TSJ Regiones - Decisión

EXPEDIENTE Nº 2020-151
Visto el escrito de oposición al expediente administrativo, consignado en fecha 16 de febrero de 2022, oportunidad de la celebración de la Audiencia de Juicio, constante de cuatro (04) folios útiles, por el abogado ABELARDO DE JESÚS VHALIS, inscrito en el Instituto de Previsión Social del Abogado bajo el Nº 109.974, actuando con el carácter de apoderado judicial de sociedad mercantil CNO, S.A, anteriormente denominada CONSTRUCTORA NORBERTO ODEBRECHT, S.A, identificada en autos parte demandante en el presente proceso, esta instancia pasa a pronunciarse en los siguientes términos:
DE LA IMPUGNACIÓN
El apoderado judicial de la parte demandante en su escrito de oposición al expediente administrativo, señaló: “(…) ante ustedes, con la venia de estilo, de conformidad con las previsiones contenidas en la decisión de la Sala Político Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia número 01257 del 12 de julio de 2017, procedo en este acto a impugnar el expediente administrativo, consignado en autos por la demandada C.A Metro de Caracas por las siguientes razones: En primer lugar, el expediente fue consignado en copia simple. Es el caso que conforme lo ha sostenido la jurisprudencia, corresponde como carga-obligación de la Administración, consignar el expediente administrativo, a tenor de lo igualmente sostenido de manera expresa por la Ley Orgánica de la Jurisdicción Contencioso Administrativa, lo cual puede hacer en original, o remitiendo al tribunal copia certificada del mismo, aun cuando la sentencia anteriormente indicada refiere a “la obligación de remisión del expediente administrativo por parte de la Administración, se refiere al deber de enviar una copia certificada de todo el expediente administrativo, puesto que el original siempre deberá quedar en poder del órgano remitente (…)”.
“(…) Así, tal como lo establece la indicada sentencia, en principio, el valor probatorio de dicho documento, se equipara al de los instrumentos públicos o los privados reconocidos, que de conformidad con la segunda parte del artículo 429 del Código de Procedimiento Civil: “Las copias o reproducciones fotográficas, fotostáticas o por cualquier otro medio mecánico claramente inteligible, de estos instrumentos, se tendrán como fidedignas si no fueren impugnadas por el adversario, ya en la contestación de la demanda, si han sido producidas con el libelo, ya dentro de los cinco días siguientes, si han sido producidas con la contestación o en el lapso de promoción de pruebas. Las copias de esta especie producidas en cualquier otra oportunidad no tendrán ningún valor probatorio si no son aceptadas expresamente por la otra parte”.
“(…omisis…)”
Así entiéndase impugnado por tratarse de copias simples.
“(…) Ahora bien, ese puro elemento, aun cuando es suficiente para impugnar el expediente, resultaría solo un elemento de perturbación al proceso, toda vez que bastaría con consignar nuevamente el expediente para subsanarlo, aun cuando sería suficiente para considerarlo como omisión de la obligación impuesta a tenor de las previsiones de la segunda parte del 79 de la Ley Orgánica de la Jurisdicción Contencioso Administrativa, que tampoco es el norte de esta parte; sin embargo, se impugna igualmente, toda vez que existen otros elementos que hacen dudar seriamente de la certeza de su contenido, pues:
1.- El expediente administrativo es un instrumento que garantiza la certeza jurídica del procedimiento, y como tal, ha de recoger de manera ordenada y cronológica, todas las actuaciones que han de incorporarse en el procedimiento.
2.-Para garantizar dicha certeza que ha de reflejar el expediente administrativo, el expediente ha de ser sucesivamente foliado. Es decir, no se trata de que la Administración le dé foliatura al expediente a medida que se forma (obligación) o por lo menos antes de remitirlo a los órganos jurisdiccionales, como mero cumplimiento de una formalidad, sino que para garantizar la pulcritud del expediente, a medida que se vayan incorporando folios al expediente, a de foliarse, tal como sucede igualmente en los órganos jurisdiccionales y que constituye un deber de Secretaría (…)”.
