cuenta los primeros días del mes siguiente, lo que se ha venido haciendo cabalmente. Además tiene que ser así, porque de lo contrario no se transfiere el pago del mes siguiente, y obviamente o resulta posible hacer el pago del personal.”
Respecto a la comprobación del periculum in mora señaló que “…dado el valor esencial para la dignidad humana implicado en la violación de los derechos humanos, o mejor la presunción grave de violación de esa clase de derechos, concretamente en este caso, el derecho al debido proceso, en sus atributos a la defensa y derecho a la presunción de inocencia.” Tal alegato lo fundamenta acogiendo el criterio jurisprudencial emanado de la Sala Político Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia mediante el se sostiene que el periculum in mora queda determinado con la sola verificación del fumus boni iuris…” citando para ello las sentencias 898 de fecha 18-06-2009 y 840 de fecha 27-07-2016 de esa Sala. (Negritas del original)
Agregó que “…conviene plantear que en términos concretos [el peligro de mora] consistiría en la iniciación de una investigación penal por el Ministerio Público que afectaría las condiciones psicológicas y económicas de todos los Rectores de las Universidades agrupados en AVERU, quienes deberían someterse a un largo proceso de investigación, lo que se agravaría con el sometimiento adicional al procedimiento de determinación de responsabilidad administrativa por la Contraloría General de la República; investigaciones que (…) están sustentadas en un acto administrativo viciado básicamente de inconstitucionalidad, además de ilegalidad.” [Corchetes de este Juzgado Nacional]
Fundamenta su petición de nulidad en la ilegalidad de la celebración de una sesión virtual extraordinaria, por cuanto, tal fórmula de reunión no está contemplada en el Reglamento Interno aprobado en fecha 14 de febrero de 2003 y publicado en la Gaceta Oficial de la República Bolivariana de Venezuela N°37.716, de fecha 20 de junio de 2003. No obstante lo anterior, señala que entre los años 2012 y 2017 se celebraron sesiones virtuales, que luego fueron suspendidas por el acuerdo N°0021 de fecha 30 de mayo de 2017, publicado en la Gaceta Oficial de la República Bolivariana de Venezuela N°41.181, de fecha 27 de junio de 2017, dichas sesiones virtuales estaban circunscritas solo a abordar temas relativos a modificaciones presupuestarias, saldos iniciales de caja y ofertas académicas de pregrado y postgrado, por esa razón, en opinión de la parte actora, las sesiones virtuales extraordinarias estaban limitadas “…por una agenda totalmente cerrada, de tal manera que existía una interdicción absoluta para la inclusión de otros puntos, so pena de nulidad de los actos que se aprobasen en materias distintas al referido ámbito competencial material.”
Manifestó que por efecto de la suspensión de sesiones virtuales acordada en el año 2017 “…resulta evidente que la sesión celebrada el 30 de mayo de 2019, en la cual se adoptó el Acuerdo N°0018 (…) es totalmente inviable desde el punto de vista jurídico o mejor dicho, nulo de nulidad absoluta por carecer de fundamento reglamentario y en consecuencia, el referido Acuerdo que lesiona los derechos de [su] representada es también nulo de nulidad absoluta (…) porque si la sesión de un órgano colegiado es nula de nulidad absoluta, la regla lógica jurídica más elemental impone que todos los actos que adopten en ella también sean nulos de nulidad absoluta…”
Indicó que constituye un vicio de nulidad la introducción de puntos en la agenda, distintos a los enumerados en la convocatoria de una sesión extraordinaria por cuanto “…cuando se convoca a una sesión extraordinaria de un órgano colegiado, la agenda objeto de las deliberaciones tiene un carácter cerrado, es decir, solo los puntos que figuran en la agenda pueden ser debatidos y en consecuencia, adoptar acuerdos o decisiones sobre los mismos (…) De allí que en el supuesto negado que se admitiera la validez de las sesiones virtuales extraordinarias y particularmente la celebrada el 30 de mayo de 2019 (…) al haber incluido un nuevo punto (…) el cual consistió en la proposición que hizo un representante estudiantil concerniente a la solicitud de la referida investigación penal, e inicio del procedimiento [de] determinación de responsabilidades, contra los rectores integrantes de la AVERU, la decisión que se adoptó respecto del mismo está viciada de nulidad…”
Asimismo añadió que “…la inclusión del punto relativo a la solicitud de la iniciación de una investigación penal así como la iniciación de procedimientos de determinación de responsabilidades (…) exceden el ámbito de materias que podrían ser tratadas en una sesión virtual extraordinaria (…) en esa supuesta sesión virtual extraordinaria el órgano colegiado carecía de competencia para discutir y aprobar el referido Acuerdo…”
Destacó que “…de conformidad con el artículo 8 del Reglamento interno del CNU, las actas de las sesiones precedentes deben ser aprobadas por el Consejo en la siguiente sesión y esto no ocurrió, como afirma el Secretario de la Universidad Central de Venezuela, Dr. Amalio Belmonte quien asistió a la sesión presencial del 31 de julio de 2019…”
Denunció el vicio de falso supuesto, en tanto que el acto impugnado “…imputa hechos o pronunciamientos públicos a personas o a instituciones que no se corresponden en absoluto con la verdad (…) sobre el desconocimiento del gobierno nacional (…) igual ocurre con las supuestas acciones ‘hostiles’ y actividades ‘conspirativas’, porque (…), no existe ni un solo indicio de que se haya emitido ese tipo de pronunciamientos públicos (…) Igualmente se patentiza el vicio de falso supuesto en lo tocante al incumplimiento en la rendición de cuentas de los gastos concernientes a las providencias estudiantiles, de personal y de funcionamiento, ya que hemos cumplido rigurosamente con esas rendiciones de cuenta… ” (Negritas del original)
Por todos los fundamentos de hecho y derecho anteriormente señalados, solicita que el Recurso de Nulidad se admita, que el amparo cautelar sea declarado con lugar y se declare Con Lugar la demanda de nulidad del acto impugnado.

