TSJ Regiones - Decisión

JUEZA PONENTE: SILVIA JULIA VICTORIA ESPINOZA SALAZAR
EXPEDIENTE N° 2025-307
En fecha 27 de octubre de 2025, se recibió en la Unidad de Recepción y Distribución de Documentos (URDD) de los Juzgados Nacionales Primero y Segundo Contencioso Administrativo de la Región Capital, oficio N° 5324, de fecha 03 de octubre de 2025, emanado del Tribunal Supremo de Justicia Sala Político Administrativa, mediante el cual remitió expediente judicial Nº AA40-A-2025-000219 (nomenclatura de esa Sala), contentivo de la demanda de nulidad interpuesta conjuntamente con amparo cautelar, por el ciudadano Roberto Enrique Faccin Caon, titular de la cédula de identidad N° V- 10.906.952, actuando en este acto con el carácter de Presidente de la Sociedad Mercantil “SUPERMERCADO CARACAS, S.A. (SUCASA), domiciliada en la ciudad de Valera, estado Trujillo, e inscrita inicialmente en el Registro de Comercio que por secretaria llevaba el Juzgado Segundo de Primera Instancia en lo Civil y Mercantil de la Circunscripción Judicial del Estado Trujillo, de fecha 22 de marzo de 1974, bajo el N° 23, tomo 30, y posteriormente inscrita ante el Registro Mercantil Primero del estado Trujillo, expediente mercantil 4405, debidamente asistido en este acto por la abogada Mary Trini Godoy Hernández (INPREABOGADO Nº 117.532), contra el Acto Administrativo identificado alfanumérica N° OAVRA-D-DGF-2024-000102, de fecha 20 de noviembre de 2024, emanado de la OFICINA ADMINISTRATIVA VALERA DEL ESTADO TRUJILLO DEL INSTITUTO VENEZOLANO DE LOS SEGUROS SOCIALES (I.V.S.S).

Dicha remisión se efectuó, en virtud de la declinatoria de competencia efectuada por la referida Sala en fecha 16 de julio de 2025.

En fecha 04 de noviembre de 2025, se dio cuenta a este Juzgado Nacional. Asimismo, se designó Ponente a la Jueza SILVIA JULIA VICTORIA ESPINOZA SALAZAR, a quien se ordenó pasar el expediente, a los fines legales correspondiente. En esa misma fecha, se pasó el expediente a la Jueza ponente.
-I-
DE LA DEMANDA DE NULIDAD

En fecha 9 de diciembre de 2024, el ciudadano Roberto Enrique Faccin Caon, titular de la cédula de identidad número V-10.906.952, actuando con el carácter de Presidente de la Sociedad Mercantil SUPERMERCADO CARACAS, S.A. (SUCASA), “(…) inscrita inicialmente en el Registro de Comercio que por secretaria llevaba el Juzgado Segundo de Primera Instancia en lo Civil y Mercantil de la Circunscripción Judicial del Estado Trujillo, de fecha 22 de marzo de 1.974, bajo el N° 23, tomo 30, y posteriormente inscrita ante el Registro Mercantil Primero del Estado Trujillo, expediente mercantil 4405”, asistido por la abogada Mary Trini Godoy Hernández, inscrita en el Instituto de Previsión Social del Abogado bajo el N° 117.532, interpuso demanda de nulidad conjuntamente con amparo cautelar, contra el Acto Administrativo identificado alfanumérica OAVRA-D-DGF-2024-000102, de fecha 20 de noviembre de 2024, emanado de la OFICINA ADMINISTRATIVA VALERA DEL ESTADO TRUJILLO DEL INSTITUTO VENEZOLANO DE LOS SEGUROS SOCIALES (I.V.S.S), adscrita a la Dirección General de Afiliación y Prestaciones en Dinero del referido Instituto, con base en los siguientes fundamentos de hecho y de derecho:
Alegó que “(…) el acto administrativo de efectos particulares que por la presente acción se impugna, lo constituye la DECISIÓN DE MULTA POR INCUMPLIMIENTO DE OBLIGACIONES distinguida con la nomenclatura OAVRA-D-DGF-2024-000102, suscrito por el ciudadano CARLOS JAVIER MONTILLA BENITEZ, en su carácter de JEFE DE OFICINA ADMINISTRATIVA VELERA, DEL INSTITUTO VENEZOLANO DE LOS SEGUROS SOCIALES, de fecha 20 de noviembre de 2024 (…) acto por el cual se le impone a [su] patrocinada multa por el valor de CIENTO SETENTA Y CINCO MIL DOSCIENTOS SETENTA Y CINCO BOLIVARES (Bs. 175.275,00)”. (Sic) (Agregado nuestro y mayúsculas del original).
Que “(…) los artículos 7, 8, 9.1 y 25.3 de la Ley Orgánica de la Jurisdicción Contenciosa Administrativa, desarrollan en su contenido normativo, los entes y órganos sujetos a control de la Jurisdicción Administrativa, la universidad de dicho control, la competencia orgánica de la jurisdicción, así como la competencia territorial de la jurisdicción contenciosa administrativa respecto al ente de donde emane el acto impugnado, de allí que podían aseverar que la competencia para conocer de la presente acción es ese Tribunal Superior, puesto el acto administrativo impugnado emana del Jefe de la Oficina Administrativa de Valera, del Instituto Venezolano de los Seguros Sociales, adscrita a la Dirección General de Afiliación y Prestaciones en dinero del IVSS, Instituto Autónomo con Personalidad Jurídica y Patrimonio e Independencia de la Nación.”. (Mayúsculas del original).
Arguyó que, “(…) el artículo 83 de la Ley del Seguro Social, establece que las controversias relativas a recaudación serán competencia de los Tribunales de lo contencioso Tributario, y las relativas a sanciones serán competencia de los Tribunales Contencioso Administrativo”.
Refirió que, “(…) De allí que, como quiera que estamos ante un acto administrativo sancionatorio de efectos particulares, [ese] Juzgado Superior Contencioso Administrativo Estadal, es el competente para conocer de la presente acción de impugnación”.
Asimismo, expuso que, “(…) el acto administrativo que se impugna le fue notificado a su patrocinada en fecha 21 de noviembre de 2024, y como quiera que el ordinario 1° del artículo 32 de la Ley Orgánica de la Jurisdicción Contenciosa Administrativa, establece un término de caducidad de la acción de nulidad de los contados a partir de la notificación del acto, es evidente que la presente recurso de nulidad es tempestivo, y así deberá declararse”. (Sic).
Indicó sobre los vicios del acto administrativo impugnado “(…) 1.- NULIDAD DEL ACTO ADMINISTRATIVO COMO CONSECUENCIA DE LA INCOMPETENCIA MANIFIESTA DEL FUNCIONARIO QUE REALIZÓ EL PROCEDIMIENTO DE VERIFICACIÓN. EX ORDINAL 4° DEL ARTÍCULO 19 DE LA LOPA (…) tal como se evidencia dela providencia administrativa N°DGF-OAVRA-PA-2024-000102, de fecha 01 de noviembre de 2024, suscrita por el ciudadano CARLOSJAVIERMONTILLABENÍTEZ, en su carácter de Jefe de Oficina Administrativa Valera, según Resolución distinguida con las siglas DGRHYAP-DAP-DRC-18 N° 000938,de fecha 13 de septiembre de 2018.” (Sic) (Mayúsculas y negritas del original).