“(…omìsis…)”
“(…) Ante la falta de foliatura y certificación, se impugna el expediente administrativo consignado (…)”.
En tal sentido, cabe citar lo establecido en el artículo 429 Código de Procedimiento Civil, que reza:
“Los instrumentos públicos y los privados reconocidos o tenidos legalmente o reconocidos, podrán producirse en juicio originales o en copia certificada o expedidas por funcionarios competentes con arreglo a las leyes.
Las copias o reproducciones fotográficas, fotostáticas o por cualquier otro medio mecánico claramente inteligible, de estos instrumentos, se tendrán como fidedignas si fueren impugnadas por el adversario, ya en la contestación de la demanda, si han sido producidas con el libelo, ya dentro de los cinco días siguientes, si han sido producidas con la contestación o en el lapso de promoción de pruebas. Las copias de esta especie producidas en cualquier otra oportunidad no tendrán ningún valor probatorio si no son aceptadas expresamente por la otra parte”. (Negrillas del Tribunal).
Sobre esto la Sala Político Administrativa, mediante sentencia Nº 1257, de fecha 7 de febrero de 2007, establece:
(…) Así, conforme al criterio sostenido por la doctrina nacional mayoritaria, con el cual coincide esta Sala, el expediente administrativo (rectius: documento administrativo) se asemeja a los documentos privados reconocidos o tenidos por reconocidos (artículo 1.363 eiusdem), pero sólo en lo que concierne a su valor probatorio, dado que en ambos casos, se tiene por cierto su contenido, en tanto que las declaraciones efectuadas en dichos instrumentos no sean objeto de impugnación a través de cualquier género de prueba capaz de desvirtuar su veracidad. (Sentencia de esta Sala No. 00692 de fecha 21 de mayo de 2002) (Negrillas de la decisión).
Debe señalarse, que este Juzgado de Sustanciación puede evidenciar que efectivamente las dos (2) carpetas contentivas de los antecedentes administrativos, consignadas mediante oficio Nº PRM/JUR: 00907/21, de fecha 06/10/2021, recibido en la Unidad de Recepción y Distribución de Documentos (U.R.D.D.) en fecha 26/10/2021, remitido a este Órgano Jurisdiccional, por la Administración se encuentra sin la debida certificación y foliatura.
Ahora bien, de la norma antes trascrita, se desprende que las copias fotostáticas se tendrán como fidedignas siempre y cuando la contraparte no las impugne y según la jurisprudencia es deber de la Administración que dichas copias sean consignadas debidamente certificadas y foliadas. En consecuencia, en atención a la norma y a la sentencia antes citada, este Órgano Sustanciador considera que la impugnación sostenida por la parte accionante, atiende a los lineamientos establecidos en la jurisprudencia y normativa nacional para su interposición, por lo que se declara PROCEDENTE dicha impugnación. Así se decide.
Indico en el punto 3: “(…) Ahora bien, aunque la Administración consignara el expediente, en copia debidamente certificada y foliado, no se habría de entender que fue debida y oportunamente foliado, sino que lo fue, para cumplir el mero formalismo o presionado ante la oposición o la presente impugnación.
Pero no se trata sólo de la doctrina (pertinente por demás) y los criterios de la Procuraduría General de la República y Contraloría General de la República (que no sólo son pertinentes, sino que debió ser tomado en cuenta por la Administración en la medida que instruyó y sustanció el expediente), sino que la propia decisión indicada del Tribunal Supremo de Justicia, anteriormente citada, señala como deber: El expediente administrativo debe ser llevado correcta y ordenadamente foliado por el órgano administrativo que sustancie el expediente, en la forma prevista en el artículo 25 del Código de Procedimiento Civil (…)”.