-II-
DE LA COMPETENCIA
Corresponde a este Juzgado Nacional Primero Contencioso Administrativo de la Región Capital verificar previamente su competencia y, en tal sentido observa lo siguiente:
La Ley Orgánica de la Jurisdicción Contencioso Administrativa, delimitó el atributo de competencias de los Juzgados Nacionales de la Jurisdicción Contencioso Administrativa en el artículo 24 numeral 5, en cuya norma establece la referida competencia en los términos siguientes:
“Artículo 24. Los Juzgados Nacionales de la Jurisdicción Contencioso Administrativa son competentes para conocer de:
(…)
5. Las demandas de nulidad de los actos administrativos de efectos particulares dictados por autoridades distintas a las mencionadas en el numeral 5 del artículo 23 de esta Ley y en numeral 3 del artículo 25 de esta Ley, cuyo conocimiento no esté atribuido a otro tribunal en razón de la materia”. (Destacado de este Juzgado Nacional).
Atendiendo a la disposición legal parcialmente transcrita, se desprende el establecimiento de un régimen especial de competencia a favor de los Juzgados Nacionales de la Jurisdicción Contencioso Administrativa, en todas aquellas reclamaciones contra los actos administrativos emanados por autoridades distintas a: i) las mencionadas en el numeral 5 del artículo 23 de dicha Ley las cuales se refieren a las altas autoridades (Presidente de la República, Vicepresidente Ejecutivo, Ministros y máximas autoridades de los demás organismos de rango constitucional y de ii) las referidas en el numeral 3 del artículo 25 del mismo texto normativo las cuales se refrieren sola a autoridades estadales y municipales.
En este sentido, observa este Juzgado Nacional que la presente reclamación fue interpuesta por el ciudadano Raúl López Sayago, en su carácter de Rector de la UNIVERSIDAD PEDAGÓGICA EXPERIMENTAL LIBERTADOR, contra el acuerdo N°0018 de la sesión virtual extraordinaria de fecha 30 de mayo de 2019 dictado por el CONSEJO NACIONAL DE UNIVERSDADES, publicado en la Gaceta Oficial de la República Bolivariana de Venezuela N°41.684 de fecha 31 de julio de 2019., autoridad administrativa que no se encuentra dentro de las mencionadas en los numerales 5 del artículo 23 y 3 del artículo 25 de la Ley Orgánica de la Jurisdicción Contencioso Administrativa, motivo por el cual, este Juzgado Nacional Primero Contencioso Administrativo de la Región Capital es COMPETENTE para conocer en primera instancia la presente demanda de nulidad interpuesta conjuntamente con acción de amparo cautelar. Así se declara.
-III-
CONSIDERACIONES PARA DECIDIR
De la Admisión de la Demanda de Nulidad
Determinada como ha sido la competencia de este Juzgado Nacional Primero Contencioso Administrativo de la Región Capital para conocer la demanda de nulidad interpuesta conjuntamente con acción de amparo cautelar, si bien correspondería pasar el expediente al Juzgado de Sustanciación a los fines de hacer el pronunciamiento sobre el requisito de admisibilidad, de conformidad con la previsión establecida en el artículo 35 de la Ley Orgánica de la Jurisdicción Contencioso Administrativa; vistos los argumentos de violación de derechos constitucionales, se hace apremiante el pronunciamiento sobre la procedencia del amparo cautelar solicitado, por tanto resulta oportuno para este Órgano Jurisdiccional aplicar el criterio, expuesto por la Sala Político Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia, en sentencia Nº 1099, de fecha 10 de agosto de 2011, (caso: Inversora Horizonte, S.A.).
