TSJ Regiones - Decisión

SENTENCIA INTERLOCUTORIA Nº 27/2025
FECHA 06/02/2025

REPÚBLICA BOLIVARIANA DE VENEZUELA
PODER JUDICIAL
Tribunal Superior Primero de lo Contencioso Tributario de la Circunscripción
Judicial del Área Metropolitana de Caracas
214º y 165°

Asunto AP41-U-2024-000078

Visto el Recurso Contencioso Tributario interpuesto conjuntamente con medida cautelar de suspensión de efectos en fecha 18 de julio de 2024, por el ciudadano NORBERTO FELICIANO DE SOUSA FERREIRA, venezolano, mayor de edad, titular de la Cédula de Identidad Nro. V-12-073.982, actuando en su carácter de director de la sociedad mercantil MAYOR DE QUESOS ZULIA 2002, C.A, inscrita en el Registro Mercantil Quinto de la Circunscripción Judicial del Distrito Capital y del Estado Miranda, en fecha 08 de febrero de 2002, bajo el N° 53, Tomo 631-A-Qto, igualmente inscrita en el Registro de Información Fiscal (RIF) N° J-30901952-0, debidamente asistido por el abogado MAURICIO CERVINI COLLI, venezolano, mayor de edad, titular de la Cédula de Identidad Nro. V-10.352.437, inscrito en el Instituto de Previsión Social del Abogado bajo el Nro. 45.898, contra el Oficio Nro. 000180, dictado en fecha 10 de mayo de 2024, emanado de la Superintendencia de Administración y Recaudación Municipal Tributario de la Alcaldía del Municipio Bolivariano Libertador del Distrito Capital, notificado por vía telemática, a través del buzón fiscal de la designación de Sujeto Pasivo Especial Responsable en Calidad de Agentes de Retención de conformidad con la Ordenanza de Impuesto Sobre Actividades Económicas de Industria, Comercio, Servicios o de Índole Similar y de su clasificador de Actividades Económicas N° 5001-B de fecha 16 de noviembre de 2023 y la Providencia Administrativa N° 001/2024.

Habiendo sido admitida la presente causa en esta misma fecha, mediante Sentencia Interlocutoria N° 26/2025, este Órgano Jurisdiccional pasa a pronunciarse sobre la solicitud de suspensión de efectos del Oficio Nro. 000180, dictado en fecha 10 de mayo de 2024 por la Superintendencia de Administración y Recaudación Municipal Tributario de la Alcaldía del Municipio Bolivariano Libertador del Distrito Capital impugnado por la recurrente MAYOR DE QUESOS ZULIA 2002, C.A, de conformidad con lo previsto en el artículo 290 del Código Orgánico Tributario vigente.

En materia de suspensión de efectos de los actos administrativos, la jurisprudencia ha considerado que son medidas cautelares, que consolidan el principio de protección jurisdiccional y el derecho a la tutela judicial efectiva, consagrados en los artículos 259 y 26 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela. Asimismo, que por ser una excepción a los principios de ejecutividad y ejecutoriedad que informan al derecho administrativo, así como de la presunción de legalidad y veracidad que goza el acto administrativo emitido, el juez contencioso tributario, en ejercicio de sus potestades cautelares debe ser cuidadoso al momento de apreciar y ponderar la pertinencia de una medida, como en el presente caso, al decidir la suspensión de los efectos de un acto, sujetándose también a los requisitos y condiciones legalmente previstos.

Ahora bien, la representación judicial de la parte recurrente invoca el artículo 290 del Código Orgánico Tributario, el cual es del tenor siguiente:

“Artículo 290. La interposición del recurso no suspende los efectos del acto impugnado; sin embargo, a instancia de parte, el tribunal podrá suspender parcial o totalmente los efectos del acto recurrido, en el caso que su ejecución pudiera causar graves perjuicios al interesado, o si la impugnación se fundamentare en la apariencia de buen derecho. Contra la decisión que acuerde o niegue la suspensión total o parcial de los efectos del acto, procederá recurso de apelación, el cual será oído en el solo efecto devolutivo.
La suspensión parcial de los efectos del acto recurrido no impide a la Administración Tributaria exigir el pago de la porción no suspendida ni objetada.” (Destacado del Tribunal).

De la disposición antes transcrita, se advierte que la suspensión de efectos del acto recurrido en materia tributaria no ocurre en forma automática con la interposición del recurso contencioso tributario (como sucedía bajo la vigencia del Código Orgánico Tributario de 1994), sino que, por el contrario, debe considerarse como una medida cautelar que el órgano jurisdiccional puede decretar a instancia de parte.