“(…) Por su parte, se observa que tal circunstancia de ausencia de foliatura y certificación no se trata de un hecho aislado, sucedido en el presente expediente, sino que se observa igualmente en los expedientes remitidos en los expedientes 2020-147, 2020-149 y 2020-155, todos cursantes por ante este mismo Tribunal, por lo que se evidencia que es práctica inveterada de la C.A. METRO DE CARACAS, en el trámite de esos procedimientos administrativos (…)”.
Señaló en el punto 4: “(…) No se trata sólo de que el expediente haya sido consignado en autos copia simple, ni que no haya sido debidamente foliado por la Administración y que debió hacerlo a medida que instruye el expediente, sino de la forma en que se incorporan actas al expediente. Cabe preguntarse ¿desde cuándo se forma el expediente administrativo? En principio, debe ser desde que se abre, se ordena formar, lo cual se inicia con un acto de apertura, y que tal como lo indica la profesora Pellegrino Ahora bien, un principio común a todo procedimiento es la formación del expediente. De hecho, los órganos y entes del Estado tienen la obligación de formar el expediente administrativo de cada asunto, que debe mantener una unidad desde su inicio hasta su decisión, independientemente de que en el procedimiento participen órganos o entes distintos (…)”.
“(…) En el caso de autos, la primera actuación del expediente (entendiendo como primera página la contraportada de la carpeta, ya que al no estar foliado no permite conocer a ciencia cierta la forma de ingreso de las actas), es un pretendido informe, que se desconocen e impugna, que nunca fue opuesto a mi representada, que no tiene fecha cierta de elaboración y luego consta un auto de inicio de procedimiento o “apertura” del expediente. Esta peculiar forma de incorporar elementos o instrumentos a un expediente, en especial, en expedientes que no se encuentra foliados ab initio, desdice de no sólo en cuanto a la forma, sino resulta absolutamente violatorio a la seguridad jurídica. Por su parte, en el supuesto que podamos entender que los instrumentos fueron incorporados cronológicamente ¿Cómo se incorpora un informe a un expediente que no se ha abierto? (…)”.
Dentro de este mismo orden, la parte recurrente también expreso en el numeral 5: “(…) Por tratarse de la rescisión de un contrato de obras, ha de entenderse que del expediente forme parte el contrato, así como todos sus documentos complementarios, fianzas, hitos, adenda, etc., en especial, si se trata de imputar incumplimientos contractuales, pues se enmarca en aquellos que tienen relación con expedientes de procedimientos sancionatorios, en cuyos casos, el expediente administrativo debe bastarse a sí mismo, por cuanto resulta inconcebible que se impute incumplimiento contractual y no se conozca el contenido del contrato sobre el cual se aduce incumplimiento, o que para su verificación, deba acudirse a otros instrumentos archivos o expedientes. En este sentido, la Sala Político Administrativa, en la sentencia de fecha 12 de julio de 2017, anteriormente citada, refiriéndose al artículo 31 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos, indicó que el objeto de dicha obligación: es constreñir a la Administración a mantener en un cuerpo ordenado los documentos de cada una de las actuaciones que se realicen en el marco de cualquier procedimiento administrativo, con el objeto de procurar la mayor eficacia en su actuar y permitir que pueda verificarse el cumplimiento de los extremos previstos en la ley, cuya constatación únicamente puede realizarse mediante la revisión de la totalidad de las actuaciones que originaron el acto cuyo control se solicita (…)”
Expresó en el punto Nº 6: “(…) Del mismo modo, se solicita de manera expresa que en caso de ser necesario foliar judicialmente el expediente administrativo, por tratarse de que forma parte de un expediente judicial, se deje expresa constancia que “se procede a su foliatura, toda vez que no fue foliado por la Administración”, de manera de no confundir la actuación judicial, con lo que ha debido ser la actuación administrativa (…)”.