De esta manera, actuando este Juzgado Nacional como Juez Constitucional, ADMITE provisionalmente la presente demanda de nulidad a los fines de pronunciarse sobre el amparo cautelar intentado contra el acto administrativo de fecha 30 de mayo de 2019 suscrito por los miembros del Consejo Nacional de Universidades, mediante el acuerdo Nº 00018, publicado en la Gaceta Oficial de la Republica Bolivariana de Venezuela Nº 41.684 de fecha 31 de julio de 2019. Así se decide.
Del Amparo Cautelar:
Determinada la admisión provisional de la demanda de nulidad, pasa este Órgano Jurisdiccional a pronunciarse acerca de la medida de amparo cautelar interpuesta y a tal efecto, observa:
Respecto a la acción de amparo ejercida en forma conjunta con el recurso de nulidad, la jurisprudencia de manera reiterada, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 5 de la Ley Orgánica de Amparo sobre Derechos y Garantías Constitucionales, ha sostenido que su naturaleza es accesoria y subordinada a la acción o recurso ejercido en forma conjunta, y por tanto, su destino es temporal, provisorio, sometido al pronunciamiento final que se emita en el recurso principal. De allí que en estos casos, el mandamiento de amparo otorgado tenga solamente efectos mientras dure el juicio, requiriéndose para acordarlo la presentación en autos, de un medio de prueba suficiente que constituya presunción grave de violación o amenaza de violación de los derechos constitucionales que se invocan como lesionados. Además este Juzgado Nacional debe destacar que el procedimiento que debe regir en caso de amparo cautelar será el establecido en el artículo 103 y siguientes de la Ley Orgánica de la Jurisdicción Contencioso Administrativa.
La anterior afirmación encuentra sustento en la sentencia N° 00402 de fecha 20 de marzo de 2001, dictada por la Sala Político Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia (caso: Marvin Sierra Velasco), mediante la cual se determinó la naturaleza del amparo cautelar, criterio ratificado por la misma Sala, en Sentencia Nº 840 del 10 de junio de 2009 (caso: Alcaldía del Municipio José Gregorio Monagas), y que señaló expresamente lo siguiente:
“...Así, invariablemente ha entendido la doctrina del Alto Tribunal que en el caso de la interposición de un recurso contencioso-administrativo o de una acción popular de inconstitucionalidad de leyes y demás actos normativos, ejercidos de manera conjunta con el amparo constitucional, éste último reviste un carácter accesorio de la acción principal, al punto de que la competencia para conocer de la medida de tutelo (Sic) viene determinada por la competencia de la acción principal.
Dentro de ese contexto, luce adecuado destacar el carácter cautelar que distingue al amparo ejercido de manera conjunta y en virtud del cual se persigue otorgar a la parte afectada en su esfera de derechos constitucionales, una protección temporal, pero inmediata dada la naturaleza de la lesión, permitiendo así la restitución de la situación jurídica infringida al estado en que se encontraba antes de que ocurriera la violación, mientras se dicta decisión definitiva en el juicio principal.
(…Omissis...)
Se justifica, entonces, que una vez admitida la causa principal por la Sala, se emita al mismo tiempo un pronunciamiento sobre la medida cautelar de amparo solicitada, con prescindencia de cualquier otro aspecto, cumpliéndose así con el propósito constitucional antes acotado.
En ese sentido, es menester revisar el cumplimiento de los requisitos que condicionan la procedencia de toda medida cautelar, adaptados naturalmente a las características propias de la institución del amparo en fuerza de la especialidad de los derechos presuntamente vulnerados. Dicho lo anterior, estima la Sala que debe analizarse en primer término, el fumus boni iuris, con el objeto de concretar la presunción grave de violación o amenazas de violación del derecho constitucional alegado por la parte quejosa y que lo vincula al caso concreto; y en segundo lugar, el periculum in mora, elemento éste determinable por la sola verificación del requisito anterior, pues la circunstancia de que exista presunción grave de violación de un derecho de orden constitucional, el cual por su naturaleza debe ser restituido en forma inmediata, conduce a la convicción de que debe preservarse ipso facto la actualidad de ese derecho, ante el riesgo inminente de causar un perjuicio irreparable en la definitiva a la parte que alega la violación...”.
Así, tenemos que el amparo cautelar tiene una naturaleza meramente accesoria y preventiva respecto del recurso principal, resultando necesario para su procedencia los requisitos típicos de las medidas cautelares, sólo que atendiendo a la esencia misma del amparo se requiere la violación o amenaza de violación de derechos o garantías constitucionales.
