TSJ Regiones - Decisión

JUEZ PONENTE: EUGENIO HERRERA PALENCIA
EXPEDIENTE Núm. 2024-019

En fecha 18 de enero de 2024, se recibió en la Unidad de Recepción y Distribución de Documentos (U.R.D.D.) de este Órgano Jurisdiccional, Oficio Núm. 2023-093 de fecha 20 de abril de 2023, dictado por el Juzgado Superior Estadal Contencioso Administrativo de la Circunscripción Judicial del estado Guárico, anexo al cual remitió el expediente Núm. JP41-G-2016-000004 (nomenclatura del referido Juzgado), contentivo del recurso contencioso administrativo funcionarial interpuesto por la abogada Ana Cecilia Moreno (INPREABOGADO Núm. 158.583), actuando como apoderada judicial de la ciudadana BEATRIZ ALICIA PADILLA WADSKIER (C.I. V- 12.030.314), contra la UNIVERSIDAD NACIONAL EXPERIMENTAL DE LOS LLANOS “ROMULO GALLEGOS”.
Dicha remisión se efectuó en virtud de la consulta de ley de la sentencia de fecha 03 de octubre de 2019, dictada por el juzgado a quo, que declaró “CON LUGAR” el recurso contencioso administrativo funcionarial interpuesto. La referida consulta se hizo de conformidad con el artículo 84 del Decreto con Rango, Valor y Fuerza de Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República.
En fecha 25 de enero de 2024, se dio cuenta en este Juzgado, y se designó ponente.
Realizado el estudio individual de las actas que conforman el presente expediente, este Órgano Jurisdiccional pasa a decidir previas las siguientes consideraciones:
-I-
CONSIDERACIONES PARA DECIDIR

De la competencia.-
Corresponde este Juzgado Nacional Primero Contencioso Administrativo de la Región Capital, verificar su competencia para conocer de la Consulta de Ley establecida en el artículo 84 del Decreto con Rango, Valor y Fuerza de Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República, a la que se encuentra sometida la sentencia dictada por el Juzgado A quo de fecha 03 de agosto de 2019.
De dicho artículo se colige, que toda decisión que resulte contraria a la pretensión, defensa o excepción de la República, u otro ente público que goce de las prerrogativas procesales de la República, debe ser sometida a consulta obligatoria ante el Tribunal Superior competente, en concordancia con el numeral 7 del artículo 24 de la Ley Orgánica de la Jurisdicción Contencioso Administrativa. En consecuencia, este Juzgado Nacional Primero resulta COMPETENTE para conocer de la Consulta de Ley, por ser la Alzada natural del Juzgado Superior Estadal Contencioso Administrativo de la Circunscripción Judicial del estado Guárico. Así se declara.