Sobre este particular se ha pronunciado la Sala Político-Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia, en sentencia ampliamente conocida de fecha 11 de julio de 2007, dictada en el caso: “sociedad mercantil ECHO CHEMICAL 2000, C.A.”, mediante la cual estableció lo siguiente:
“En atención a que el expediente conforma la materialización del procedimiento administrativo, es preciso que a fin de garantizar el derecho al debido proceso en sede administrativa, como lo preceptúa el artículo 49 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela y de conformidad con lo dispuesto en el artículo 141 eiusdem, el cual establece que “La Administración Pública está al servicio de los ciudadanos y ciudadanas y se fundamenta en los principios de honestidad, participación, celeridad, eficacia, eficiencia, transparencia, rendición de cuentas y responsabilidad en el ejercicio de la función pública, con sometimiento pleno a la ley y al derecho” (subrayado de la Sala), los órganos administrativos al sustanciar los expedientes deben observar las normas previstas en la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos, que disponen la unidad, orden y secuencia en la cual se deben llevar dichos expedientes. Sin embargo, a su vista se constata que el precitado instrumento normativo no indica la manera pormenorizada en la cual deben llevarse los expedientes en sede administrativa, por lo que a fin de adminicular los derechos de los particulares con las obligaciones de la Administración dentro del procedimiento administrativo, asegurando la integridad y unidad del expediente, y en atención a lo dispuesto en el único aparte del artículo 32 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos que establece que “La administración racionalizara sus sistemas y métodos de trabajo y vigilara su cumplimiento. A tales fines, adoptará las medi- 209 Valor jurídico del expediente administrativo Cecilia Sosa Gómez das y procedimientos más idóneos”, considera esta Sala como procedimiento idóneo aplicable para asegurar la regularidad y coherencia de los expedientes administrativos, lo dispuesto en el artículo 25 del Código de Procedimiento Civil, el cual es del tenor siguiente: “Artículo 25: De todo asunto se formará expediente separado con un número de orden, la fecha de su iniciación, el nombre de las partes y su objeto. Las actuaciones deben observar el orden cronológico, según la fecha de su realización y la foliatura del expediente se llevará al día y con letras, pudiéndose formar piezas distintas para el más fácil manejo, cuando sea necesario”. (Negrillas del Tribunal).
De la sentencia antes trascrita, se deduce que el deber de sustanciar, ordenar con fecha y foliar el expediente administrativo, corresponde exclusivamente a la Administración, siendo este caso la C.A. Metro de Caracas, parte demandada, identificada en autos. Por ende, a este Tribunal no le corresponde suplir la referida obligación; puesto que, de alguna manera pudiera alterar el orden cronológico, unidad e integridad del expediente administrativo, que sirve como medio de prueba y de soporte para las partes. En consecuencia, este Órgano Sustanciador, NIEGA la solicitud efectuada por la representación judicial de la sociedad mercantil CNO, S.A., Así se decide.
“(…) 7.- De aceptarse una copia que posteriormente esté firmada, que contenga todos los recaudos que ésta no tiene, que se consigne debidamente foliada, sería aceptar que el expediente administrativo no es más que una formalidad, maleable y que puede editarse para salvaguardar las responsabilidades.
“(…) 8.- Otro elemento que cuestiona la forma de tramitar el expediente administrativo, es que los escritos consignados por nuestra representada, terminan con la fórmula de “a la fecha de su presentación”, sin embargo fueron incorporados a los autos sin indicar la fecha en que fueron agregados, siendo que la sustanciación del expediente sólo corresponde a la demandada; es decir, debió otorgarle fecha cierta de su recepción, aun cuando a las copias de tales documentaciones consignadas si le colocaron fecha de recibido. Es decir, los Escritos presentados por las partes no se desprende: cuándo, cómo y por quien fueron agregados a los autos, muchos de ellos no tienen fecha, ni sello de recepción, ni se indica su inserción en el expediente mediante un auto u otra actuación administrativa que garantice la integridad del expediente (…)”.