De igual manera, en atención al criterio jurisprudencial supra transcrito, es de rigor para el Juez que emprende la labor de realizar la cognición breve que por antonomasia representa el juicio cautelar, determinar y verificar de manera ostensible la configuración del fumus boni iuris o presunción de buen derecho, como la procedencia del periculum in mora o peligro en la mora, elemento éste último determinable por la sola verificación del requisito anterior.
Bajo esta línea argumentativa, en lo que atañe al primer elemento propuesto, a saber, la presunción de buen derecho, ha sido criterio reiterado y pacífico de la doctrina como de la jurisprudencia, que éste comprende un cálculo preventivo o juicio de probabilidad y verosimilitud sobre la pretensión constitucional del demandante; correspondiéndole al Juez la verificación de los alegatos expuestos en el libelo por el accionante, los cuales se encuentran contenidos en los recaudos o elementos presentados como soporte de la acción de amparo cautelar a los fines de indagar sobre la existencia del derecho que se reclama.
De las ideas antes esbozadas, se deja sentado que en sede constitucional cautelar no le corresponde al Juez contencioso administrativo, declarar la infracción de los derechos constitucionales cuya violación se denuncia, sino sólo verificar si existe un medio de prueba que constituya presunción grave de violación o amenaza del derecho alegado, a los fines de determinar la procedencia de la cautela, mientras dure el juicio de la acción principal.
Siendo ello así, a los fines de analizar la acción de amparo cautelar, se debe determinar la existencia de medios de prueba suficientes que constituyan presunción grave de violación o amenaza de violación de derechos constitucionales, y excepcionalmente de aquellas que, aún cuando están recogidas en un texto legal, violan o menoscaben de manera directa un derecho constitucional, sin que llegue a emitirse un pronunciamiento definitivo sobre la certeza de tal violación o amenaza de violación.
Ahora bien, realizadas estas precisiones, pasa este Juzgado Nacional a evaluar si en el caso de autos se cumplen las condiciones de procedencia antes señaladas:
Con relación al fumus boni iuris constitucional, se observa que el ciudadano Raúl López Sayago, Rector de la UNIVERSIDAD PEDAGÓGICA EXPERIMENTAL LIBERTADOR alegó como infringidos los siguientes derechos constitucionales: “El derecho al debido proceso, derecho a la defensa, la presunción de inocencia”. A los fines de conocer sobre la procedencia de las violaciones alegadas este Juzgado pasa a analizar las mismas de la manera siguiente:
Señala el accionante que el acuerdo del CNU mediante el cual se solicita el inicio de una investigación penal al Ministerio Público y a la Contraloría General de la República el inicio de procedimientos para la determinación de responsabilidades, publicado en la Gaceta Oficial de la República Bolivariana de Venezuela N°41.684 en fecha 31 de julio de 2019 “…se trata de una presunción grave de la violación de [su] derecho a la defensa, consagrado, en el artículo 49, numeral 1,[de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela] toda vez que en su criterio la imputación de delitos “…requiere la apertura de un procedimiento administrativo previo (…) [que] al obviarse (…) no [le] fue permitido ejercer [su derecho a] la defensa, alegatos, promover y evacuar pruebas (…) que prefigura nítidamente la violación del derecho a la presunción de inocencia y a la defensa [ya que, a su entender la] imputación casi equivale a una calificación de hechos delictivos, que desde luego, escapa a la competencia del CNU…”. (Mayúscula del Original) [Corchetes de este Juzgado]
Corresponde a este Órgano Jurisdiccional, analizar los alegatos esgrimidos por la parte actora con el objeto de establecer si de autos emergen elementos de convicción que pudieran generar la presunción a este Juzgado Nacional acerca de la violación de los derechos y principios, denunciados como conculcados por el acto administrativo de fecha 30 de mayo de 2019, suscrito por los miembros del Consejo Nacional de Universidades.
Es preciso hacer énfasis que el Constituyente previó la obligación del Estado a garantizar y establecer dentro del ordenamiento jurídico normas que tengan como propósito respetar los derechos constitucionales mencionados. Bajo esa concepción, el Estado como garante tiene el poder de la coacción para hacer cumplir el principio de la salvaguarda de los derechos de los particulares y debe establecer condiciones que permitan el goce de los derechos de las personas, así como los medios necesarios para su ejercicio.
En razón de lo anterior, este Juzgado considera necesario realizar algunas consideraciones sobre los derechos presuntamente infringidos, los cuales se enumeran a continuación:
De la presunta violación a los principios Constitucionales de la presunción de inocencia, debido proceso y derecho a la defensa.