Consulta de ley.
Ahora bien, aprecia este Órgano Jurisdiccional que el artículo 84 del Decreto con Rango, Valor y Fuerza de la Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República, establece la figura de la consulta obligatoria de aquellas sentencias definitivas o interlocutorias con fuerza definitiva que hayan sido contrarias a las pretensiones o defensas opuestas por la República u otro ente público que goce de las prerrogativas procesales de la República, dentro del proceso.
En este sentido, la Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia estableció en sentencia N° 902 de fecha 14 de mayo de 2004 (caso: C.V.G. Bauxilum C.A.), ratificada mediante sentencia Núm. 150 de fecha 26 de febrero de 2008 (caso: Monique Fernández Izarra), que toda sentencia contraria a la pretensión, excepción o defensa de la República, debe ser consultada al Tribunal Superior competente.
Asimismo, la Sala Constitucional abordó el tema de la consulta en la sentencia N° 1071 dictada en fecha 10 de agosto de 2015 (Caso: María del Rosario Hernández Torrealba), en la cual dejó por sentado lo siguiente:
“Ahora bien, de conformidad con el criterio esbozado la institución de la consulta es un medio de revisión o de examen de la adecuada subsunción de la sentencia al derecho y un mecanismo de control judicial en materias relacionadas con derechos y garantías constitucionales, orden público e interés general, que ameritan un doble grado de cognición.
De igual forma, esta institución entendida como prerrogativa procesal es una ventaja a favor de la República, los Estados y cualquier órgano o ente que le sea extensible dicha prerrogativa, que representa una flexibilización al principio de igualdad entre las partes en juicio, cuyo objeto es lograr un control, por parte del Juez de alzada, sobre aspectos de la sentencia de instancia, que por su naturaleza inciden negativamente en los principios atinentes al orden público, constitucional y del interés general. Por tanto, la consulta no puede concebirse como un medio de impugnación de decisiones jurisdiccionales, pues esa concepción tendría su fundamento en la deficiencia de los representantes judiciales de los órganos o entes beneficiados por esa prerrogativa, que omiten presentar dentro de los lapsos correspondientes, los respectivos recursos de apelación, y en razón de ello, al no haber controversia en segunda instancia, tampoco puede el Juez de alzada reportar al órgano o ente favorecido, ventajas excesivas frente a su oponente, pues desvirtuaría el sentido y alcance del artículo 259 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, que privilegia el control subjetivo respecto a la esfera de protección de derechos de la ciudadanía (vid. Sentencia N° 989/2013 dictada por esta Sala).
A su vez, es importante destacar el artículo 100 del Decreto con Rango Valor y Fuerza de Ley Orgánica de la Administración Pública, el cual establece que los institutos públicos o autónomos gozaran de los privilegios y prerrogativas, que la ley acuerde a la República, los Estados y los Distritos Metropolitanos o Municipios.
Por otro lado, el artículo 36 de la Ley Orgánica de Descentralización, Delimitación y Transferencia de Competencias del Poder Público, ha establecido que los estados poseen los mismos privilegios, prerrogativas fiscales y procesales que goza la República.
Igualmente, es oportuno indicar que la Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia, en sentencia Nº 735 de fecha 25 de octubre de 2017 (caso: Mercantil C.A. Banco Universal), publicada en la Gaceta Oficial de la República Bolivariana de Venezuela Nro.41.289 del 29 de noviembre de 2017, dejó sentado “(…) que las empresas que posean participación del Estado así como los municipios y estados, como entidades político territoriales locales, se les concederán los privilegios y prerrogativas procesales [de la República].” (Agregado del Juzgado).Sin embargo, hay que advertir que las Fundaciones del Estado hasta la presente fecha no le han sido extendidos los referidos privilegios y prerrogativas procesales que goza la República. (Ver sentencia de la Sala Político Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia N° 184 de fecha 10 de diciembre de 2020, caso: Consejo Comunal Simara Los Caritos).
Vale destacar que el ente público recurrido es la UNIVERSIDAD NACIONAL EXPERIMENTAL DE LOS LLANOS “ROMULO GALLEGOS”, el cual goza de los privilegios y prerrogativas procesales de la República, conforme al artículo 15 de la Ley de Universidades. En consecuencia, resulta PROCEDENTE la referida consulta obligatoria prevista en el artículo 84 del Decreto con Rango, Valor y Fuerza de Ley de Orgánica de la Procuraduría General de la República por cuanto el referido ente público resultó desfavorecido por la sentencia dictada por el tribunal a quo. Así se declara.
Ahora bien, la sentencia objeto de la presente consulta, de fecha 03 de octubre de 2019, dictada por el Juzgado Superior Estadal Contencioso Administrativo del estado Guárico, declaró “CON LUGAR” el recurso contencioso administrativo funcionarial interpuesto, previó lo siguiente:

“II
CONSIDERACIONES PARA DECIDIR
Estando en la oportunidad procesal para dictar sentencia de mérito en el presente asunto, este Tribunal pasa a pronunciarse en los términos siguientes:
Advierte este Juzgador que lo pretendido por la parte querellante es la restitución de la carga horaria a doce horas académicas semanales que venía desempeñando y el pago del salario correspondiente, lo que en su decir, constituyó una vía de hecho, toda vez que no existió procedimiento ni pronunciamiento al respecto.
Al respecto, alegó la accionante lo siguiente:
Que “…BEATRIZ ALICIA PADILLA WADKIER, presta servicios como docente en esta institución desde el 15-12-2004, tal y como se evidencia en Oficio 1099, firmado por el Vicerrector Académico Prof. Ramón Galindo. Marcado con la letra “B”. Posteriormente en fecha, 25-01-2005, se convalida el resultado del Concurso de Oposición de la asignatura Clínica Integral Operatoria, del área de Odontología, que lo acredita como ganador de un (01) cargo, DEDICACIÓN TIEMPO CONVENCIONAL DOCE (12) HORAS SEMANALES con una calificación de veinte (18) puntos. Marcada ‘C’. Ahora bien Ciudadano Juez, Sin que mediara ningún procedimiento previo su estatus profesoral ha sido desmejorado significativamente, según última Constancia emanada de la Dirección de Recursos Humanos y firmada por la Directora Encargada Especialista. CLARITZA SIERRA, donde se refleja que la odontólogo BEATRIZ ALICIA PADILLA WADKIER es personal DOCENTE ORDINARIO, DESEMPEÑÁNDOSE EN EL CARGO DE AGREGADO TIEMPO CONVENCIONAL A SIETE (07) HORAS SEMANALES, (…) y del cual también se constata que ha sido disminuida la carga académica de DOCE(12) horas a SIETE (07) horas, todo ello en franca violación de CLÁUSULA DE ESTABILIDAD contenida en la Primera Convención Colectiva Única del Sector Universitario, en la Cláusula 4 la cual anexo marcada “D”(…) En este caso, el nombramiento original ha sido revocado y sustituido por otro donde se desmejoran las condiciones laborales. Todo ello sin que mediara ningún procedimiento previo para el ejercicio de su derecho a la defensa…” (Sic) (Mayúsculas, negrillas y subrayado del texto).
Se advierte que por cuanto la parte actora denuncia que la Administración incurrió en las denominadas vías de hecho, resulta pertinente traer a colación el criterio sostenido por la Corte Segunda de lo Contencioso Administrativo en Sentencia Nº 2010-1038 de fecha 22 de julio de 2010 dictada en el expediente AP42-R-2008-001735, en la que expuso lo siguiente:
“…En este sentido la actuación material de la Administración, o como comúnmente se le denomina ‘vías de hecho’ tanto por la doctrina como por la jurisprudencia, se configuran cuando el actuar de la Administración no se ajusta a los procedimientos o reglas legalmente establecidas para efectuar cualquier tipo de acto administrativo.
Así lo ha señalado la doctrina al afirmar ‘el concepto de vía de hecho es una construcción del Derecho Administrativo francés, en el que tradicionalmente se distinguen dos modalidades, según que la Administración haya usado un poder del que legalmente carece (manque de droit) o lo haya hecho sin observar los procedimientos establecidos por la norma que le ha atribuido ese poder (manque de procédure) (...) el concepto de vía de hecho comprende, por lo tanto, en la actualidad todos los casos en que la Administración Pública pasa a la acción sin haber adoptado previamente la decisión que le sirva de fundamento jurídico y aquellos otros en los que el cumplimiento de una actividad material de ejecución comete una irregularidad grosera en perjuicio del derecho de propiedad o de una libertad pública”. (cfr. GARCIA DE ENTERRIA; Eduardo. FERNANDEZ; Tomás Ramón: “Curso de Derecho Administrativo’. Tomo I. Madrid. 1997. P.796.).
De tal manera, la vía de hecho se tendría como materializada cuando la Administración ejecuta una actuación material que incide en la esfera jurídica subjetiva de los administrados en forma negativa sin haber cumplido con los trámites administrativos procedimentales legalmente establecidos, acción ésta que ejecuta sin dictar acto alguno que contenga o sirva de base para esa actuación, es decir, que la Administración actúa materialmente en forma de manus militaris…”.
Este concepto de vía de hecho comprende todos aquellos casos en que la Administración Pública, pasa a la acción sin haber decidido previamente ni fundamentado jurídicamente su razonamiento, y en otros casos, cuando cumple con una actividad material de ejecución y comete una irregularidad grosera en perjuicio del derecho de un particular o colectividad.
En ese sentido, se puede inferir que los supuestos para la configuración de la vía de hecho pueden catalogarse en dos (2) maneras; i) Inexistencia o irregularidad sustancial del acto en el cual se fundamenta la actuación administrativa y; ii) Exceso en la actividad de ejecución del acto administrativo.
En cuanto al primer supuesto, es de señalar que el artículo 78 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos, establece el principio general de la exigencia del acto previo, cuando prevé que ningún órgano de la Administración podrá realizar actos materiales que menoscaben o perturben el ejercicio de los derechos de los particulares, sin que previamente haya sido dictada la decisión que sirva de fundamento a tales actos. Este principio general puede resultar infringido, al menos de dos formas, la primera, cuando la Administración pasa a la acción sin dictar acto alguno, es decir, con falta absoluta de decisión o acto previo; y la segunda, cuando existe el acto, pero dictado fuera de la competencia o al margen del procedimiento establecido por la Ley.
Respecto al segundo supuesto, también se materializa una vía de hecho en los casos en que aun existiendo acto previo y siendo éste perfectamente válido, la actividad material de ejecución excede del ámbito cubierto por el acto en cuestión cualitativa y cuantitativamente, lo cual configura una falta de cobertura, equivalente a la inexistencia propia del acto.
De la revisión del expediente y en virtud de los alegatos explanados en el escrito libelar, resulta claro que lo denunciado en el caso bajo análisis se circunscribe al primero de los supuestos antes mencionados, es decir, la Inexistencia o irregularidad sustancial del acto en el cual se fundamenta la actuación administrativa y en efecto, de la revisión de autos no se evidencia algún acto administrativo, por medio del cual el Ministro del Poder Popular para la Educación Superior o autoridades universitarias hayan emitido pronunciamiento con respecto a la reducción de la carga horaria de la querellante, así como tampoco delegación alguna a tales fines.