Asimismo, del artículo 290 del Código Orgánico Tributario antes citado se desprende que para la procedencia de la medida cautelar de suspensión de efectos deben cumplirse ciertas exigencias, que conforme al texto de la norma se refieren a “que su ejecución pudiera causar graves perjuicios al interesado, o si la impugnación se fundamentare en la apariencia de buen derecho”.

De este modo, la interpretación literal del texto transcrito ut supra permitiría afirmar, en principio, la posibilidad de que los requisitos para decretar la medida cautelar en materia tributaria no sean concurrentes. Sin embargo, el Tribunal considera necesario advertir que las interpretaciones de los textos normativos deben realizarse con base en su comprensión integral y de forma sistemática con respecto a todo el ordenamiento jurídico.

En ese sentido, resulta pertinente destacar el criterio establecido por la Sala Político Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia en su Sentencia Nº 00607, de fecha 03 de junio de 2004, caso: DEPORTES EL MARQUEZ, C.A., posteriormente asumido de forma pacífica en numerosos fallos, entre los cuales destaca el N° 00085 de fecha 26 de enero de 2011, caso: MERCANTIL C.A., BANCO UNIVERSAL, según las cuales, la Sala realizó una interpretación correctiva de la norma y, en tal sentido manifestó, entender de la referida disposición legal que, para que el juez contencioso tributario pueda decretar la suspensión de los efectos del acto administrativo, deben siempre satisfacerse, de forma concurrente, los dos requisitos antes señalados, vale decir, periculum in damni y fumus boni iuris; ello con la finalidad de llevar al convencimiento del juzgador la necesidad de que la medida deba decretarse, para garantizar y prevenir el eventual daño grave, el cual pudiera causarse con la ejecución inmediata del acto administrativo tributario.

Las medidas cautelares de suspensión de efectos del acto administrativo tributario, se dictan cuando ellas sean necesarias para evitar perjuicios irreparables o de difícil reparación causados por la ejecución inmediata del acto administrativo tributario, en cuyo caso, de acordarse, deben ser con fines preventivos y no con fines ejecutivos o de reparación definitiva del daño.

Esta actividad preventiva de las medidas cautelares en el contencioso tributario, a diferencia de otros procesos, no está dirigida a asegurar las consecuencias de la sentencia futura del proceso principal, por el retardo en el mismo, sino que, por el contrario, busca suspender los efectos de un acto administrativo cuya ejecución inmediata pueda causar daños graves, razón por la cual, en este caso, debe hablarse de peligro de daño o periculum in damni según denominación de algún sector de la doctrina. Vale decir, que el peligro aquí no se identifica porque quede ilusoria la ejecución de un futuro fallo, sino por la debida comprobación por parte del juez de que la ejecución inmediata del acto administrativo tributario pueda causar un daño grave e inminente al contribuyente.

En cuanto a la exigencia del fumus boni iuris, es decir, de la probable existencia de un derecho, del cálculo o verosimilitud de que la pretensión principal será favorable al accionante, dicho requisito no puede derivar únicamente de la sola afirmación del accionante, sino que debe acreditarse en el expediente.

Por otra parte, debe aclararse que el acto administrativo tributario cuya suspensión se pide ante el órgano jurisdiccional, se presume dictado con apego a la ley, es decir, que el acto administrativo tributario goza de una presunción de legalidad, al ser dictado por órganos o entes públicos que poseen competencias y atribuciones contempladas en la ley para el ejercicio de la actividad administrativa tributaria.

Es por esta especial razón, que el decretar judicialmente la suspensión del acto administrativo, supone una excepción a los principios de ejecutividad y ejecutoriedad inmediata de los actos administrativos, ambos principios derivados de la referida presunción de legalidad.

Así, tomando en consideración dicha circunstancia, la sola apariencia del buen derecho no es suficiente para suspender el acto administrativo tributario; sino que además la ejecución del acto administrativo debe causar perjuicios al interesado, peligro éste calificado por el legislador como grave. La apariencia del derecho y el peligro inminente de daño grave en los derechos e intereses del interesado sería lo que, en todo caso, justificaría la suspensión de los efectos del acto administrativo tributario.

En cuanto a la posibilidad de acordar la suspensión de los efectos del acto administrativo tributario con la sola verificación del periculum in damni, considera el Tribunal al igual que lo hizo la Sala Político-Administrativa en su oportunidad, que tampoco puede aisladamente solicitarse y decretarse, en razón de que carece de sentido que un contribuyente que no tenga la apariencia o credibilidad de la existencia de un buen derecho, pueda alegar que se le está causando un daño grave.