Señaló que, “(...) Como se puede observar el funcionario jefe de la Oficina Administrativa de Valera del IVSS, para la realización del procedimiento de verificación contenido en los artículos 182,183,184, 185 y 186 del Código Orgánico Tributario, a la aquí recurrente SUPERMERCADO CARACAS, S.A.. (SUCASA), realiza lo que doctrinariamente se conoce como delegación de atribuciones, pues, a tenor de lo dispuesto en el artículo 90 en su ordinal 3º de la Ley del Seguro Social, la realización de los procedimientos de recaudación así como los procedimientos sancionatorios son competencia exclusiva de los jefes de la oficina administrativa correspondiente, al respecto el articulo 90 (...)” (Mayúsculas del original)

Que, “(…) 3. Las competencias relacionadas con los procedimientos de recaudación y sancionador corresponden al Instituto Venezolano de los Seguros Sociales, y serán ejercidas por el jefe o jefa de la oficina administrativa respectiva, Las decisiones del jefe o jefa de la oficina administrativa, deben ser recurridas ante la junta directiva del Instituto Venezolano de los Seguros Sociales, dentro de los quince días hábiles siguientes a la notificación del acto, consignando previamente el monto de la cuantía adeudada o dando la caución correspondiente...”(Subrayado del original)

Estimó que “(…) la delegación de atribuciones o de firmas en Venezuela a sido considerada como la transferencia del ejercicio de una competencia mediante una manifestación de voluntad del órgano superior (delegante) al órgano inferior (delegado). Dicha transferencia debe hacerse a través de un acto administrativo, y el órgano delegante debe poseer tanto la titularidad de la competencia como la facultad expresa para delegarla. (...)”. (Sic) (Subrayado del original).

Esgrimió que “(…) En el caso sometido a consideración de esta Superior Instancia, nos encontramos, con que el órgano delegante (jefe de la oficina administrativa del IVSS Valera) en fecha 01 de noviembre de 2024, mediante providencia administrativa N°DGF-OAVRA-PA-2024-000102, procede (competencia contenida en el artículo 90.3 LIVSS) en los servidores públicos que allí se mencionan (órgano delegado)para que de conformidad a lo dispuesto en los artículos 182, 183, 184, 185 y 186 del Código Orgánico Tributario, verifiquen el oportuno cumplimiento de las Obligaciones establecidas en la Ley del Seguro Social, por parte de la sociedad mercantil SUPERMERCADO CARACAS, S.A., haciendo uso a su decir de lo preceptuado en el artículo 183 del Reglamento General de la Ley del Seguro Social, norma esta atributiva de competencias de investigación de cumplimiento de deberes formales por parte de los empleadores y trabajadores, más no es atributiva de competenciapara iniciar los procedimientos sancionatorios, atribución conferida por ley al jefe de la oficina administrativa del IVSS Valera, hecho este que trae como consecuencia que el funcionario actuante adolezca de competencia. (...)”. (Sic).

Que, “(...) no se puede delegar en materia administrativas aquellas atribuciones propias de los funcionarios QUE NO ESTEN EXPRESAMENTE AUTORIZADAS, verbigracia, no se puede hacer uso de la delegación de funciones, sino se está facultado para ello, pues de hacerlo la misma (delegación) carece de legalidad, y trae como consecuencia la nulidad de lo actuado por el órgano delegado como consecuencia de carecer de competencia (...)”. (Sic).

Mencionó que, “En virtud de todo lo anterior esbozado, en conformidad con el ordinal 4° del artículo 19 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos, se solicita la nulidad del procedimiento sancionatorio de multa contenido en la resolución OAVRA-D-DGF-2024-000102, suscrito por el ciudadano CARLOS JAVIER MONTILLA BENITEZ, en su carácter de JEFE DE OFICINA ADMINISTRATIVA VELERA, DEL INSTITUTO VENEZOLANO DE LOS SEGUROS SOCIALES, de fecha 20 de noviembre de 2024 (...)”. (Mayúsculas del original).

Que, “(...) 2.- NULIDAD DEL ACTO ADMINISTRATIVO COMO CONSECUENCIA DE ESTAR INFECTADO DEL VICIO DE FALSO SUPUESTO DE DERECHO (…) DEL FALSO SUPUESTO DE DERECHO: (…) el ente emisor del acto que se impugna para la imposición de la sanción aplicada, incurre en un falso supuesto de derecho, pues la norma contenida en el artículo 85 de la Ley del Seguro Social, el cual establece la forma y manera de proceder de la administración ante las infracciones administrativas por parte de los administrados (empleadores o empleadoras), respecto de las multas a imponer, al efecto dicho dispositivo (…)” (Agregado nuestro, mayúsculas, negritas y subrayado del original).