Es menester destacar que el acto administrativo permite el control jurisdiccional de la actividad del Estado, constituyéndose en consecuencia en el límite material de la actuación de la Administración, y en una de las puertas de entrada a la jurisdicción contencioso administrativa, con lo cual también se determina la posibilidad del ciudadano de ejercer su derecho de acceso a la justicia y a obtener tutela judicial efectiva de sus intereses, al impugnar actos administrativos emanados del Poder Público y que considere violatorios de sus derechos subjetivos.
El acto administrativo constituye pues la manifestación de la voluntad Administrativa, dándole forma a la misma, a su actuación y a su expresión de juicio, conocimiento, y de su voluntad, cumpliendo con los principios que la Ley impone a la Administración y que ponen en pleno conocimiento a los administrados de las razones de hecho y de derecho en las que se fundamenta la Administración al actuar de determinada manera, garantizando a su vez el ejercicio de los derechos de los particulares y el cumplimiento de las garantías y principios que la Constitución y la Ley imponen a la Administración, todo lo cual permite al Estado cumplir con la función legalmente encomendada, la cual, a tenor de lo establecido en la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, debe estar encuadrada en obtener la satisfacción del interés colectivo.
Ahora bien, en la consecución de sus fines, el Estado con su actuación genera efectos jurídicos y afecta la esfera de derechos subjetivos de los administrados, de manera que la existencia del acto administrativo es pilar fundamental de las relaciones jurídico-administrativas y al mismo tiempo coadyuva con su estabilidad, por cuanto en la medida en que existan actos administrativos materiales, en esta misma medida se amplía la posibilidad de control, de seguimiento y verificación de la actuación administrativa, y de que ésta se ajuste a las potestades y competencias que le han sido conferidas por ley, las cuales reflejan las propias necesidades, exigencias y requerimientos de los ciudadanos, que deben en definitiva ser resueltas por el Estado y convertirse en el fin último del actuar de la Administración, así como el apego de la Administración al principio de legalidad establecido en la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela.
Finalmente, al ser los actos administrativos una manifestación de voluntad de la Administración, que viene dada en razón de una potestad atribuida por ley, tendríamos que concluir, que todo acto administrativo debe estar sustentado en una norma jurídica que lo fundamente. En consecuencia, el Poder Público está subordinado al imperio de la Ley, la cual autoriza a la Administración a actuar, delimitar y configurar su poder, estando su actuación restringida, como ya se dijo, por el principio de legalidad.
Pese a lo anteriormente expuesto, el control por parte de la jurisdicción contencioso administrativa no limita a la verificación de que los actos administrativos se encuentren ajustados a la Ley, sino que toda actuación o actividad de los órganos del Estado, constituyen objeto de control de éstos órganos jurisdiccionales, ello a tenor de lo dispuesto en el artículo 259 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, lo que además encuentra fundamento en el principio de universalidad del control contencioso administrativo, lo cual incluye las denominadas “vías de hecho”.
En el caso de marras, se observa al folio 09 del expediente judicial Memorando Nº 083 de fecha 27 de enero de 2005 emanado del Consejo Universitario de la Institución de Educación Superior accionada, mediante el cual se demuestra la convalidación del resultado del concurso de oposición de la asignatura Clínica Integral Operatoria del área de Odontología de la Universidad Nacional Experimental “Rómulo Gallegos”, que declara ganadora a la querellante a un cargo a tiempo convencional de 12 horas semanales.
Se advierte además al folio 10 del expediente judicial, constancia de fecha 19 de enero de 2016, mediante la cual se dejó constancia de que la querellante desempeña en el órgano accionado, un cargo de docente a tiempo convencional de 07 horas semanales.
No obstante, no se observa acto administrativo alguno mediante el cual se acuerde la disminución de horas semanales al cargo docente ejercido por el querellante, por lo que es evidente que en el presente caso se configuró una vía de hecho, por cuanto la Administración ejecutó una decisión sin la tramitación de un procedimiento previo debido, sin dictar el acto correspondiente y sin la debida notificación al afectado, violentando con ello no sólo el derecho a la estabilidad, al debido proceso y a la defensa del querellante, sino además vulnerando el deber que tiene la Administración de decidir apegada a derecho y de revestir de legalidad todas sus actuaciones. Así se establece.
Determinado lo anterior, se impone a los fines de restablecer la situación jurídica infringida, ordenar la restitución a la querellante de las doce (12) horas semanales en el cargo docente que ejerce en la Universidad Nacional Experimental “Rómulo Gallegos” y el pago por vía de indemnización de las diferencias de sueldos dejados de percibir por la actora desde la fecha en que se le disminuyó la carga horaria, hasta el efectivo restablecimiento de la carga horaria antes referida, monto que debe determinarse mediante la realización de una experticia complementaria del fallo. Así se declara.
III
DECISION
Por los razonamientos antes expuestos este Juzgado Superior Contencioso Administrativo de la Circunscripción Judicial del estado Guárico administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, declara: CON LUGAR la querella funcionarial interpuesta por la abogada Ana Cecilia MORENO (INPREABOGADO Nº 158.583), actuando en carácter de apoderada judicial del ciudadano BEATRIZ ALICIA PADILLA WADKIER (Cédula de Identidad Nº V-. 12.030.314), contra la UNIVERSIDAD NACIONAL EXPERIMENTAL DE LOS LLANOS CENTRALES “RÓMULO GALLEGOS”. En consecuencia:

1.- Se ORDENA la restitución a la querellante de las doce (12) horas académicas semanales en el cargo docente que ejerce en la Universidad Nacional Experimental “Rómulo Gallegos”.

2.- se ORDENA el pago por vía de indemnización de las diferencias de sueldos dejados de percibir por el actor desde la fecha en que se le hizo la disminución de la carga horaria, hasta el efectivo restablecimiento de la carga horaria antes referida, monto que debe estimarse mediante la realización de una experticia complementaria del fallo, según lo dispuesto en el artículo 249 del Código de Procedimiento Civil.
De lo anterior, evidencia esta Alzada que la sentencia dictada en primera instancia, el a quo actuó ajustado a derecho, pues de las actas que conforman el presente expediente así como de la revisión del mismo, la sentencia objeto de consulta no se apartó del orden público, no violentó normas de rango constitucional o interpretaciones y criterios vinculantes sentados por la Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia. Así se decide.
En virtud de los razonamientos antes expuestos, este Juzgado Nacional Primero Contencioso Administrativo de la Región Capital CONFIRMA, la sentencia de fecha 03 de octubre de 2019, dictada por el Juzgado Superior Estadal Contencioso Administrativo de la Circunscripción Judicial del estado Guárico, mediante la cual declaró “CON LUGAR” el recurso contencioso administrativo funcionarial interpuesto por la apoderada judicial de la ciudadana BEATRIZ ALICIA PADILLA WADKIER, antes inidentificada, contra la UNIVERSIDAD NACIONAL EXPERIMENTAL DE LOS LLANOS “ROMULO GALLEGOS” . Así se establece.
-III-
DECISIÓN