“(…) 9.-El expediente se apertura el mismo día de la notificación del acto administrativo, es decir, cuando debió ser aperturado desde el inicio del procedimiento, conteniendo y soportando las actuaciones que causaron la emisión del acto de apertura (…)”.
“(…) 10.- Si lo que hasta ahora se ha narrado y explicado no es lo suficientemente lesivo, se remata con el “Acta de ejecución de Medida preventiva al contrato MC-4893. TRABAJOS RELACIONADOS PARA LA CONSTRUCCION DE LA LINEA 5” debe indicarse que resulta imposible indicar expresamente el folio, al no estar foliado el expediente (…)”.
“(…) 11.- De aceptarse una copia que posteriormente esté firmada, que contenga todos los recaudos que esta no tiene, que se consigne debidamente foliada, seria aceptar que el expediente administrativo no es más que una formalidad, maleable y que puede editarse para salvaguardar las responsabilidades (…)”.
“(…) 12.- Los autos o actas que se encuentran en el legajo enviado como si se tratase el expediente administrativo, se encuentran suscritas por el presidente de la C. A., Metro de Caracas, lo cual no es procedente, pues la sustanciación del expediente fue asignada, según se aprecia en el auto de “apertura” en cabeza de la consultoría jurídica, por lo cual es una irregularidad que sea el referido empleado el que suscriba las actas del expediente, y, según indica el mismo auto, así fue decidido por la Junta Directiva de la empresa (…)”..
“(…) 13.- Por su parte, ha de entenderse que, si la Junta Directiva ordena el inicio de un expediente, es el acta de esa junta, la que habría de encabezar el expediente administrativo y en todo caso, a partir de ahí, “aperturarlo” (…)”.
“(…) 14.- Fueron agregados dos piezas, pero no consta en autos la razón por la cual la Administración ordenó abrir una segunda pieza, ni en qué fecha se abre. Igualmente esa segunda pieza carece de foliatura, firma, tampoco se trata de copias certificadas, por lo que ratifica todo lo indicado en el presente escrito de impugnación, entendiendo que se trata de un mismo expediente administrativo.(…)”.
En razón de lo anteriormente expuesto, nos oponemos e impugnamos formalmente el expediente administrativo y solicitamos expresamente, se tenga como no consignado.
A lo expuesto por la parte recurrente, cabe precisar que el expediente administrativo como reiteradamente se ha mencionado en diferentes decisiones emanadas de nuestro máximo Tribunal, se debe analizar como un conjunto de actuaciones materializadas durante la sustanciación de un procedimiento administrativo, y que del orden, exactitud, coherencia y secuencia con los que se formen los expedientes, dependerá la fuerza probatoria que se desprende del conjunto de actas que lo integran, es decir, debe verse como un todo y no como un elemento divisible o documento susceptible de ser fraccionado.
La Sala Político-Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia, en la sentencia antes indicada estableció lo siguiente:
“(…) En nuestro país, si bien la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos no establece definición alguna de ‘expediente administrativo’, si regula esta figura, pudiendo resaltarse entre esa regulación, las disposiciones siguientes:
Artículo 31: De cada asunto se formará expediente y se mantendrá la unidad de éste y de la decisión respectiva, aunque deban intervenir en el procedimiento oficinas de distintos ministerios o institutos autónomos.
Artículo 32: Los documentos y expedientes administrativos deberán ser uniformes de modo que cada serie o tipo de ellos obedezca a iguales características. El administrado podrá adjuntar, en todo caso, al expediente, los escritos que estime necesarios para la aclaración del asunto.
Artículo 34: En el despacho de todos los asuntos se respetará rigurosamente el orden en que estos fueron presentados. Sólo por razones de interés público y mediante providencia motivada, el jefe de la oficina podrá modificar dicho orden, dejando constancia en el expediente.