Que, “(…) El falso supuesto de derecho en que incurre la administración, es de tal entidad, que causa un gran perjuicio económico al administrado, pues la diferencia entre el monto sancionado por la administración y el monto que en realidad corresponde, HAY MAS DE CIENTO CINCUENTA POR CIENTO (150%) DE DIFERENCIA (…)” (Mayúsculas y subrayado del original).

Que, “(…)la administración al momento de imponer la sanción (multa) no sólo no toma en cuenta el valor de la unidad tributaria (U.T) vigente para la fecha en que se comete la infracción, sino que tampoco aplica la reexpresión monetaria publicado en Gaceta Oficial No. 42.185 del 06/08/2021. Decreto No. 4.553, de esa misma fecha, ‘mediante el cual se decreta la nueva expresión monetaria’, con vigencia desde la fecha de su publicación en la Gaceta Oficial de la República Bolivariana de Venezuela, decreto (…) una infracción administrativa es una acción u omisión que va en contra del ordenamiento jurídico y que está sancionada por una ley administrativa. Para que una acción sea considerada infracción administrativa, debe cumplir con los siguientes requisitos: Estar prevista en una ley administrativa, ser contraria al ordenamiento jurídico, implicar algún grado de culpabilidad o negligencia (…)”. (Agregado nuestro).

Que, “(…) 3.-VIOLACION AL PRINCIPIO DE GLOBALIDAD DE LOS ACTOS ADMINISTRATIVOS, INMOTIVACIÓN DEL ACTO IMPUGNADO, el artículo 9 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos, establece que los actos administrativos de efectos particulares, deben ser motivados, debiendo hacer referencia a los hechos y a los fundamentos legales del mismo, siendo reforzado esta exigencia por lo ordenado en el artículo 18 numeral 5° eiusdem al requerir que todo acto administrativo contenga la expresión sucinta de los hechos, de las razones que hubieren sido alegadas y de los fundamentos legales pertinentes, todo ello con la finalidad de dar cumplimiento al principio de globalidad del acto administrativo, contemplado en el artículo 89 eiusdem, según el cual el ente administrativo debe resolver todos y cada uno de los asuntos objeto de investigación o que se sometan a su consideracióndentro del ambito de su competencia que surjan con motivo del recurso aunque no hayan sido alegados por los interesados, y todo ello de forma expresa, positiva y precisa y de manera suficientemnte justificada” (Sic) (Mayusculas y negritas del original).

Denunció que, “(…)Es evidente para este Administrador de Justicia Superior, que el acto administrativo impugnado no cumple con el principio de globalidad de las decisiones, pues no se pronuncia en forma alguna sobre los demás hechos objeta del procedimiento sancionatorio, dejando en un limbo jurídico al administrado, pues este no sabe si posterior a la sanción impuesta pueda ser objeto una nueva sanción proveniente de una misma actuación, respecto de esos hechos investigados, trayendo como consecuencia que el acto administrativo sea INMOTIVADO y en consecuencia se solicita la nulidad del procedimiento sancionatorio de multa contenido en la resolución OAVRA-D-DGF-2024-000102, suscrito por el ciudadano CARLOS JAVIER MONTILLA BENITEZ, en su carácter de JEFE DE LA OFICINA ADMINISTRATIVA VELERA, DEL INSTITUTO VENEZOLANO DE LOS SEGUROS SOCIALES, de fecha 20 de noviembre de 2024 (…)”. (Mayúsculas del original).
-II-
-DEL AMPARO CAUTELAR-

En este sentido, la representación legal de la Sociedad Mercantil SUPERMERCADO CARACAS, S.A (SUCASA), en el r escrito solicitó amparo cautelar contra las presuntas actuaciones materiales del Jefe de la OFICINA ADMINISTRATIVA VALERA DEL ESTADO TRUJILLO DEL INSTITUTO VENEZOLANO DE LOS SEGUROS SOCIALES (I.V.S.S), con base en las siguientes exposiciones de hecho y de derecho:

Expresó que, “(…) conformidad con el artículo 27 Constitucional en concordancia con el parágrafo primero del artículo 5 de la Ley Orgánica de Amparo Sobre Derechos y Garantías Constitucionales, solicitamos amparo cautelar a los fines de que este Tribunal se sirva ORDENAR la suspensión de los efectos del acto administrativo distinguido con la nomenclatura OAVRA-D-DGF-2024-000102, suscrito por el ciudadano CARLOS JAVIER MONTILLA BENITEZ, en su carácter de JEFE DE OFICINA ADMINISTRATIVA VELERA, DEL INSTITUTO VENEZOLANO DE LOS SEGUROS SOCIALES, de fecha 20 de noviembre de 2024, o en su defecto ORDENE alJEFE DE LA OFICINA ADMINISTRATIVA VELERA, DEL INSTITUTO VENEZOLANO DE LOS SEGUROS SOCIALES se sirva ABSTENERSE de cobrar a la contribuyente SUPERMERCADOS CARACAS S.A., (SUCASA) mediante el proceso de intimación previsto y sancionado en los artículos 222 al 225 del Código Orgánico Tributario o el cobro ejecutivo contenido en los artículos 226 al 238 eiusdem, todo ello mientras se sustancia y decida el presente recurso de nulidad (…)”. (Sic) (Mayúsculas y negritas del original).

Que, “FUMUS BONI IURIS: La Sala Político Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia ha dejado sentado en repetidas oportunidades que su examen exige de la parte recurrente la argumentación y acreditación de hechos concretos que permitan establecer una presunción grave de violación o amenaza de violación de derechos constitucionales. (Mayúsculas del original).