Entonces, al haber quedado evidenciado que ambos enunciados constitutivos del texto legal, a saber, periculum in damni y fumus boni iuris, no se dan en forma completa al analizarse por separado, conforme a lo explicado debe concluirse que ambos forman parte de una unidad, por lo cual no puede hablarse, en este caso, de disyunción en la proposición normativa sino de conjunción, ya que dichos enunciados o las partes que la conforman para ser válidos, esto es, verificarse en la realidad, deben verse en forma conjunta, y no sosteniendo que indistintamente la existencia de que cada uno, por separado, es capaz de lograr la consecuencia jurídica del texto legal.

Sentado lo anterior, resulta necesario analizar si en el caso de autos es procedente o no la medida de suspensión de efectos de la resolución impugnada, a cuyo fin se observa lo siguiente:

Con respecto a la solicitud de medida de suspensión de efectos, observa este Tribunal que ha sido fundamentado en el escrito del recurso contencioso tributario presentado por la representación judicial de la recurrente en fecha 18 de julio de 2024, en lo siguiente:

“De conformidad con lo establecido en el Artículo 104 de Ley Orgánica de la Jurisdicción Contencioso Administrativa solicito muy respetuosamente a este digno tribunal se sirva decretar MEDIDA CAUTELAR DE SUSPENSIÓN DEL ACTO OBJETO DE NULIDAD que establece:
A petición de las partes, en cualquier estado y grado del procedimiento el tribunal podrá acordar las medidas cautelares que estime pertinentes para resguardar la apariencia del buen derecho invocado y garantizar las resultas del juicio, ponderando los intereses públicos generales y colectivos concretizados y ciertas gravedades en juego, siempre que dichas medidas no prejuzguen sobre la decisión definitiva. tribunal contará con los más amplios poderes cautelares para proteger a la Administración Pública, a los ciudadanos o ciudadanas, a los intereses públicos y para garantizar la tutela judicial efectiva y el restablecimiento de las situaciones jurídicas infringidas mientras dure el proceso.
En causas de contenido patrimonial, el tribunal podrá exigir garantías suficientes al solicitante”.
“(…) no está sujeta a RETENCIONE DE IMPUESTOS A LAS ACTIVIDADES ECONOMICAS EN EL MUNICIPIO LIBERTADOR ya que realiza la actividad de comercialización en y desde su establecimiento permanente ubicado en jurisdicción del Municipio Sucre donde declara sus respectivos ingresos e impuestos de Actividades Económicas".
“(…) la ALCALDIA DEL MUNICIPIO LIBERTADOR al pretender aplicar dicha la citada providencia, causa UNA DOBLE TRIBUTACION de las ventas de aquellos proveedores que no ESTAN UBICADOS EN EL MUNICIPIO LIBERTADOR DEL DISTRITO CAPITAL”.
“Esto lesiona a mi representada, por cuanto muchos de los proveedores, se han negado a DICHA RETENECION (sic) por las mismas razones (DOBLE TRIBUTACION) de los cuales, no realizan ventas en la Jurisdicción del Municipio lo que acarrea, el DESABASTECIMIENTO DE ALIMENTOS en el municipio LESIONANDO GRAVEMENTE EL GIRO COMERCIAL DE MI REPRESENTADA y en contravención a NORMAR LEGALES Y CONSTITUCIONALES referentes a la DOBLE TRIBUTACION”.
“(…)la división de recaudación de la Alcaldía ha realizado gestiones tendientes al cumplimiento de las obligaciones establecida en la Ordenanza de Impuesto Sobre Actividades Económicas de Industria, Comercio, Servicios o de Índole Similar y de su Clasificador de Actividades Económicas Nº 5001-B y que hacen referencia a que debe de RETENER de carácter obligatorio el porcentaje correspondientes a las compras realizadas y enterrarlos al Fisco Municipal, así como también se la asigno a un fiscal de rentas quien vía telemática solicita el cumplimiento de la supuesta obligación de mi representada aunado al hecho de que negada la posibilidad de ejercer los recursos respectivos, que eximen del cumplimiento de tal obligación”.
“A criterio de la Sala Político-Administrativa la medida la medida de suspensión de efectos no está prevista en la Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia de la República Bolivariana de Venezuela, publicada en la Gaceta Oficial Extraordinaria de la República Bolivariana de Venezuela N 5.991 de fecha 29de julio de 2010, reimpresa por error material en la Gaceta Oficial de la República Bolivariana de Venezuela N 39.522 de fecha 1 de octubre de 2010, ni en la Ley Orgánica de la Jurisdicción Contencioso Administrativa, sin embargo, ello no implica que la misma no pueda ser acordada, al ser una de las medidas preventivas típicas del contencioso administrativo, siendo además que, en todo caso, la misma debe analizarse en atención al artículo 26 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela el cual prevé que toda persona tiene derecho de acceso a los órganos de administración