(…)
De conformidad con las normas anteriormente transcritas, observa la Sala que el expediente administrativo puede definirse como el conjunto ordenado de todas las actuaciones realizadas en el decurso del procedimiento administrativo que le sirven de sustento a éste; es decir, el expediente es la materialización formal del procedimiento”. (Negrillas de este Juzgado).
Aunado a todo lo antes citado en lo atinente a la valoración del expediente administrativo, constituye una obligación del Juez de Mérito, en ejercicio de su actividad jurisdiccional, analizar en contexto holístico, esto es, como un todo, el bloque de actuaciones que conllevan a una determinada decisión administrativa.
Por otra parte en la decisión supra citada igualmente estableció la Sala la forma de impugnación de los expedientes administrativos al indicar lo siguiente:
“En este orden de ideas, ya la Sala ha establecido en anteriores fallos (sentencia No. 300 del 28 de mayo de 1998) que la especialidad del documento administrativo lo configura como una tercera categoría de prueba instrumental. En efecto, esta especial clase de documento escrito no puede asimilarse al documento público definido en el artículo 1.357 del Código Civil, pues no participa del carácter negocial que caracteriza a este último. Sin embargo, su carácter auténtico deviene del hecho de ser una declaración emanada de un funcionario público, con las formalidades exigidas en el artículo 18 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos. (Negrillas y subrayado del tribunal).
(…)
Así, conforme al criterio sostenido por la doctrina nacional mayoritaria, con el cual coincide esta Sala, el expediente administrativo (rectius: documento administrativo) se asemeja a los documentos privados reconocidos o tenidos por reconocidos (artículo 1.363 eiusdem), pero sólo en lo que concierne a su valor probatorio, dado que en ambos casos, se tiene por cierto su contenido, en tanto que las declaraciones efectuadas en dichos instrumentos no sean objeto de impugnación a través de cualquier género de prueba capaz de desvirtuar su veracidad. (Sentencia de esta Sala No. 00692 de fecha 21 de mayo de 2002) (Negrillas de la decisión)
(…)
Ahora bien, tal y como se advirtiera, cada instrumental incorporada al expediente administrativo tendrá el valor probatorio conforme a la naturaleza del documento que se trate, pero tal y como lo ha establecido esta Sala, los documentos administrativos se valorarán igualmente como un instrumento privado reconocido o tenido legalmente por reconocido, a tenor de lo dispuesto en el artículo 1.363 del Código Civil.
Dicho lo anterior es concluyente afirmar que para garantizar el derecho a la defensa de los justiciables, toda prueba presentada por las partes debe ser admisible, siempre que su objeto sea legal y pertinente, siendo la regla la admisión y su negativa o inadmisión, la excepción.
Finalmente, en atención a lo señalado en los numerales 3, 4, 5, 7, 8, 9, 10, 11, 12, 13 y 14 resulta para este Juzgado de Sustanciación, inoficioso pronunciarse sobre los mismos, visto que su contenido atiende a materia de fondo y su evaluación corresponde al Juez de Mérito en la oportunidad de dictar la decisión correspondiente. Así se decide.
Dada, firmada y sellada, en la Sala del Despacho del Juzgado de Sustanciación del Juzgado Nacional Segundo Contencioso Administrativo de la Región Capital, a los cinco (05) días del mes de mayo de 2022. Año 212° de la Independencia y 163° de la Federación.
LA JUEZA SUPLENTE DE SUSTANCIACIÓN

ANA TERESA OROPEZA DE MÉRIDA
EL SECRETARIO,

MARCOS TULIO URIBE GARAY

En fecha cinco (05) de mayo de dos mil veintidós (2022), se publicó la anterior decisión bajo el Nº AW42202200013
EL SECRETARIO,

MARCOS TULIO URIBE GARAY

ATOM/FJE/ds
Exp. Nº 2020-151