Arguyó que, “(…) de los hechos ya narrados así como del análisis do las pruebas aportadas se desprende la presunción del buen derecho reclamado, pues resultan evidentemente ciertos y comprobables la violación a los principios y garantías constitucionales (a la legalidad, etc.); además se considera un perjuicio material que se le causa al ya menguado patrimonio de la contribuyente mientras se espera la decisión de fondo y la Administración pretenda de manera compulsiva cobrar la multa impuesta a sabiendas de que la misma no se corresponde en su monto y cuyo acto que la impone adolece de vicios que si bien esta Superioridad puede no declarar su nulidad, la misma comprende vicios que la hacen anulable parcialmente (…)”.

Que, “(…) Aunado a lo anterior es de considerar que el pago de la sanción impuesta por el monto en ella establecido, debe ser considerado un pago indebido sujeto a repetición pues no existe norma que lo sustente; según Juan Castillo Carvajal en su libro ’Repetición y Recuperación de Tributos en el Tributario Venezolano’; el término ’Repetición’ procedería en los casos de un pago ilegal y no debido por el contribuyente o responsable, es decir, se trataría de un desembolso de dinero realizado por el contribuyente que no se corresponde con una obligación legitima (sic), afectando indebidamente el patrimonio de los contribuyentes inmiscuidos. Esto nos lleva a pensar que se está frente a violaciones de principios constitucionales y legales de la administración, como el de legalidad de los actos administrativos (...)”. (Sic)

Manifestó que, “(...) PERICULUM IN MORA: La Sala Político Administrativa de nuestro Máximo Tribunal es conteste en reiterar que en casos como el de autos dicho extremo es determinable por la sola verificación del requisito anterior, pues la circunstancia de que exista una presunción grave de violación o amenaza de violación de derechos de orden constitucional, o su limitación fuera de los parámetros permitidos en el Texto Fundamental, conduce necesariamente a inferir que por la naturaleza de los intereses debatidos y ante el riesgo inminente de causar un perjuicio irreparable en la definitiva a la parte que alega la violación, debe preservarse -in limine- el ejercicio pleno de aquellos”. (Sic) (Mayúsculas del original).

Que, “(…) En el caso que su patrocinada, SUPERMERCADOS CARACAS S.A., (SUCASA), es una empresa con más de cuarenta (40) años prestando servicios a la comunidad de Trujillo, pues no sólo está en el municipio Valera, sino también en otros municipios del Estado, ganándose el aprecio, respeto y apoyo de la comunidad, pues la misma es generadora de empleo en la entidad, de allí que someter a la contribuyente al cobro de la sanción impuesta mediante los procedimientos previstos en el Código Orgánico Tributario, dejaría ilusoria la tutela judicial invocada con la interposición del presente recurso de nulidad, y su reparación por parte de la Administración sería igualmente ilusoria por las prerrogativas de las que gozan (…)”. (Mayúsculas y negritas del original)

Para finalizar concluye que, “(…) ante el fundado temor de que el Jefe de la Oficina Administrativa Valera, del Instituto Venezolano de los Seguros Sociales, pretenda el cobro compulsivo de la sanción impuesta en el acto administrativo recurrido en nulidad, y lleno como están los requisitos exigidos para la procedencia del presente amparo cautelar, solicito de esta autoridad se sirva decretar amparo cautelar consistente en ORDENAR la suspensión de los efectos del acto administrativo distinguido con la nomenclatura OAVRA-D-DGF-2024-000102, suscrito por el ciudadano CARLOS JAVIER MONTILLA BENITEZ, en su carácter de JEFE DE OFICINA ADMINISTRATIVA VELERA, DEL INSTITUTO VENEZOLANO DE LOS SEGUROS SOCIALES, de fecha 20 de noviembre de 2024, o en su defecto ORDENEal JEFE DE LA OFICINA ADMINISTRATIVA VELERA DEL INSTITUTO VENEZOLANO DE LOS SEGUROS SOCIALES se sirva ABSTENERSE de cobrar a la contribuyente SUPERMERCADOS CARACAS SA., (SUCASA) mediante el proceso de intimación previsto y sancionado en los artículos 222 al 225 del Código Orgánico Tributario o el cobro ejecutivo contenido en los artículos 226 al 238 eiusdem, todo ello mientras se sustancia y decida el presente recurso de nulidad (…)”. (Sic) (Mayúsculas del original).
-III-
DE LA COMPETENCIA
El caso de autos se refiere a la demanda de nulidad interpuesta conjuntamente con amparo cautelar, por el ciudadano Roberto Enrique Faccin Caon, venezolano mayor de edad, titular de la cédula de identidad N° V- 10.906.952, actuando en este acto con el carácter de Presidente de la Sociedad Mercantil “SUPERMERCADO CARACAS, S.A. (SUCASA), anteriormente identificada, asistido por la abogada Mary Trini Godoy Hernández (INPREABOGADO Nº 117.532), contra el Acto Administrativo alfanumérica N° OAVRA-D-DGF-2024-000102, de fecha 20 de noviembre de 2024, emanado de la OFICINA ADMINISTRATIVA VALERA DEL ESTADO TRUJILLO DEL INSTITUTO VENEZOLANO DE LOS SEGUROS SOCIALES (I.V.S.S).