de justicia para hacer valer sus derechos e intereses, incluso los colectivos o difusos, a la tutela efectiva de los mismos y a obtener con prontitud la decisión correspondiente, y de conformidad con lo previsto en el Parágrafo Primero del artículo 588 del Código de Procedimiento Civil, aplicable por la remisión supletoria que hace el artículo 31 de la Ley Orgánica de la Jurisdicción Contencioso Administrativa al Código de Procedimiento Civil, cuyo texto dispone: Artículo 588 () Parágrafo Primero: Además de las medidas preventivas anteriormente enumeradas, y con estricta sujeción a los requisitos previstos en el artículo 585, el Tribunal podrá acordar las providencias cautelares que considere adecuadas, cuando hubiere fundado temor de que una de las partes pueda causar lesiones graves o de difícil reparación al derecho de la otra. En estos casos para evitar el daño, el Tribunal podrá autorizar o prohibir la ejecución de determinados actos, y adoptar las providencias que tengan por objeto hacer cesar la continuidad de la lesión Así, ha sido criterio reiterado de este Alto Tribunal, que la suspensión de efectos de los actos administrativos, como antes se indicó, constituye una medida preventiva típica del contencioso administrativo, mediante la cual, haciendo excepción al principio de ejecutoriedad del acto administrativo, consecuencia de la presunción de legalidad, se procura evitar lesiones irreparables o de difícil reparación al ejecutarse una eventual decisión anulatoria del auto, porque ello podría constituir un atentado a la garantía del derecho fundamental de acceso a la justicia y al debido proceso. En este sentido, el órgano jurisdiccional debe velar porque su decisión se fundamente no sólo en un simple alegato de perjuicio, sino en la argumentación y acreditación de hechos concretos de los cuales nazca la convicción de un posible perjuicio real y procesal para el recurrente. Por tanto, la aludida medida preventiva procede sólo cuando se verifiquen concurrentemente los supuestos que la justifican, esto es, que la misma sea necesaria a los fines de evitar perjuicios irreparables o de difícil reparación, o bien para evitar que el fallo quede ilusorio, y que adicionalmente resulte presumible que la pretensión procesal principal resultará favorable; significa entonces que deben comprobarse los requisitos de procedencia de toda medida cautelar: el riesgo manifiesto de que quede ilusoria la ejecución del fallo y la presunción grave del derecho que se reclama, a lo cual hay que agregar, conforme a lo dispuesto en el artículo 104 de la Ley Orgánica de la Jurisdicción Contencioso Administrativa, la adecuada ponderación de los intereses públicos generales y colectivos concretizados y ciertas gravedades en juego. En efecto, el correcto análisis acerca de la procedencia de la medida cautelar solicitada requiere además de la verificación del periculum in mora, la determinación del fumus boni iuris, pues mientras aquél es exigido como supuesto pues de procedencia en el caso concreto, ésta, la presunción grave de buen derecho, es el fundamento mismo de la protección cautelar, dado que en definitiva, sólo a la parte que posee la razón en juicio puede causársele perjuicios irreparables que deben ser evitados, bien que emanen de la contraparte o sean efecto de la tardanza del proceso. Consecuentemente, el referido principio se encuentra en las exigencias del artículo 104 de la Ley Orgánica de la Jurisdicción Contencioso Administrativa, para acordar la suspensión de efectos (vid, sentencia de esta Sala N 00794 del 8 de junio de 2011)”.

I
DECISIÓN

En virtud de los razonamientos precedentemente expuestos, este Tribunal Superior Primero de lo Contencioso Tributario de la Circunscripción Judicial del Área Metropolitana de Caracas, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, declara IMPROCEDENTE la solicitud de medida cautelar de suspensión de efectos formulada en el presente recurso contencioso tributario por la representación judicial de la recurrente MAYOR DE QUESOS ZULIA 2002, C.A., por cuanto en el caso que sub judice no se evidencia fehacientemente el fumus boni iuris y periculum in damni para proceder con dicha medida.

Publíquese, regístrese y notifíquese a la Superintendencia de Administración y Recaudación Municipal Tributario de la Alcaldía del Municipio Bolivariano Libertador del Distrito Capital.
Dada, firmada y sellada en la Sala de Despacho del Tribunal Superior Primero de lo Contencioso Tributario de la Circunscripción Judicial del Área Metropolitana de Caracas, a los seis (06) días del mes de febrero del año dos mil veinticinco (2025).
La Juez,

Dra. Yuleima Milagros Bastidas Alviarez Secretario Accidental,

Abg. Jackson Manuel Pérez Cabezas

ASUNTO Nº: AP41-U-2024-000078
YMBA/JMPC/EAFJ.