Las garantías constitucionales denunciadas, por la actuación del Consejo Nacional de Universidades contenida en el Acuerdo N°0018 de fecha 30 de mayo de 2019, mediante el cual solicita al Ministerio Público el inicio de una investigación contra los Rectores de las Universidades Nacionales agrupadas en la Asociación Venezolana de Rectores Universitarios (AVERU), por cuanto, como señala el acuerdo en referencia, tal solicitud está motivada en los pronunciamientos públicos a través de los cuales supuestamente desconocen el gobierno legítimo y constitucional del Presidente de la Republica Bolivariana de Venezuela, además de presumiblemente profesar y realizar acciones hostiles y de conspiración destinadas a desestabilizar el orden constitucional y los poderes legalmente constituidos
Asimismo, por el mismo acuerdo se solicita a la Contraloría General de la República el inicio de los procedimientos para la determinación de responsabilidades de los Rectores de las Universidades Nacionales agrupadas en la Asociación Venezolana de Rectores Universitarios (AVERU), por el supuesto incumplimiento de la rendición de cuentas de los recursos correspondientes a las providencias estudiantiles, gastos de funcionamiento y de personal, entre otros.
El accionante considera vulnerados sus garantías constitucionales porque el Consejo Nacional de Universidades le “…imputó haber cometido delitos gravísimos, que implican la imposición de sanciones penales, con las correspondientes penas accesorias (…) que de adquirir visos de veracidad y legalidad requiere la apertura de un procedimiento administrativo previo (…) [que] al obviarse (…) no [le] fue permitido ejercer [su derecho a] la defensa, alegatos, promover y evacuar pruebas (…) que prefigura nítidamente la violación del derecho a la presunción de inocencia y a la defensa [ya que a su entender la] imputación casi equivale a una calificación de hechos delictivos, que desde luego, escapa a la competencia del CNU…”
Vistos los argumentos de la parte demandante, debe indicarse que dentro de las garantías que conforman el debido proceso se encuentra el derecho a la defensa, el cual responde al conjunto de garantías que amparan a toda persona natural o jurídica, entre las cuales se mencionan el derecho a ser oído, la presunción de inocencia, el derecho de acceso al expediente y a ejercer los recursos legalmente establecidos, el derecho que tiene el administrado de presentar pruebas para desvirtuar los alegatos en su contra, de obtener una resolución de fondo fundada en derecho, de ser juzgado por un tribunal u órgano administrativo competente, imparcial e independiente, la de un proceso sin dilaciones indebidas y la ejecución de las decisiones que se dicten en tales procesos.
Igualmente, se advierte que el debido proceso por tratarse de una garantía de rango constitucional, debe aplicarse y respetarse en cualquier estado y grado de la causa, bien sea en sede judicial o administrativa, pues dicha afirmación parte del principio de igualdad frente a la Ley y que en materia procedimental representa las mismas oportunidades para las partes intervinientes en el proceso de que se trate, a objeto de realizar todas aquellas actuaciones tendientes a la defensa de sus derechos e intereses, en igualdad de condiciones y dentro de los lapsos legalmente establecidos.
Respecto al derecho a la defensa surge como garantía a las partes intervinientes, contenida en el debido proceso aplicable a toda actuación de naturaleza judicial o administrativa, consagrados en el artículo 49 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, cuyo tenor es el siguiente:
“El debido proceso se aplicará a todas las actuaciones judiciales y administrativas; en consecuencia:
1. La defensa y la asistencia son derechos inviolables en todo estado y grado de la investigación y del proceso. Toda persona tiene derecho a ser notificada de los cargos por los cuales se le investiga; de acceder a las pruebas y de disponer del tiempo y de los medios adecuados para ejercer su defensa.Serán nulas las pruebas obtenidas mediante violación del debido proceso. Toda persona declarada culpable tiene derecho a recurrir del fallo, con las excepciones establecidas en esta Constitución y en la Ley.
2. Toda persona se presume inocente mientras no se pruebe lo contrario…” (Negrillas de esta Corte).
Del análisis de este precepto de la Carta Magna, se observa que el debido proceso se encuentra previsto como la garantía que tiene todo ciudadano, ante los órganos administrativos o judiciales competentes, comprensiva de un conjunto de derechos constitucionales procesales, sin los cuales, el proceso no sería justo, razonable y confiable, permitiendo que todas las actuaciones se realicen en función de proporcionar una tutela judicial efectiva.
Para ello, la norma constitucional no establece una clase determinada de proceso, sino por el contrario, prevé la garantía de que cualquiera que sea la vía procesal escogida para la defensa de los derechos e intereses legítimos, las leyes procesales garanticen la existencia de un procedimiento que asegure el derecho a la defensa de la parte y la posibilidad de una tutela judicial efectiva, tal como lo ha establecido la Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia en diversos fallos (Vid. Sentencia N° 810 de fecha 11 de mayo de 2005, caso: Carlos Galvis Hernández).