Ahora bien, en fecha 16 de julio de 2025, el Tribunal Supremo de Justicia Sala Político Administrativa, en su decisión estableció lo siguiente:
“(…) III
CONSIDERACIONES PARA DECIDIR
Declarado lo anterior, pasa esta Sala a pronunciarse sobre la regulación de competencia planteada -de oficio- por el Juzgado Nacional de lo Contencioso Administrativo de la Región Centro Occidental y, en tal sentido, observa:
En fecha 8 de enero de 2025, la representación judicial el ciudadano Roberto Enrique Faccin Caon, interpuso demanda de nulidad conjuntamente con medida de amparo cautelar, contra el acto administrativo identificado con el alfanumérico OAVRA-D-DGF-2024-000102, de fecha 20 de noviembre de 2024, dictado por el Jefe de la Oficina de Administrativa Valera del Instituto Venezolano de los Seguros Sociales (I.V.S.S.), mediante el cual se impuso a la recurrente sanción de multa por la cantidad total de ciento setenta y cinco mil doscientos setenta y cinco bolívares con cero céntimos (Bs. 175.275,00), por haber incurrido en “infracciones graves” a la Ley del Seguro Social, aplicable rationae temporis .
En tal sentido, de la lectura del acto administrativo impugnado (el cual cursa a lo folios 31 al 44 del expediente judicial), se evidencia que la accionante fue sancionada por haberse determinado “(…) La omisión de inscribir a sus trabajadores y trabajadoras en el Instituto Venezolano de los Seguros Sociales dentro de los tres días hábiles siguientes al de su ingreso al trabajo”, circunstancias estas que ciertamente se encuentran tipificadas como “infracciones graves” en el artículo 86, literal B, numerales 3, del Título VII “SANCIONES” del precitado cuerpo normativo, donde se establece lo siguiente:
“Artículo 86. Las infracciones de la Ley del Seguro Social se califican en leves, graves y muy graves, en atención a la naturaleza del deber infringido y la entidad del derecho afectado.
(…)
B. Son infracciones graves:
(…)
3. La omisión de inscribir a sus trabajadores y trabajadoras en el Instituto Venezolano de los Seguros Sociales dentro de los tres días hábiles siguientes al de su ingreso al trabajo.
4. La omisión de suministrar en el tiempo previsto y con las formalidades exigidas toda variación en el salario del trabajador o trabajadora, así como, cualquier otra información que el empleador o empleadora deba entregar para dar cumplimiento a esta Ley y su Reglamento”.
La disposición antes transcrita tipifica como infracciones graves, el incumplimiento de deberes formales relativos a la inscripción de los trabajadores ante el Instituto Venezolano de los Seguros Sociales (I.V.S.S.); y a la obligación de suministrar información a dicho Instituto acerca de las variaciones efectuadas al salario de estos.
Precisado lo anterior, importa señalar que tanto la precitada Ley del Seguro Social, como su reforma parcial publicada en Gaceta Oficial de la República Bolivariana de Venezuela número 39.912 del 30 de abril de 2012, instrumento legal vigente para la fecha de interposición de la acción de nulidad de autos (8 de noviembre de 2012), establecen en iguales términos en su artículo 83 del Título VI, relativo a la “JURISDICCIÓN”, lo siguiente:
“Artículo 83. Las controversias que susciten la aplicación de la presente Ley y su Reglamento serán sustanciadas y decididas por los Tribunales del Trabajo de conformidad con lo establecido en la Ley Orgánica Procesal del Trabajo.
Las controversias relativas a recaudación serán competencia de los Tribunales Contencioso Tributario y las relativas a sanciones serán competencia de los Tribunales de lo Contencioso Administrativo”. (Destacado de la Sala).
Por lo tanto, dado que en el caso sub examine ha sido interpuesta una acción de nulidad contra el acto administrativo identificado con el alfanumérico OAVRA-D-DGF-2024-000102 de fecha 20 de noviembre de 2024, dictado por el Jefe de la Oficina de Administrativa Valera del Instituto Venezolano de los Seguros Sociales (I.V.S.S.), mediante el cual se impuso sanción a la recurrente debido al incumplimiento de deberes formales que no se encuentran específicamente vinculados con la recaudación de las cotizaciones que correspondan al prenombrado Instituto, de conformidad con la norma citada supra, el conocimiento de dicha acción corresponde a los Tribunales con competencia en lo Contencioso Administrativo. Así se establece.
Establecido lo anterior, pasa la Sala a precisar a cuál de los órganos que conforman la Jurisdicción Contencioso Administrativa, corresponde conocer de la presente causa, y para ello esta Sala debe advertir lo siguiente:
Al tratarse el caso de autos de una demanda de nulidad incoada contra el acto administrativo dictado por la Oficina de Administrativa Valera del Instituto Venezolano de los Seguros Sociales (I.V.S.S.), debe resaltar esta Máxima Instancia que el criterio atributivo de competencia es el órgano de quien emana el acto impugnado y no así la cuantía de la multa, tal como erróneamente lo señaló el Juzgado Nacional Contencioso Administrativo de la Región Centro-Occidental; ya que esta última como criterio atributo de competencia, solo opera en los casos de la interposición de demandas de contenido patrimonial, mientras que las demandas de nulidad buscan la invalidación de un acto administrativo por considerarlo ilegal o inconstitucional, que es a lo que se refiere la demanda de autos.
En tal sentido, debe atenderse a lo dispuesto en el artículo 24, numeral 5 de la Ley Orgánica de la Jurisdicción Contencioso Administrativa, el cual establece lo siguiente:
‘Artículo 24. Los Juzgados Nacionales de la Jurisdicción Contencioso Administrativa son competentes para conocer de:
(…)
5. Las demandas de nulidad de los actos administrativos de efectos generales o particulares dictados por autoridades distintas a las mencionadas en el numeral 5 del artículo 23 de esta Ley y en numeral 3 del artículo 25 de esta Ley, cuyo conocimiento no esté atribuido a otro tribunal en razón de la materia.
(…)
Los Juzgados Nacionales de la Jurisdicción Contencioso Administrativa, con sede en la Ciudad de Caracas, conocerán exclusivamente la materia de los supuestos previstos en los numerales 3, 4 y 5 de este artículo, cuando se trate de autoridades cuya sede permanente se encuentren en el Área Metropolitana de Caracas”. (Resaltado de la Sala).
De la disposición parcialmente transcrita, se desprende que el legislador implementó un criterio de competencia residual para conocer de las demandas de nulidad contra los actos administrativos de efectos generales o particulares, conforme al cual los Juzgados Nacionales de la Jurisdicción Contencioso Administrativa conocerán de dichas acciones cuando estas sean interpuestas contra actos dictados por autoridades administrativas distintas a las señaladas en el artículo 23, numeral 5 eiusdem, esto es, el Presidente de la República, el Vicepresidente Ejecutivo, los Ministros y las máximas autoridades de los demás órganos de rango constitucional, cuyo conocimiento estará a cargo de esta Sala Político-Administrativa. Asimismo es importante destacar, que la precitada norma indica que cuando se trate de autoridades cuya sede permanente se encuentren en el Área Metropolitana de Caracas, los Juzgados que corresponden conocer son los Juzgados Nacionales con sede en la ciudad de Caracas.