Por las razones antes expuestas este Juzgado Nacional Primero Contencioso Administrativo de la Región Capital, administrando justicia en nombre de la República Bolivariana de Venezuela y por autoridad de la Ley, declara:

1.-Su COMPETENCIA para conocer la Consulta de Ley prevista en el artículo 84 del Decreto con Rango, Valor y Fuerza de Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República, de la sentencia de fecha 03 de octubre de 2019, dictada por el Juzgado Superior Estadal Contencioso Administrativo de la Circunscripción Judicial del estado Guárico.
2.- PROCEDENTE entrar a conocer en Consulta.

3.- CONFIRMA la decisión de fecha 03 de octubre de 2019, dictada por el Juzgado Superior Estadal Contencioso Administrativo de la Circunscripción Judicial del estado Guárico, la cual declaró CON LUGAR el recurso contencioso administrativo funcionarial interpuesto.

Publíquese, regístrese y remítase el expediente al Tribunal de origen para que practique las notificaciones correspondientes. Déjese copia de la presente decisión. Cúmplase lo ordenado.

Dada, firmada y sellada en la Sala de Sesiones Juzgado Nacional Primero Contencioso Administrativo de la Región Capital, en Caracas, a los ______________ ( ) días del mes de ____________ de dos mil veinticuatro (2024). Años 214° de la Independencia y 165° de la Federación.

El Juez Presidente (E),

EUGENIO HERRERA PALENCIA
Ponente
El Juez Vicepresi…//

//…dente (E),

ASTROBERTO H. LÓPEZ LORETO

La Jueza,

SILVIA JULIA VICTORIA ESPINOZA SALAZAR

La Secretaria,

MALÚ DEL PINO

EXP. Núm. 2024-019
EJHP/
En fecha _______________ ( ) días del mes de _______________ de dos mil veinticuatro (2024), siendo la (s) _______________ de la ________________, se publicó y registró la anterior decisión bajo el Nº ________________.
La Secretaria,