En este sentido, la Sala Político Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia en sentencia Nº 2742 del 20 de noviembre de 2001 (caso: José Gregorio Rosendo) ha sentado la tesis del carácter garantista que exige un proceso legal en la cual se asegure a los administrados y justiciables, en las oportunidades previstas por la ley, ejercer plenamente su defensa, a los fines de su efectividad, estableciendo lo siguiente:
“La doctrina comparada, al estudiar el contenido y alcance del derecho al debido proceso, ha precisado que se trata de un derecho complejo que encierra dentro de sí, un conjunto de garantías que se traducen en una diversidad de derechos para el procesado, entre los que figuran, el derecho a acceder a la justicia, el derecho a ser oído, el derecho a la articulación de un proceso debido, derecho de acceso a los recursos legalmente establecidos, derecho a un tribunal competente, independiente e imparcial, derecho a obtener una resolución de fondo fundada en derecho, derecho a un proceso sin dilaciones indebidas, derecho a la ejecución de las sentencias, entre otros, que se vienen configurando a través de la jurisprudencia. Todos estos derechos se desprenden de la interpretación de los ocho ordinales que consagra el artículo 49 de la Carta Fundamental.
En este mismo orden de ideas, el derecho a la defensa previsto con carácter general como principio en el citado artículo 49 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, adoptado y aceptado en la jurisprudencia en materia administrativa, tiene también una consagración múltiple en la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos, la cual, en diversas normas, precisa su sentido y manifestaciones. Se regulan así los otros derechos conexos como son el derecho a ser oído, el derecho a hacerse parte, el derecho a ser notificado, a tener acceso al expediente, a presentar pruebas y a ser informado de los recursos para ejercer la defensa.”
Del criterio anteriormente descrito, se puede apreciar que el debido proceso constituye un conjunto de garantías fundamentales que exige un apego al principio de legalidad, en el cual se asegure a los administrados y justiciables, en las oportunidades previstas por la ley, ejercer plenamente su defensa, a los fines de su efectividad.
Ahora bien, para emitir el pronunciamiento de rigor, estima menester este órgano jurisdiccional precisar el alcance del acuerdo establecido por el Consejo Nacional de Universidades, para determinar luego la veracidad de una amenaza contra las garantías constitucionales denunciadas.
En este sentido, observa este juzgador que en principio la solicitud de inicio de una investigación penal se corresponde a una denuncia, que a su vez, versa sobre un acto procesal inicial mediante el que, cualquier persona participa o pone en conocimiento a la autoridad competente sobre hechos o sucesos que pueden ser constitutivos de delitos, a los efectos que se inicie una fase preparatoria de investigación, la cual, puede o no derivar en un juicio, enfatizándose en que per se la denuncia no constituye en sí misma un juicio, mucho menos una sentencia condenatoria.
En el caso de autos, el accionante estima violentados sus derechos constitucionales por el hecho de que, en un acuerdo, se indica que con base a unos pronunciamientos que presuntamente realizaron los Rectores agrupados en la Asociación Venezolana de Rectores Universitarios (AVERU), el Consejo Nacional de Universidades instó al Ministerio Público, entidad competente en materia de investigación penal, a objeto de solicitar la apertura de una investigación para verificar la procedencia de calificar esos hechos como delictivos o no, lo que a su vez, en el supuesto que si sean calificados como punibles los hechos denunciados, debería conducir al inicio de un eventual juicio en sede penal, de conformidad con los principios y garantías previstos en la legislación sobre la materia, todo lo cual, en opinión de este juzgador no representa una vulneración de derechos, toda vez que el ejercicio de la potestad de investigación de los organismos competentes no necesariamente va a conducir al impulso de una acción penal. Y así se declara.-
En lo atinente a la solicitud ante la Contraloría General de la República, igualmente se insta a la autoridad competente para que inicie una averiguación administrativa y ejecute las actuaciones previas pertinentes a objeto de establecer, con carácter preliminar, la concurrencia de circunstancias justificativas para iniciar un procedimiento administrativo sancionatorio.