Igualmente, los aludidos Juzgados Nacionales conocerán de las acciones de nulidad ejercidas contra actos administrativos de efectos generales o particulares, dictados por autoridades administrativas distintas a los órganos y entes a nivel estadal y municipal, a los que se refiere el artículo 25, numeral 3 de la prenombrada Ley Orgánica, cuyo conocimiento corresponderá a los Juzgados Superiores Estadales de la Jurisdicción Contencioso Administrativa.
Circunscribiendo el análisis al caso sub examine, se constata que la demanda de nulidad de autos ha sido interpuesta contra un acto administrativo de efectos particulares dictado por el Jefe de la Oficina Administrativa de Valera del Instituto Venezolano de los Seguros Sociales (I.V.S.S.), siendo esta una autoridad administrativa distinta de las mencionadas en los artículos 23, numeral 5 y 25, numeral 3, de la Ley Orgánica de la Jurisdicción Contencioso Administrativa, en consecuencia, de conformidad con lo previsto en el artículo 24, numeral 5 eiusdem, la competencia para conocer de dicha acción corresponde, en primera instancia, a los Juzgados Nacionales de la Jurisdicción Contencioso Administrativa. Asimismo, visto que la sede principal del Instituto Venezolano de los Seguros Sociales (I.V.S.S.) se encuentra ubicada en la Región Capital, corresponde su conocimiento específicamente a los Juzgados Nacionales de la Jurisdicción Contencioso Administrativa de la Región Capital. Así se decide.
En virtud de lo expuesto, esta Sala declara que la competencia para conocer la demanda de nulidad interpuesta conjuntamente con medida de amparo cautelar, por el ciudadano Roberto Enrique Faccin Caon, ya identificado, actuando con el carácter de Presidente de la sociedad mercantil Supermercado Caracas, S.A. (SUCASA), contra el acto administrativo identificado con el alfanumérico OAVRA- D- DGF-2024-000102, de fecha 20 de noviembre de 2024, dictado por el Jefe de la Oficina de Administrativa Valera del Instituto Venezolano de los Seguros Sociales (I.V.S.S.), corresponde a los Juzgados Nacionales Contencioso Administrativo de la Región Capital. Así se declara.
En consecuencia, se ordena remitir el expediente a la Unidad de Recepción y Distribución de Documentos (U.R.D.D.) de los Juzgados Nacionales Contencioso Administrativo de la Región Capital. Así se establece.
Finalmente, resulta menester para esta Máxima Instancia precisar que la Sala Plena del Tribunal Supremo de Justicia en aras de garantizar la consecución de los postulados consagrados en los artículos 2, 26, 49 y 257 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, reconoció la preponderancia de la ciencia, la tecnología y los servicios de información como elementos de interés público, destacando el deber del Poder Público y concretamente de los órganos jurisdiccionales, de valerse de los avances tecnológicos para su optimización, procediendo en consecuencia a dictar la Resolución número 2021-0011 de fecha 9 de junio de 2021, contentiva de las normas generales que regularán la suscripción y publicación de decisiones con firma digital, práctica de citaciones y notificaciones electrónicas y la emisión de copias simples o certificadas por vía electrónica relacionadas con los procesos seguidos ante esta Sala Político-Administrativa.
En tal sentido, visto que los artículos 38 de la Ley Orgánica de la Jurisdicción Contencioso Administrativa y 3 de la Resolución en comento, consagran la posibilidad de practicar las citaciones y notificaciones por correo electrónico o cualquier otro medio que utilice tecnologías de la información y la comunicación, este Máximo Tribunal con miras a procurar la mejora continua del servicio de administración de justicia, ordena efectuar un análisis de las actas que conforman el expediente de la causa, a los efectos de determinar si las partes cuentan o no con los medios telemáticos suficientes para hacer efectiva dicha actuación procesal y de ser el caso, proceder a practicar las notificaciones a las que haya lugar por medios electrónicos; en el entendido de que la falta de indicación en autos de algunos de los elementos digitales previamente señalados, dará lugar a que se practique la notificación conforme a lo establecido en el artículo 5 de la aludida Resolución y en las leyes. Así se dispone.
IV
DECISIÓN
Por las razones anteriormente expuestas, esta Sala Político-Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia, administrando justicia en nombre de la República Bolivariana de Venezuela y por autoridad de la Ley, declara:
1.- QUE ES COMPETENTE para conocer de la regulación de competencia planteada de oficio en la presente causa.
2.- QUE CORRESPONDE a los JUZGADOS NACIONALES CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO DE LA REGIÓN CAPITAL, conocer de la demanda de nulidad interpuesto conjuntamente con de medida de amparo cautelar, interpuesto por el ciudadano Roberto Enrique Faccin Caon, en su carácter de Presidente de la Sociedad Mercantil SUPERMERCADOS CARACAS, S.A. (SUCASA), contra el acto administrativo identificado con el alfanumérico OAVRA-D-DGF-2024-000102, de fecha 20 de noviembre de 2024, dictado por el Jefe de la Oficina de Administrativa Valera del Instituto Venezolano de los Seguros Sociales (I.V.S.S.), mediante el cual se impuso a la accionante sanción de multa por haber incurrido en “infracciones graves” a la Ley del Seguro Social. (…)”. (Sic) (Negrillas y mayúsculas del fallo).
Siendo ello así, de conformidad con lo dictado por la referida Sala, y en concordancia con lo establecido en el artículo 24 en de la Ley Orgánica de la Jurisdicción Contencioso Administrativa, este Juzgado Nacional Primero ACEPTA LA COMPETENCIA declinada. Así se declara.
-IV-
CONSIDERACIONES PARA DECIDIR
Determinada como ha sido la competencia por este Órgano Colegiado, pasa este Juzgado Nacional Primero a pronunciarse sobre la admisión de la demanda de nulidad interpuesta conjuntamente amparo constitucional cautelar, en los siguientes términos:
-De la admisibilidad provisional
Declarada la competencia de este Juzgado para conocer de la demanda interpuesta, y siendo esta la oportunidad procesal para que este órgano jurisdiccional emita pronunciamiento sobre su admisibilidad, es menester señalar que la admisión de la demanda es una carga procesal del Juez, quien debe admitir la acción incoada si no es contrario al orden público, a las buenas costumbres o alguna disposición expresa y siempre y cuando no incurra en las causales de inadmisibilidad.

Esto así, resulta pertinente para este Tribunal Colegiado traer a colación lo previsto en el artículo 35 de la Ley Orgánica de la Jurisdicción Contencioso Administrativa, el cual establece lo siguiente:

“La demanda se declarará inadmisible en los supuestos siguientes:
1. Caducidad de la acción.
2. Acumulación de pretensiones que se excluyen mutuamente o cuyos procedimientos sean incompatibles.
3. Incumplimiento del procedimiento administrativo previo a las demandas contra la República, los estados, o contra los órganos o entes del Poder Público a los cuales la ley les atribuye tal prerrogativa.
4. No acompañar los documentos indispensables para verificar su admisibilidad.
5. Existencia de cosa juzgada.
6. Existencia de conceptos irrespetuosos.
7. Cuando sea contraria al orden público, a las buenas costumbres o a alguna disposición expresa de la ley”. (Resaltado de este Juzgado).

Se desprende manifiestamente de la norma que antecede, que para la admisión de una demanda se debe verificar que la misma no se encuentra incursa en ninguno de los numerales señalado en el referido artículo 35, estos es; que no se acumulen pretensiones que se excluyen mutuamente o cuyos procedimientos sean incompatibles; el incumplimiento del procedimiento administrativo previo a las demandas contra la República, los estados, o contra los Órganos o Entes del Poder Público a los cuales la ley les atribuye tal prerrogativa; que no se acompañen con los documentos indispensables para verificar su admisibilidad; la existencia de cosa juzgada; la existencia de conceptos irrespetuosos, excluyendo en este análisis la caducidad de la acción.

De allí pues, que en atención a la norma antes citada y del análisis realizado a los alegatos expuestos por la parte actora en el escrito contentivo de la demanda de nulidad interpuesta conjuntamente con amparo constitucional cautelar, y los recaudos que lo acompañan, se desprende que en el caso bajo análisis, no se encuentran preliminarmente presentes ninguna de las causales de inadmisibilidad a que hace referencia el artículo 35 de la Ley Orgánica de la Jurisdicción Contencioso Administrativa, dejando a salvo la causal de caducidad, la cual será revisada en caso de declararse improcedente la pretensión cautelar constitucional solicitada. (Vid., sentencia Nro. 01394 dictada por la Sala Político Administrativa en fecha 4 de diciembre de 2013). Así se determina.
Por lo antes expuesto, este Juzgado Nacional Primero observa, que la presente demanda cumple con los requisitos establecidos en Ley, por lo que ADMITE PROVISIONALMENTE, sin perjuicio de su examen en el curso del procedimiento. Así se decide.
• De la solicitud de amparo cautelar
Determinada la admisión provisional de la acción principal interpuesta mediante la demanda de nulidad, pasa este Órgano Jurisdiccional a pronunciarse sobre la acción de amparo cautelar solicitada; y a tal efecto observa que:

Los requisitos de procedencia del amparo cautelar como medio de protección de los derechos fundamentales, la violación constitucional difícilmente pueda ser reparada por la sentencia que juzgue la ilegitimidad de la actuación de la Administración; es decir, que la actividad probatoria de la parte presuntamente agraviada debería superar toda posibilidad de restablecimiento satisfactorio de la situación jurídica infringida por la simple sentencia de la demanda junto al cual se interpone el amparo.

Configurando de esta manera el carácter accesorio e instrumental, características fundamentales del amparo constitucional cautelar respecto de la pretensión principal debatida en juicio, se considera posible y legítimo asumir la solicitud de amparo en los mismos términos de una medida cautelar, con la diferencia de que la primera alude exclusivamente a la violación de derechos y garantías de rango constitucional, circunstancia ésta que por su trascendencia al agraviado, hace aún más apremiante el pronunciamiento sobre la procedencia de la medida solicitada.

Ahora bien, en concordancia con lo anteriormente expuesto, la Sala Político Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia, mediante sentencia N° 00402 de fecha 20 de marzo de 2001 (Caso: Marvin Enrique Sierra Velasco), estableció con referencia a los requisitos de procedencia del amparo cautelar, lo siguiente:
“[…] estima la Sala que debe analizarse en primer término, el fumus boni iuris, con el objeto de concretar la presunción grave de violación o amenazas de violación del derecho constitucional alegado por la parte quejosa y que lo vincula al caso concreto; y en segundo lugar, el periculum in mora, elemento éste determinable por la sola verificación del requisito anterior, pues la circunstancia de que exista presunción grave de violación de un derecho de orden constitucional, el cual por su naturaleza debe ser restituido en forma inmediata, conduce a la convicción de que debe preservarse ipso facto la actualidad de ese derecho, ante el riesgo inminente de causar un perjuicio irreparable en la definitiva a la parte que alega la violación […]”

De conformidad con el criterio jurisprudencial parcialmente transcrito, una vez admitida provisionalmente la acción principal, pasa este Juzgado Nacional Primero Contencioso Administrativo de la Región Capital, analizar los requisitos de procedibilidad determinado en el artículo 104 de la Ley Orgánica de la Jurisdicción Contencioso Administrativa, por tanto, se procede a analizar el primer requisito, esto es, el fumus boni iuris.