Doctrinariamente las actuaciones previas al auto de inicio de un procedimiento sancionatorio, en palabras del Dr. Jose Peña Solís requieren:
“… generalmente el impulso de la propia Administración, actuando de oficio, de cualquier ciudadano, sea o no funcionario público, mediante la denuncia, o el requerimiento del titular de un órgano administrativo o de un ente del sector público…
Sin embargo, la actual complejidad de las situaciones en las cuales se originan la mayoría de las veces, las infracciones administrativas, conduce a pesar que esas actuaciones previas deberían realizarse en todo cado de denuncia o requerimiento, las cuales dicho sea de paso, si obedecen a la finalidad prevista en la ley, deberán limitarse a constatar la existencia de los hechos que pueden constituir la eventual infracción, a la identificación de los presuntos responsables, así como constatar las circunstancias que concurran en unos y otros…
Como se trata de una mera constatación de hechos y de identificación de los presuntos responsables, constituye un error de algunos ordenamientos pretender convertir a las actuaciones previas en una especie de ‘mini’ procedimiento sancionatorio, con participación de los presuntos responsables, inclusive abriendo una fase probatoria, pues éstas al perseguir la indicada finalidad deben ser cumplidas únicamente por la Administración, sin que formen parte del procedimiento, el cual como es obvio todavía en esa fase resulta inexistente. Por esa misma razón tiene carácter reservado. Ya que si de su realización se desprende en forma preliminar que la conducta denunciada no constituye infracción administrativa, por ni siquiera estar prevista como tal en la ley, lo que corresponderá al órgano administrativo competente será archivar las actuaciones y, en consecuencia, se abstendrá de abrir el procedimiento…” (Negritas del autor)
En este mismo contexto, merece la pena citar el criterio jurisprudencial fijado por la Sala Político Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia, respecto a los procedimientos sancionatorios, contenido en la sentencia N°01899, de fecha 26 de octubre de 2004 (caso RCTV vs PROCOMPETENCIA)
“…Con referencia a los procedimientos de naturaleza sancionatoria, es importante destacar que los mismos se diferencian, por ejemplo, de los procedimientos destinados al otorgamiento de autorizaciones, en los que entra el juego el principio de rogación, al requerirse necesariamente la solicitud de un particular para poner en marcha los trámites administrativos que conforman el procedimiento; por el contrario, en el caso de procedimientos sancionatorios, por regla general, corresponde al órgano administrativo competente emprender el camino necesario para la determinación y aplicación de las sanciones a las que haya lugar.
Sin embargo, esa iniciativa administrativa, de ordinario, no se encuentra condicionada por el azar, sino que dada la finalidad propia de los procedimientos sancionatorios, y los intereses y derechos de los sujetos en contra de los cuales se sustancian los mismos, habitualmente tiene lugar cuando el órgano administrativo competente ha tenido conocimiento de la posible ocurrencia de hechos que puedan ser objeto de sanción conforme a la ley.
Ese conocimiento se origina de diversas maneras, ya que puede ser el resultado de investigaciones y otras actividades de control e inspección normalmente desarrolladas por la Administración; puede formarse a raíz de denuncias de particulares, o bien surgir por orden o sugerencia de otros órganos y dependencias administrativas, e incluso de otras ramas del Poder Público, pues no son extraños los casos en los que algún tribunal en virtud de los hechos puestos en evidencia en el curso de un juicio, insta a la Administración a la realización de los trámites correspondientes ante la posible comisión de un ilícito administrativo.
Así, normalmente, el comienzo de un procedimiento sancionatorio presupone la existencia de hechos que puedan dar lugar a la aplicación de una sanción, cuya determinación constituye precisamente el objeto de tal procedimiento.
Lo anterior resulta además compatible con los principios de racionalidad y eficiencia que rigen la actividad administrativa, puesto que aceptar la iniciación inmediata de este tipo de procedimiento ante una solicitud de un particular sin la previa valoración de la naturaleza de los hechos denunciados, no sólo podría causar perjuicios injustificados a los particulares cuya actuación haya sido infundadamente denunciada como anticompetitiva, sino que también implicaría la realización de actividades administrativas injustificadas y dispendiosas…” (Subrayado de este Juzgado Nacional)
Con fundamento en lo expuesto, este Juzgado Nacional observa que para el otorgamiento de la protección cautelar, no basta con la simple alegación del derecho violentado, tales probanzas deben acreditarse en autos. Se debe verificar la existencia de hechos concretos que permitan comprobar la certeza del derecho que se reclama y el peligro que quede ilusoria la ejecución del fallo.
Ahora bien, se desprende de las actas que conforman el presente expediente sin perjuicio de los elementos probatorios que puedan consignarse en el transcurso del presente juicio de nulidad, que cursa en los folios 9 y 10 del presente expediente, copia simple de la Gaceta Oficial de la República Bolivariana de Venezuela N°41.684 de fecha 31 de julio de 2019, dentro de las publicaciones se puede verificar el acuerdo N° 0018, referido por el accionante, donde en efecto se indican las solicitudes señaladas ante el Ministerio Público y la Contraloría General de la República.
No obstante, de las probanzas antes mencionadas no se desprende ninguna evidencia que conduzca a este Órgano Jurisdiccional a determinar la vulneración de la presunción de inocencia, el derecho a la defensa ni el debido proceso. Ya que, como se expuso previamente se ha instado a las autoridades competentes a los fines de evaluar preliminarmente los hechos denunciados y establecer si existen méritos o no para iniciar formalmente los procesos penales y los procedimientos administrativos, en caso de considerarse procedentes, en cuyo curso cada autoridad deberá comprobar la culpabilidad de los involucrados, tratándose, como ya se indicó, del inicio de un fase preparatoria anterior a cualquier juicio o procedimiento propiamente dicho.
Por consiguiente, se puede apreciar de las pruebas que constan en autos que la sola solicitud por parte del Consejo Nacional de Universidades no representa, en sí misma, una violación a los derechos y garantías constitucionales del debido proceso, el derecho a la defensa y presunción de inocencia, a los fines de determinar la procedencia de la medida cautelar solicitada. Ante lo expuesto, cabe señalar igualmente que ha sido criterio reiterado del Máximo Tribunal de la República que la simple alegación no conducirá a otorgar la protección cautelar, tales probanzas deben acreditarse en autos.
Considera este Juzgado Nacional que la parte actora no proporcionó documentación probatoria suficiente que haga presumir que la vulneración constitucional alegada, resultando evidente la ausencia de elementos probatorios que le confieran sustento a las alegaciones de la parte demandante y por ende, sean susceptibles de producir en este sentenciador la convicción de la necesidad de protegerla preventivamente de los efectos jurídicos del acto objetado, hasta tanto se produzca la decisión que dictamine sobre la legitimidad del mismo.
En consecuencia, estima este Juzgado, sin perjuicio de la convicción contraria a que se pueda llegar, una vez que se sustancie la demanda de nulidad, que en el presente caso no se configura el fumus boni iuris constitucional. Así se decide.
Establecido lo anterior, este Juzgado considera igualmente que no procede el segundo de los requisitos exigidos en materia de amparo cautelar, esto es el periculum in mora, toda vez que no se ha podido verificar como fue expresado anteriormente, la procedencia del fumus boni iuris. Así se decide.
Por tanto, este Órgano Jurisdiccional de conformidad con los argumentos de hecho y derecho debidamente fundamentados, desestima la denuncia realizada por la parte actora sobre la violación de sus derechos y garantías constitucionales relativas al debido proceso, derecho a la defensa y presunción de inocencia, previstos en el artículo 49 de la Constitución, toda vez que, no se evidencian medios de pruebas fehacientes que constituyan una presunción grave de violación o amenaza de los derechos alegados. Así se decide.
En virtud de las anteriores consideraciones, este Juzgado Nacional Primero Contencioso Administrativo de la Región Capital declara IMPROCEDENTE el amparo cautelar contra el acto administrativo impugnado solicitado por la Representación Judicial de la parte recurrente. Así se decide.
-IV-
DECISIÓN
Por las razones antes expuestas este Juzgado Nacional Primero Contencioso Administrativo de la Región Capital, administrando justicia en nombre de la República Bolivariana de Venezuela y por autoridad de la Ley, declara:
1. Su COMPETENCIA para conocer en primera instancia la demanda de nulidad ejercida conjuntamente con acción de amparo cautelar interpuesta por el ciudadano Raúl López Sayago, en su carácter de Rector de la UNIVERSIDAD PEDAGÓGICA EXPERIMENTAL LIBERTADOR, asistido por el Abogado Gilberto López Reyes, inscrito en el Instituto de Previsión Social del Abogado (INPREABOGADO) bajo el Nº 30.753, contra el CONSEJO NACIONAL DE UNIVERSDADES.
2. ADMITE provisionalmente la presente demanda de nulidad sólo en lo que respecta al amparo cautelar intentado.
3. IMPROCEDENTE el amparo cautelar solicitado.
4. ORDENA la remisión del expediente al Juzgado de Sustanciación, a los fines de que se pronuncie acerca de la admisión definitiva de la presente causa.
Publíquese, notifíquese y regístrese. Déjese copia de la presente decisión. Cúmplase lo ordenado.
Dada, firmada y sellada en la Sala de Sesiones del Juzgado Nacional Primero Contencioso Administrativo de la Región Capital, en Caracas, a los veinte (20) días del mes de noviembre del año dos mil diecinueve (2019). Años 209º de la Independencia y 160º de la Federación.
El Juez Presidente

EMILIO RAMOS GONZÁLEZ
El Juez Vicepresidente

HERMES BARRIOS FRONTADO
El Juez

EFRÉN NAVARRO
Ponente

La Secretaria

MARIA LUISA MAYORAL

Exp. Nº2019-423
EN/
En fecha______________________________ ( ) de __________________________ de dos mil diecinueve (2019), siendo la(s) _________________ de la ___________________, se publicó y registró la anterior decisión bajo el N° ___________________.
La Secretaria,