Respecto al fumus boni iuris, éste se verifica cuando exista una presunción grave de violación o amenaza de derechos constitucionales alegados por la parte quejosa, para lo cual es necesario no un simple alegato de perjuicio, sino la argumentación y la acreditación probatoria de hechos precisos de los cuales nazca la convicción de violación a los derechos constitucionales del accionante.

Así como la presencia del periculum in mora, requisito determinable por la sola verificación del requisito anterior, pues dada la circunstancia de que exista presunción grave de violación de un derecho de orden constitucional, el cual por su naturaleza debe ser restituido en forma inmediata, conduce a la convicción que debe preservarse ipso facto la actualidad de ese derecho, ante el riesgo inminente de causar un perjuicio irreparable en la definitiva a la parte que alega la violación, junto a lo cual debe acompañarse un medio de prueba fehaciente que lleve al Juez a un grado de convencimiento que pueda determinar un verdadero perjuicio de los derechos constitucionales del accionante.

Así las cosas, la procedencia de la tutela cautelar será declarada cuando se alegue y pruebe los presupuestos establecidos en el ordenamiento jurídico y siempre que se acompañe de un medio de prueba que constituya presunción grave del derecho que se tutele.

Ahora bien, con base en lo expuesto, debe este Juzgado Nacional Primero Contencioso Administrativo, pasar a determinar si en el presente caso existen medios de pruebas suficientes de los cuales surja una razonable y sensata presunción de violación o amenaza de violación de los derechos constitucionales denunciados por el solicitante de amparo, que demuestren la apariencia del buen derecho invocado y garantizar las resultas del juicio, para lo cual es menester realizar un examen de las actas contenidas en el expediente y si existen medios de pruebas suficientes de los cuales emerja una razonable presunción de violación o amenaza de los derechos constitucionales denunciados. A tal efecto, se observa lo siguiente:

La parte quejosa conforme a lo establecido en el artículo 27 Constitucional en concordancia con el parágrafo primero del artículo 5 de la Ley Orgánica de Amparo Sobre Derechos y Garantías Constitucionales, solicitó amparo cautelar invocando “…la violación de los principios y garantías constitucionales ( a la legalidad, etc)…” (vid. vuelto del folio 8 y folio 9), debido al proceso sancionatorio de multa contenido en la Providencia Administrativa OAVRA-D-DGF-2024-000102, de fecha 20 de noviembre de 2024, suscrita por el ciudadano Carlos Javier Montilla Benítez, en su carácter de jefe de OFICINA ADMINISTRATIVA VALERA DEL ESTADO TRUJILLO DEL INSTITUTO VENEZOLANO DE LOS SEGUROS SOCIALES (I.V.S.S), actuación que según los dichos del accionante estaría atentando contra el menguado patrimonio de la mencionada Sociedad Mercantil.

Así las cosas, observa este Órgano Jurisdiccional, de las probanzas que se acreditan en autos para demostrar la presunta violación de orden constitucional que se denuncian -las cuales quedarán sometidos al ulterior control de la prueba- no emergen indicios suficientes o presunciones de violación de manera preliminar, para que en esta etapa del proceso se entienda satisfecha la presunción de buen derecho (fumus boni iuris) -salvo mejor apreciación en la definitiva-, razón por la cual no se verifica de manera clara y evidente elementos que demuestren la presunción violación de los derechos constitucionales, por lo tanto, no resulta cubierto el primer requisito mencionado. Así se decide. -
Por las razones que anteceden, considera este Juzgado Nacional Primero Contencioso Administrativo que en el caso de autos no existen indicios suficientes en esta etapa cautelar que permiten a este Órgano Colegiado constatar de manera clara y evidente elementos que demuestren la presunción de violación de los derechos constitucionales. En consecuencia, se declara IMPROCEDENTE el amparo cautelar interpuesto. Así se determina.

Ello así, se ORDENA la remisión del expediente al Juzgado de Sustanciación, a los fines de que se pronuncie acerca de la admisión definitiva de la presente causa y de ser conducente, continúe con el procedimiento de Ley. Así se decide. -
-V-
DECISIÓN
Conforme a lo expuesto, este Juzgado Nacional Primero Contencioso Administrativo de la Región Capital, administrando justicia en nombre de la República Bolivariana de Venezuela y por autoridad de la Ley, declara:
1.- ACEPTA LA COMPETENCIA declinada por el Tribunal Supremo de Justicia Sala Político Administrativa en fecha 16 de julio de 2025.

2. ADMITE provisionalmente la demanda de nulidad interpuesta.

3. IMPROCEDENTE el amparo cautelar interpuesto.

Publíquese y regístrese. Remítase al Juzgado de Sustanciación a los fines legales consiguientes. Déjese copia de la presente decisión. Cúmplase lo ordenado.
Publíquese, regístrese y remítase el expediente. Cúmplase con lo ordenado.
Dada, firmada y sellada en la Sala de Sesiones del Juzgado Nacional Primero Contencioso Administrativo de la Región Capital, en Caracas, a los ______________ ( ) días del mes de _____________ de dos mil veinticinco (2025). Años 215° de la Independencia y 166° de la Federación.
El Juez Presidente (E),

EUGENIO HERRERA PALENCIA

El Juez Vicepresidente (E),

ASTROBERTO H. LÓPEZ LORETO
La Jueza,

SILVIA JULIA VICTORIA ESPINOZA SALAZAR
Ponente
La Secretaria,

MALÚ DEL PINO
Exp. 2025-307
SJVES/
En fecha ___________________ ( ) de ____________________de dos mil veinticinco (2025), siendo la (s) _________________ de la ______________, se publicó y registró la anterior decisión bajo el Núm. __________________.
La Secretaria,